淺析我國城市流浪乞討人員救助制度的完善

于瑞君

四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都610000

流浪乞討群體古今中外屢見不鮮，我國目前正處于發(fā)展的關(guān)鍵期，和諧是重中之重，如果流浪乞討這種社會(huì)現(xiàn)象得不到好的解決，流浪乞討人員得不到有效的救助和管理，社會(huì)秩序的穩(wěn)定、人民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都將受到影響。在當(dāng)下，對(duì)這個(gè)群體進(jìn)行理論上和實(shí)證上的系統(tǒng)分析是必要的、也是可行的。

一、當(dāng)前階段流浪乞討群體的現(xiàn)狀

根據(jù)民政部的規(guī)定，在我國流浪乞討人員是指在城市生活無著的流浪、乞討人員。把在某市無固定居所，無合法經(jīng)濟(jì)來源，無正當(dāng)職業(yè)的外來人界定為流浪者，把以沿街乞討的方式獲取錢財(cái)物的人員界定為乞討者。①由于社會(huì)觀念的轉(zhuǎn)變，社會(huì)對(duì)乞討者變得過于寬容，流浪乞討已不再是最低賤的行為，文明社會(huì)呼吁尊重流浪乞討者，而流浪乞討者自身也不再自卑，甚至出現(xiàn)了乞討者以高收入炫耀于人的社會(huì)異化現(xiàn)象。此外，群體職業(yè)化也益發(fā)突出。不知何時(shí)起，流浪乞討變成了一種致富手段，職業(yè)乞丐越來越多，由于其具有迷惑性也讓政府的管理與救助遭遇重重阻礙。而乞討作為一種職業(yè)出現(xiàn)后，一些黑惡勢力開始插手乞討行業(yè)，或者是乞丐里的精明強(qiáng)壯者不在滿足于單打獨(dú)斗的微薄收入，而是想法設(shè)法的擴(kuò)大收入，于是他們開始組織和控制這些人員，用暴力或者脅迫手段使他們成為自己賺錢的工具，這種現(xiàn)象對(duì)社會(huì)的危害頗大，也引起了相關(guān)部門的高度重視

二、我國流浪乞討人員管理與救助制度所遭遇的困境

國務(wù)院于2003年6月20日出臺(tái)了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下稱《救助管理辦法》)，此辦法在同年8月1日正式實(shí)施并生效。同時(shí)實(shí)行了20年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》在同一時(shí)間被廢止，這意味著對(duì)流浪乞討人員救助時(shí)代的到來?！毒戎芾磙k法》的實(shí)施，標(biāo)志著我國政府執(zhí)政理念的進(jìn)步、我國從管理行政到服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了人人平等的人文主義精神，也是對(duì)人權(quán)的保證，然而，隨著時(shí)代的進(jìn)步，《救助管理方法》在新興的社會(huì)現(xiàn)象面前變得越來越蒼白無力，一種全新的、系統(tǒng)化的治理手段才是當(dāng)前社會(huì)所迫切需要的?？偟恼f來，當(dāng)前中國主要面臨如下困境:

(一)流浪乞討人員對(duì)救助制度錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)

流浪乞討群體基于其年齡、受教育程度及生活環(huán)境等自身缺陷，多文化素養(yǎng)低、自我保護(hù)反應(yīng)過度、求助意識(shí)不強(qiáng)，他們對(duì)于政府的救助多抱著抵觸及質(zhì)疑心理，覺得政府的救助就是把他們遣送回原籍，甚至是限制他們的行為范圍或者阻斷他們的發(fā)財(cái)之路。這一群體中的大多數(shù)人可能已經(jīng)適應(yīng)并喜歡上了流浪乞討這種生活方式，無論是基于長久養(yǎng)成的好逸惡勞、不勞而獲的錯(cuò)誤心理，還是基于他們自創(chuàng)的求取更多錢財(cái)?shù)闹赂皇侄?，結(jié)果就是他們抵制政府的救助，刻意躲避著政府救助行為。

(二)社會(huì)其他成員的容忍和寬容行為

這是一個(gè)最好的時(shí)代，也是一個(gè)最壞的時(shí)代。新時(shí)期的文明進(jìn)步思想教導(dǎo)人們要學(xué)會(huì)尊重他人、懂得憐憫弱者，也讓人們變得越來越冷漠，對(duì)于社會(huì)的不正當(dāng)現(xiàn)象只是袖手旁觀。于是，面對(duì)乞討者更多的人會(huì)出于禮節(jié)性的尊重或者同情心施舍幾何;面對(duì)被惡勢力控制的流浪乞討兒童，會(huì)嘆息著撇下幾塊錢揚(yáng)長而去;面對(duì)新穎的騙財(cái)行為，如求取路費(fèi)回家，不加思索、輕易的相信。而上述種種類似的寬容和容忍行為正是流浪乞討現(xiàn)象生生不息的培養(yǎng)基。

(三)救助制度與安置制度的脫節(jié)

《救助辦法》開宗明義其設(shè)立的主要目的是對(duì)在城市生活無著的流浪、乞討人員實(shí)行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會(huì)救助制度。但這種救助制度是臨時(shí)性的，不具有安置功能，該制度設(shè)計(jì)的初衷也只是臨時(shí)救急，當(dāng)與其他安置制度脫節(jié)時(shí)，該制度的效用只能算是半途而廢。當(dāng)受到救助的人返回家鄉(xiāng)仍然缺乏勞動(dòng)能力、生活無著落時(shí)，自然還會(huì)再返回城市繼續(xù)流浪乞討。

(四)救助站的異化發(fā)展

一種情況是救助站的弱化:《救助辦法》的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)，就是強(qiáng)調(diào)對(duì)受助者的服務(wù)職能，而原有的強(qiáng)制措施和服從義務(wù)都被弱化，甚至轉(zhuǎn)化為受助者的權(quán)利。救助站被限定了各種權(quán)利和義務(wù)，突出了服務(wù)的職能，而弱化了管理的職能。由于管理職能弱化，一部分強(qiáng)制權(quán)利的取消，救助站也面臨著棘手的處境:一部分不符合救助條件或者救助已完成的民眾不愿意離開救助站，從而出現(xiàn)了“賴站”“跑站”的現(xiàn)象。另一種情況恰恰相反:由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)管措施，救助站的救助方式出現(xiàn)了扭曲，救助站虐待、侮辱受助人員的新聞也被多次曝光，這也導(dǎo)致了其他流浪乞討者對(duì)救助站的恐懼厭惡心理。

三、完善中國流浪乞討救助制度的構(gòu)思

(一)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障一體化

按照《救助管理辦法》，必須滿足“自身無力解決食宿;無親友投靠;又不享受城市最低生活保障或農(nóng)村五保供養(yǎng);正在城市流浪乞討度日”這四個(gè)條件才有資格成為受救助者。既然“不享受城市最低生活保障和農(nóng)村五保供養(yǎng)”是造成一部分流浪乞討人員形成的原因，那么就應(yīng)當(dāng)從根源上出發(fā)來解決這一問題?？尚械膶?duì)策便是廢除苛刻繁瑣的農(nóng)村五保制度，實(shí)行城鄉(xiāng)最低生活保障的一體化。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)在大部分城市和農(nóng)村推行最低生活保障制度。但目前我國最低生活保障制度范圍太小，保障水平低。

實(shí)行城鄉(xiāng)最低生活保障一體化需要考慮以下幾個(gè)問題:1、低保的受益群體范圍。我國現(xiàn)行的低保制度的受益群體為“三無人員”，即無生活來源、無勞動(dòng)能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的低保戶。而這樣模糊的規(guī)定致使一些真正需要幫助的人群游離在該制度之外，比如當(dāng)前社會(huì)普遍的“事實(shí)孤兒”②群體。這類群體他們有法律上和生物學(xué)上的父母，但父母基于各種原因而沒有撫養(yǎng)他們，他們常年和祖父輩生活在一起，而祖父輩多缺乏勞動(dòng)能力和生活來源。這類群體在現(xiàn)實(shí)生活中多是不滿足低保的標(biāo)準(zhǔn)，但他們確實(shí)亟需幫助。還有另一種群體，社會(huì)上稱之為“蟻?zhàn)濉保麄兌嗑幼≡诔擎?zhèn)最簡陋的地方，衣著襤褸，不依靠乞討而是靠撿拾垃圾維持生活需要，他們的孩子由于戶口或是經(jīng)濟(jì)原因多輟學(xué)跟著父母一起拾荒。社會(huì)上諸如此類的弱勢群體比比皆是，不勝枚舉，法律不是救苦救難的上帝，但是越是墮落的地方越需要法律，我們的法律對(duì)社會(huì)蒼白陰暗面還是負(fù)有不可推卻的責(zé)任。因此，無論城鄉(xiāng)，無論本地人還是外來人群，只要生活陷入困難都應(yīng)被考慮到低保的救助范圍之內(nèi)。2、低保的運(yùn)作程序。本文主張，簡化行政程序，確立專門部門專項(xiàng)管理，地方政府可以決定由其民政部門通過走訪調(diào)查來登記城鄉(xiāng)生活困難、需要幫助的群體，或者由需要幫助的人主動(dòng)申請(qǐng)，再依據(jù)登記在冊(cè)人員的實(shí)際情況給予不同的行政救助。因?yàn)槿丝诘牧鲃?dòng)性等實(shí)際生活變動(dòng)，建議這種調(diào)查每年進(jìn)行一次。3、低保資金的來源與管理。關(guān)于資金的來源，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)設(shè)立“專門賬戶”，籌集該部分資金可以通過宣傳工作吸納社會(huì)捐款，最主要的還是納入政府年度預(yù)算決算開支之中，具體的籌集方法留待政府具體探討。而關(guān)于該部門資金的監(jiān)管問題，應(yīng)實(shí)行完全的行政公開，具體收支由相關(guān)部門制作成文件放置于民眾可接觸的地方，如放置于行政大廳、市圖書館，或展示于專門的網(wǎng)站。

(二)明確流浪乞討群體管理救助的實(shí)施細(xì)則

我國對(duì)流浪乞討者救助的場所多是救助站，但救助站卻存在著兩級(jí)異化現(xiàn)象，一種是扮演“過于寬容的慈善家”，滋生了“跑站”、“賴站”等惡意求助現(xiàn)象，另一種則是扮演“冷漠的施舍者”，侵犯了求助群體的尊嚴(yán)與人身利益?，F(xiàn)實(shí)呼吁流浪乞討群體管理救助實(shí)施細(xì)則的規(guī)范，對(duì)求助主體的救助方式、救助范圍都應(yīng)明確規(guī)范，以便實(shí)際操作。既要關(guān)注求助者的物質(zhì)需要，也要重視求助者的精神需求，實(shí)施救助要尊重被救助者的意愿不能強(qiáng)行救助，還要尊重被救助者的人格。

(三)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量、多方聯(lián)動(dòng)

政府承擔(dān)對(duì)流浪乞討群體的救助是義不容辭的責(zé)任，但政府的力量相對(duì)于整個(gè)社會(huì)方方面來說還是過于薄弱，我國應(yīng)借鑒國外實(shí)踐，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量。因此，在全面開展流浪乞丐的救助工作之前，參酌西方國家相關(guān)的法律法規(guī)和救助思路，延伸流浪乞丐救助管理團(tuán)隊(duì)，深化救助管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)的內(nèi)涵，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、非政府組織和個(gè)別群積極參與救援工作，充分整合社會(huì)資源，實(shí)行公力救濟(jì)與民間慈善相組合。另一方面，建立城市救援小組，組織志愿救援隊(duì)、社區(qū)工作者等救援專業(yè)隊(duì)伍。對(duì)于救援工作所需要的高素質(zhì)專業(yè)人員，可以考慮高等教育資源，建立救援機(jī)構(gòu)與高校的良性互動(dòng)關(guān)系。目前，很多高校都開設(shè)了社會(huì)工作、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、勞動(dòng)和社會(huì)保障等專業(yè)，也意味著學(xué)校在這幾個(gè)領(lǐng)域有足夠的教師和一定規(guī)模的大學(xué)生，這對(duì)于救助站專業(yè)人員素質(zhì)的提高，是一個(gè)寶貴的資源。③

(四)治標(biāo)又治本，解決流浪乞討人員的安置、就業(yè)問題

從根本上解決流浪乞討問題還是要解決他們的安置、就業(yè)問題。由于這一群體的成員年齡、身體狀況以及生活態(tài)度不同，在考慮這一解決方案時(shí)就需要具體情況具體對(duì)待。對(duì)于年老多病、無勞動(dòng)能力的老人應(yīng)該考慮將其送進(jìn)養(yǎng)老院，對(duì)于養(yǎng)老院，可以由當(dāng)?shù)卣Ц对擁?xiàng)費(fèi)用或者在該區(qū)設(shè)置專門的養(yǎng)老院以專門接收該類群體。對(duì)于該群體中的青壯年成員，對(duì)其進(jìn)行登記在冊(cè)，利用社區(qū)掌握的資源以及當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)工廠提供的就業(yè)信息，深度發(fā)掘適合他們的工作，可以考慮一些對(duì)文化程度要求不高、技術(shù)含量低、工資較低的工作，如物業(yè)公司、家政服務(wù)等。如果青壯年流浪乞討者拒絕救助部門提供的工作可以對(duì)其提供其他類型的工作，如果其多次拒絕工作就要考慮其是否有職業(yè)乞討者的可能。通過細(xì)致的走訪調(diào)查后發(fā)現(xiàn)其確有職業(yè)乞討的行為，交由有關(guān)部門對(duì)其作出一定的行政處罰。對(duì)于流浪乞討群體中的未成年人，政府民政部門經(jīng)過審慎調(diào)查，判斷其是否為不法組織賺取暴利的工具，如果是則須全力將其解救出來，并將其護(hù)送回監(jiān)護(hù)人身邊，沒有監(jiān)護(hù)人的送至孤兒院并妥善安排好被解救孩子的入學(xué)受教育問題，此外這種情況下還需嚴(yán)懲不法組織者，將其送交公安等有權(quán)機(jī)關(guān)。如若流浪乞討的未成年人沒有被不法組織所控制，則只需解決好這些孩子的安置問題即可。

[注 釋]

①馬嘉鶴.淺析流浪乞討人員的社會(huì)救助[J].西江月，2003(9).

②事實(shí)孤兒:父母一方死亡后另一方失蹤或者父母雙方失蹤或死亡但有其他親屬做監(jiān)護(hù)人的孩子.

③湯秀娟.廣州流浪乞討人員生存狀況調(diào)查[J].中國社會(huì)保障，2007(4).

[1]馬嘉鶴.淺析流浪乞討人員的社會(huì)救助[J].西江月，2003(9).

[2]于明瀟.英國無家可歸者的救助政策[J].社會(huì)，2004.

[3]湯秀娟.廣州流浪乞討人員生存狀況調(diào)查[J].中國社會(huì)保障，2007(4).

[4]牛日成.“事實(shí)孤兒”亟待制度救濟(jì)創(chuàng)新[N].羊城晚報(bào)，2014 -05-30.