準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式初探

石勝囡

華東政法大學(xué)，上海 200042

一、負(fù)面清單

(一)負(fù)面清單的含義

負(fù)面清單，又稱否定清單或特別管理措施，是指凡是針對(duì)外資的與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇不符的管理措施或業(yè)績(jī)要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明，即在投資協(xié)定中指代那些在外資準(zhǔn)入階段不適用國(guó)民待遇原則的特別管理措施。

簡(jiǎn)單說(shuō)，負(fù)面清單為清單列明的事項(xiàng)不可為或需按規(guī)定附件條件為之，不在清單范圍的被認(rèn)為允許實(shí)施，與之相對(duì)正面清單則是規(guī)定可為的領(lǐng)域。

(二)負(fù)面清單的利弊分析

1.條款清晰明確，利于提高外資準(zhǔn)入效率

為維護(hù)國(guó)家主權(quán)及金融安全，主權(quán)國(guó)家一般會(huì)規(guī)定東道國(guó)的相關(guān)領(lǐng)域外國(guó)投資者禁止進(jìn)入或限制進(jìn)入，其中，有的國(guó)家以特別管理措施具體規(guī)定，有的國(guó)家采用“負(fù)面清單”的提法。負(fù)面清單采一般列舉的方式列明限制或外資準(zhǔn)入的領(lǐng)域，清晰明確地列明相關(guān)領(lǐng)域，使得外資在進(jìn)入東道國(guó)之前，可自行測(cè)算自己能否被東道國(guó)接受，大大提高了外資準(zhǔn)入的效率，節(jié)省了時(shí)間與金錢(qián)成本。

2.符合目前世界各國(guó)外資法展的大趨勢(shì)

美國(guó)在其BIT范本中，明確采負(fù)面清單模式，加拿大，日本，新加坡及部分拉美國(guó)家也采用此模式。①但是，各國(guó)的外資準(zhǔn)入實(shí)踐中并未統(tǒng)一的負(fù)面清單模式，具體操作還應(yīng)由各國(guó)結(jié)合本國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)具體實(shí)施。

3.高效實(shí)施需輔以必要的審查監(jiān)管機(jī)制

負(fù)面清單并不窮盡每一事項(xiàng)，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速波動(dòng)，也使得實(shí)踐往往超前于立法。負(fù)面清單所列明的限制或禁止領(lǐng)域需要東道國(guó)在外資準(zhǔn)入使輔以必要的安全審查來(lái)準(zhǔn)確界定其是否可進(jìn)入，同時(shí)必要的事中、事后監(jiān)管機(jī)制也是負(fù)面清單推行中的一大保障，此外，還有信息報(bào)告制度等手段來(lái)促進(jìn)其有效實(shí)施，多管齊下，使負(fù)面清單的作用真正得以發(fā)揮。

(三)中國(guó)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的定性

對(duì)于中國(guó)的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》究竟是正面清單模式還是負(fù)面清單模式，長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界一直爭(zhēng)論不休。

2015年4月10日起施行的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2015年修訂)》中，分為鼓勵(lì)、限制和禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄三部分。不管是哪一部分，都是明確規(guī)定外資的進(jìn)入領(lǐng)域，因此，有人將其稱為正面清單，同時(shí)因?yàn)槠浜邢拗?，特別是禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，使得部分學(xué)者將其稱為負(fù)面清單。筆者認(rèn)為，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2015修訂)》中既有鼓勵(lì)的領(lǐng)域也有限制或禁止的領(lǐng)域，并不能完全將其一味的看作是正面清單或負(fù)面清單，它只是中國(guó)目前的外資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入領(lǐng)域的指導(dǎo)性規(guī)定，區(qū)分其正面清單還是負(fù)面清單的性質(zhì)對(duì)于外資發(fā)展來(lái)講，并無(wú)多大實(shí)質(zhì)意義。

(四)上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的實(shí)踐

俗稱負(fù)面清單的中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商準(zhǔn)入特別管理措施(2014版)，在農(nóng)、林、牧、漁業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)等領(lǐng)域規(guī)定了在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的限制或禁止投資事項(xiàng)。2014版較之前的2013年減少了51條，共計(jì)139條，其中限制性措施110條，禁止性措施29條，大大提高了外資準(zhǔn)入的效率。業(yè)內(nèi)預(yù)測(cè)，2015年版將會(huì)進(jìn)一步有所刪減。

二、準(zhǔn)入前國(guó)民待遇

準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，是指將在傳統(tǒng)投資協(xié)定中在投資建立之后階段給予外國(guó)投資者及投資的待遇不低于在相似情形下給予本國(guó)投資者及投資的待遇延伸至投資發(fā)生和建立前的階段，即在企業(yè)設(shè)立、取得、擴(kuò)大等階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的外資政策是給予外資的國(guó)民待遇只限于準(zhǔn)入后階段，不包括準(zhǔn)入前階段，以保障對(duì)外資準(zhǔn)入的充分監(jiān)管。2013年7月，第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話結(jié)束，我國(guó)表示將接受準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的模式，這意味著我國(guó)對(duì)外資實(shí)施準(zhǔn)入前國(guó)民待遇將勢(shì)在必行。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)推行內(nèi)外資雙軌制，而隨著2015《外國(guó)投資法(草案征求意見(jiàn)稿)》的出臺(tái)與修訂，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇已成改革方向，因此，必須配合相應(yīng)配套措施來(lái)應(yīng)對(duì)此改革大勢(shì)。有學(xué)者建議，應(yīng)取消以資本來(lái)源為區(qū)別的企業(yè)設(shè)立審查制度，建立以行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)設(shè)立審查制度，通過(guò)行業(yè)來(lái)對(duì)外商投資進(jìn)行管理，同時(shí)，加強(qiáng)和完善外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查制度。②

對(duì)比來(lái)看其他國(guó)家的安全審查制度，不難發(fā)現(xiàn):很多國(guó)家基于本國(guó)的特有國(guó)情形成了各具特色的外資審查制度，如美國(guó)的單獨(dú)外資并購(gòu)安全審查制度，加拿大的涵蓋國(guó)家安全外資聯(lián)合審查制度，德國(guó)、法國(guó)公共秩序和國(guó)家安全結(jié)合的外資審查制度，俄羅斯的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)外資安全審查制度，韓國(guó)的外資國(guó)家安全審查制度，印度涵蓋國(guó)家安全審查的外資自動(dòng)準(zhǔn)入和政府準(zhǔn)入制度。③而中國(guó)的安全審查制度也一直隨對(duì)外開(kāi)放的程度不斷發(fā)展，外資的進(jìn)入難免會(huì)在一定程度上沖擊我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，例如外國(guó)先進(jìn)的技術(shù)、性能更高的產(chǎn)品，周到的服務(wù)，知名的品牌等等，因此，有必要建立審慎的外資安全審查制度，來(lái)保障中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。

2015《外國(guó)投資法(草案征求意見(jiàn)稿)》第七十五條規(guī)定了信息報(bào)告制度，即構(gòu)建“有限許可加全面報(bào)告”的準(zhǔn)入管理制度。具體而言，外國(guó)投資者在負(fù)面清單所列的領(lǐng)域內(nèi)投資，均需申請(qǐng)外資準(zhǔn)入許可;與此同時(shí)，外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)投資，不管是否屬于負(fù)面清單，均需履行報(bào)告義務(wù)。這也是對(duì)國(guó)家安全審查制度又一保障，雙重砝碼相加更加有利于準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的落實(shí)，以及維穩(wěn)內(nèi)資的發(fā)展，使外資與內(nèi)資的期許都得到保障。這樣的制度設(shè)計(jì)既符合中國(guó)目前的外資發(fā)展現(xiàn)狀，又融合了當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，更有利于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、現(xiàn)階段中國(guó)的實(shí)踐

2015《外國(guó)投資法(草案征求意見(jiàn)稿)》說(shuō)明，中國(guó)欲推行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式。從國(guó)內(nèi)外發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，中國(guó)目前推行準(zhǔn)負(fù)制度一定程度上可以促進(jìn)目前的內(nèi)外資改革，也可為其他發(fā)展中國(guó)家提供外資準(zhǔn)入的范本，彰顯大國(guó)本色。

準(zhǔn)負(fù)制度的實(shí)行有助于目前外商法制改革，但準(zhǔn)入前國(guó)民待遇勢(shì)必會(huì)拓寬外資準(zhǔn)入權(quán)，開(kāi)放程度加大的同時(shí)也帶來(lái)了管理困難，但這并不意味著我們會(huì)喪失對(duì)它的監(jiān)管。首先，安全審查制度是一道防線，信息報(bào)告制度又是第二道防線，同時(shí)輔以必要的政策措施來(lái)列明相關(guān)例外情況，使得準(zhǔn)負(fù)制度發(fā)揮最大促進(jìn)效能。

2013中美BIT談判，確定了雙方將實(shí)行此模式。美國(guó)的2012修訂版BIT范本新范本繼承了2004年范本的主要內(nèi)容，繼續(xù)維持了在保護(hù)投資者利益與維護(hù)政府出于公共利益采取管理措施權(quán)力之間的平衡。④在待遇條款方面，承襲了舊范本有關(guān)待遇條款的規(guī)定:“堅(jiān)持將國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇的適用范圍擴(kuò)大至市場(chǎng)準(zhǔn)入階段”，這也將是后來(lái)中美BIT談判的亮點(diǎn)，在2013年中美第五輪BIT談判中，雙方同意在準(zhǔn)負(fù)制度的前提下進(jìn)行磋商，在2015年啟動(dòng)負(fù)面清單的談判。但談判不可能一蹴而就，從目前的進(jìn)程來(lái)看，因政治等因素考慮，談判又遭遇放緩。而且外資改革也不能急于求成，應(yīng)漸進(jìn)地、逐步地對(duì)中國(guó)現(xiàn)有模式進(jìn)行改革，穩(wěn)中有進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)外資準(zhǔn)入的全方位高效進(jìn)入模式。

上海自貿(mào)區(qū)的外資準(zhǔn)入制度改革可謂先行先試，但實(shí)踐中，上海自貿(mào)區(qū)可復(fù)制可推廣的美夢(mèng)并未實(shí)現(xiàn)，中美BIT談判也停滯不前，而未來(lái)，因負(fù)面清單牽扯到兩國(guó)切實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，更是寸步難行。考慮到未來(lái)談判的艱難性，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)守底線，結(jié)合2015新修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》來(lái)制定適合中美兩國(guó)需求的負(fù)面清單，在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)守住我們的主權(quán)地位，大國(guó)話語(yǔ)權(quán)。而結(jié)合《外國(guó)投資法草案征求意見(jiàn)稿》，我國(guó)目前欲實(shí)行準(zhǔn)負(fù)制度，但該《草案》中的信息報(bào)告制度、安全審查制度都一定程度上飽受詬病，如何推行切實(shí)有效的措施來(lái)保障準(zhǔn)負(fù)制度的實(shí)行還任重而道遠(yuǎn)。

上海自貿(mào)區(qū)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式，可以給我們帶來(lái)一些思考。有學(xué)者指出:上海自貿(mào)區(qū)的規(guī)定有三個(gè)重要特征:第一，法律效力適用的地域范圍僅為上海市某些地區(qū);第二，“準(zhǔn)入前”表明了該制度適用的投資領(lǐng)域的廣度;第三，“負(fù)面清單”是該制度的補(bǔ)充。仔細(xì)研究上海自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，并無(wú)清晰的概念來(lái)明確“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”一詞，其可以分為兩種，即“完全的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”和“有限的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”，模糊的界定為法律適用帶來(lái)一定的困難，因此有必要盡快明確其含義，做到于法有據(jù)。其與“準(zhǔn)入后國(guó)民待遇”的重要區(qū)別就是舉證責(zé)任倒置，在“準(zhǔn)入后國(guó)民待遇”的情形下，東道國(guó)政府只是承諾給予外國(guó)投資國(guó)民待遇，至于這種待遇具體落實(shí)在哪些領(lǐng)域，這需要外國(guó)投資者自己去了解。因?yàn)殚_(kāi)放的領(lǐng)域只是少數(shù)，更多的領(lǐng)域是不開(kāi)放的。即使在開(kāi)放的領(lǐng)域，還會(huì)有各種各樣的限制條件:如出資規(guī)模、出資比例等。而東道國(guó)政府的規(guī)定又往往分布在不同部門(mén)制定的規(guī)章里。然而在“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”的情形下，東道國(guó)需要明確列舉哪些領(lǐng)域是限制或禁止包括外資在內(nèi)的各類民營(yíng)資本進(jìn)入，除此之外，不存在其他限制條件。

四、結(jié)論

中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的內(nèi)外資雙軌制，使得目前的一些法律條文過(guò)于陳舊，不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，而上海自由貿(mào)易區(qū)的先行先試為外資準(zhǔn)入模式的新發(fā)展提供可參考的意見(jiàn)指導(dǎo)。《外國(guó)投資法(草案征求意見(jiàn)稿)》所體現(xiàn)的準(zhǔn)負(fù)制度是對(duì)目前外資法體系的改革，應(yīng)盡快完善以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式，更好助力于中國(guó)的外資經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

［注 釋］

①See Thomas Pollan，Legal Framework of the Admission of FDI，Eleven International Publishing，2006:179.

②陶立峰.我國(guó)外資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的現(xiàn)狀與對(duì)策［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2014(3).

③李軍.外資國(guó)家安全審查制度歷史考察及我國(guó)制度選擇［J］.云南大學(xué)學(xué)報(bào)法學(xué)版，2014，27(6).

④See“United States Concludes Review of Modern Bilateral Investment Treaty”，http://www.ustr.gov/2012/united-states-concludes-reviewmodel-bilateral-inves.

［1］許維維.我國(guó)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”制度研究——以上海自貿(mào)區(qū)為視角［J］.黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(4).

［2］胡加祥.國(guó)際投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇法律問(wèn)題探析——兼論上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單［J］.上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014(1).

［3］陸建明，楊宇嬌，梁思焱.美國(guó)負(fù)面清單的內(nèi)容、形式及其借鑒意義——基于47個(gè)美國(guó)BIT的研究［J］.亞太經(jīng)濟(jì)，2015(2).