漢唐官印制度的變遷及其歷史意義

代國璽

一、問題之提出

中國古代的官印，大體可分為兩種類型。一種是官名印，印文為官爵名稱，如戰(zhàn)國楚之“大莫囂璽”①吳曉玲等:《新發(fā)現(xiàn)的“大莫囂”古璽考略》，《文物研究》1988年第4 輯。、漢代之“丞相之印章”②(清)吳式芬、陳介祺:《封泥考略》卷一，清光緒三十年石印本，第4 頁b。、曹魏之“濟陽令印”③羅福頤主編:《秦漢南北朝官印征存》1388，文物出版社1987年版。以下簡稱《征存》。、劉宋之“廬陵太守章”④《征存》2226。、北朝之“懷州刺史印”⑤《征存》2356。等，皆屬此類。官名印是官員權(quán)力和身份的憑證，官員有其職爵則有其印，解職免爵則須上繳其印。一種是官署印，或稱官司印，印文為官署名稱，如隋之“觀陽縣印”⑥天津藝術(shù)博物館編:《天津藝術(shù)博物館藏古璽印選》，文物出版社1977年版。、唐之“中書省之印”⑦羅福頤主編:《故宮博物院藏古璽印選》587，文物出版社1982年版。、宋之“宣撫處置使司隨軍審計司印”⑧趙人俊:《杭州西湖發(fā)現(xiàn)宋金元銅質(zhì)官印》，《文物》1959年第4期。、明之“太平府印”⑨蕭明華:《云南昆明五華山出土明代官印》，《文物》1999年第7期。、清之“太醫(yī)院印”⑩羅福頤:《古璽印概論》，文物出版社1982年版，第95 頁。等，皆屬此類。官署印是國家機關(guān)的權(quán)力憑證，它不屬于任何官員，只屬于官署，由專官掌之，衙門不撤則不必上繳。

中國古代的官印制度，亦分為兩種類型。戰(zhàn)國、秦、漢、魏、晉時期，官印以官名印為主，官員一般都有印。這一時期雖有印文為地名或官署名者，但這是用來補充官名印的，且其性質(zhì)亦不同于官署印。出土的漢代官印中，有“倉印”①《征存》443。、“左府”②《征存》436。、“庫印”③《征存》87。、“市印”④《征存》91。、“亭印”⑤《征存》80。、“池印”⑥《征存》94。等，此皆非官署所用之印，而是“執(zhí)事小吏，不給印綬，自置應(yīng)用”⑦王獻唐:《官名官署印制之變遷》，《五鐙精舍印話》，青島出版社2009年版，第314 頁。。王獻唐先生指出:“凡秦漢官印之不為官名者，皆非通官正秩，又十九為半通印矣?！雹嗤醌I唐:《官名官署印制之變遷》，《五鐙精舍印話》，第314 頁?！巴ü僬取保副榷偈陨瞎?，朝廷皆授以官名印(漢代名之為通官印)。百石以下少吏，若亦有用印之處，經(jīng)朝廷特許則假以半通之印，其印文與通官印有別，或為地名，或為官署名?？芍?，半通之印，其文雖為地名或官署名，卻是授給個人的，性質(zhì)近于官名印。故南北朝以前，官印以官名印為主，印文為地名或官署名之印用來補充官名印之不足，為卑微之吏所用。

而到了隋代，官印制度發(fā)生了重大變革，自此開始以至明清，官印以官署印為主，官署印為正印。這一時期亦常有印文為官名者，但不為官印的主流，而且其作用是補充官署印之不足。如唐之“雞林道經(jīng)略使印”⑨羅振玉:《隋唐以來官印集存》，叢書集成三編本，臺北新文豐出版公司1997年版，第24 頁。、“永安都虞候記”10羅振玉:《隋唐以來官印集存》，第27 頁。;宋之“鎮(zhèn)南軍節(jié)度使印”11羅振玉:《隋唐以來官印集存》，第40 頁。、“單州團練使印”12羅振玉:《隋唐以來官印集存》，第40 頁。、“新浦縣尉朱記”13羅振玉:《隋唐以來官印集存》，第31 頁。等，皆屬于印文為官名之印。隋唐以降，設(shè)置此類官名印的原因，據(jù)王獻唐先生分析，約有二端:“一則職司卑小，事簡員少，不煩設(shè)置。一則隨時派遣，不為常秩，日常移動，莫定行所，無從設(shè)置?！?4王獻唐:《官名官署印制之變遷》，《五鐙精舍印話》，第328 頁。此論隱約己切中肯綮。正印為官署印的時代，設(shè)置官名印應(yīng)對的是兩種情況。第一種情形，部門級別低，辦事人員稀少，不夠獨立為官署的資格，所以不能頒給官署印;但是，日常行政中又經(jīng)常需要該部門出具憑證，這種情形下，朝廷會允許該部門以部門長官之名為文而置印，“永安都虞候記”、“懷寧縣尉朱記”皆屬于此類。第二種情形比較復(fù)雜。我們知道，國家機構(gòu)自身常趨向于整齊穩(wěn)定，趨向于職司分明，但其所管理的事務(wù)，由于政治、經(jīng)濟、軍事形勢的變化，往往是不斷變化的，故隋唐以降，常差遣使者處理新問題、新事務(wù)，以彌補諸機構(gòu)之不逮。新問題、新事務(wù)長期存在，使職、差遣就成為制度15參見陳仲安、王素《漢唐職官制度研究》，中華書局1993年版，第98—128 頁。，而使者任其職，勢必要給予職權(quán)憑信。其既非正常的官僚機構(gòu)，且以一人總領(lǐng)16以唐代使職為例，錢大昕曾曰:“節(jié)度、采訪、觀察、防御、團練、經(jīng)略、招討諸使皆無品秩，故常帶省、臺、寺、監(jiān)長官銜以寄官資之崇卑。其僚屬或出朝命，或自辟舉，亦皆差遣，無品秩。如使有遷代，則幕僚亦隨而罷，非若刺史、縣令之有定員、有定品也。此外如元帥、都統(tǒng)、鹽鐵、轉(zhuǎn)運、延資庫諸使，無不皆然?！?錢大昕:《廿二史考異》卷五八《舊唐書二》，上海古籍出版社2004年版，第849 頁。)足知其有別于正常的政府機關(guān)。，故所給予者不能是官署印，而只能是官名印。約言之，一般情況下，都是官署有印而官員無印，上述兩種情形都是因不適宜授予官署印，而頒給官名印的。總之，隋唐以降，官印以官署印為主，其文為官名之印皆用來補充官署印。

那么，中國古代的官印制度為何會發(fā)生這種變革，官署印出現(xiàn)并取代官名印而成為正印的具體原因何在，這種變革又有什么歷史意義?這個問題牽涉到中國古代政府組織形態(tài)的演變和發(fā)展，具有非常重要的意義，故有必要試作探討。

二、魏晉南北朝時期官印制度的變遷

秦漢時期的官印是權(quán)力憑證。我們以漢代為例略加說明。漢代官印雖籠統(tǒng)稱之為官名印，但從印文的內(nèi)容講，其實要分為兩種，一種是官職印，一種是爵號印。官職印指印文為職官名稱之印，如“御史大夫章”①(清)吳式芬、陳介祺:《封泥考略》卷一，第6 頁b。、“衛(wèi)尉之印章”②(清)吳式芬、陳介祺:《封泥考略》卷一，第22 頁b。、“尚書令印”③(清)吳式芬、陳介祺:《封泥考略》卷一，第32 頁b。、“上將軍印章”④《征存》97。、“合浦太守章”⑤《征存》267。、“少府丞印”⑥(清)吳式芬、陳介祺:《封泥考略》卷一，第31 頁a。等。爵號印指印文為爵名之印，如“淮陽王璽”⑦《征存》222。、“膠西侯印”⑧《征存》238。、“關(guān)內(nèi)侯印”⑨《征存》249。等。漢代爵位有賜爵、封爵之分，封爵指王和列侯，有封國食邑，可傳襲子孫;賜爵有十九個等級，除關(guān)內(nèi)侯外，并無實權(quán)。關(guān)內(nèi)侯的性質(zhì)類似于封爵，雖無具體封國，但有食邑，且可傳襲子孫。漢代惟封王和列侯、賜關(guān)內(nèi)侯才授印，賜其余爵皆無印?？梢姖h代的爵號印是實際權(quán)力的象征。同時，漢代比二百石以上官有印雖為通例，但議論、侍從之官及加官無印?！稘h書·百官公卿表上》:“凡吏秩比二千石以上，皆銀印青綬，光祿大夫無。秩比六百石以上，皆銅印黑綬，大夫、博士、御史、謁者、郎無。其仆射、御史治書尚符璽者，有印綬。”10《漢書》卷一九上《百官公卿表上》，中華書局1962年版，第743 頁?！独m(xù)漢書·輿服志》注引《東觀書》言及無印之官的秩祿:“有秩者侍中、中常侍、光祿大夫皆二千石，太中大夫秩皆比二千石，尚書、諫議大夫、侍御史、博士皆六百石，議郎、中謁者秩皆比六百石，小黃門、黃門侍郎、中黃門秩皆比四百石，郎中秩皆比三百石，太子舍人秩二百石?！?1《續(xù)漢書·輿服志下》，《后漢書》，中華書局1973年版，第3676 頁。這就是說官員不論秩祿高低，有具體職事才有印，無具體職事就無印。很顯然，漢代的官職印就是官員具體職權(quán)的憑證。約言之，秦漢的官名印從性質(zhì)上講是權(quán)力憑證，其身份憑證的功能是伴生的，而非首要的;至于其佩飾功能，更是伴生的。

但是到了魏晉時期，這種情況逐漸發(fā)生了變化。魏晉之官名印，其身份證明的功能和配飾功能日趨凸顯，甚至有些官名印已經(jīng)不再象征官員的具體職權(quán)，而淪為單純的身份憑證。魏晉的官名印可分為三種，即官職印、將軍印和爵號印。我們依次來說明魏晉的這三種官名印，并探討其與秦漢官印的異同。

首先是官職印。魏晉官職印與秦漢官職印相比，其身份證明的功能和佩飾的功能更為凸顯。東晉末年，孔琳之上書建議改革官印體制，論及因由，他說:

夫璽印者，所以辯章官爵，立契符信。官莫大于皇帝，爵莫尊于公侯。而傳國之璽，歷代迭用，襲封之印，奕世相傳，貴在仍舊，無取改作。今世唯尉一職，獨用一印，至于內(nèi)外群官，每遷悉改，討尋其義，私所未達。若謂官各異姓，與傳襲不同，則未若異代之為殊也。若論其名器，雖有公卿之貴，未若帝王之重。若以或有誅夷之臣，忌其兇穢，則漢用秦璽，延祚四百，未聞以子嬰身戮國亡，而棄之不佩。帝王公侯之尊，不疑于傳璽，人臣眾僚之卑，何嫌于即印。載籍未聞其說，推例自乖其準。而終年刻鑄，喪功消實，金銀銅炭之費，不可稱言，非所以因循舊貫易簡之道。愚謂眾官即用一印，無煩改作。若有新置官，又官多印少，文或零失，然后乃鑄，則仰裨天府，非唯小益。12《宋書》卷五六《孔琳之傳》，中華書局1974年版，第1562 頁。所謂“內(nèi)外群官，每遷悉改”，指官員卸任后上繳其印，此印不再使用而直接銷毀，授于繼任者的是新鑄之印。如越嶲太守卸任，他上繳的“越嶲太守章”要銷毀;授給新任越嶲太守的是新鑄之“越嶲太守章”①《征存》1773。。研究官印的學(xué)者，受王獻唐先生的影響，以為孔琳之所言“內(nèi)外群官，每遷悉改”的狀況，自秦漢已然，孔琳之不知道罷了②參見孫慰祖《隋唐官印體制的形成及其主要表現(xiàn)》，載《可齋論印新稿》，上海辭書出版社2003年版，第199—216頁;王廷洽《中國古代印章史》，上海人民出版社2006年版，第121—122 頁。。這個判斷是不準確的。王氏說:“前代官印，原以賜本人，非以頒給官署，印背有綬，用彰其身，故言印章，且必懸佩肘后，本人持以為信，知其官授某職。迨既卸任，勢必繳回，其印既為彼人而作，又難授之后任，故勢須另鑄。”③王獻唐:《官名官署印制之變遷》，載《五鐙精舍印話》，第318 頁。這僅看到秦漢官印的身份證明功能，而并未注意其權(quán)力憑證功能。事實上，秦漢之時，官員卸任后上繳朝廷的職印，往往會由朝廷直接轉(zhuǎn)授于繼任者;職印如無缺損，一般是不會銷毀而另鑄的。最明顯的史例見于漢初，《史記·周昌傳》載:“徙御史大夫周昌為趙相，既行久之，高祖持御史大夫印弄之，曰:‘誰可以為御史大夫者?’熟視趙堯，曰:‘無以易堯。’遂拜堯為御史大夫。”④《史記》卷九六《周昌傳》，中華書局1959年版，第2678—2679 頁。此并無改鑄之事，授趙堯者與解自周昌者為同一印。又如秦楚之際，項羽拔劍斬會稽守，項梁“持守頭，佩其印綬”⑤《史記》卷七《項羽本紀》，第297 頁。;陳馀“脫解印綬，推予張耳”，“張耳乃佩其印，收其麾下”⑥《史記》卷八九《張耳陳馀列傳》，第2580 頁。。項羽、張耳皆不“嫌于即印”。個中原因不難判斷，蓋官印是權(quán)力憑證，有其印則有其權(quán)，是否被人用過并不重要。再如《三國志·袁紹傳》載，東漢末年，公孫瓚與袁紹交惡，“紹懼，以所佩渤海太守印綬授瓚從弟范，遣之郡，欲以結(jié)援。范遂以渤海兵助瓚，破青徐黃巾，兵益盛”⑦《三國志》卷八《魏書·袁紹傳》，中華書局1971年版，第242 頁。。袁紹不覺授所佩印有何不敬，公孫范亦絲毫不“嫌于即印”，且一受其印即憑己意發(fā)郡兵，足知漢末仍然十分重視官印的權(quán)力憑證功能，至于是否被人用過，官員并不措意。由此可知，“內(nèi)外群官，每遷悉改”是魏晉出現(xiàn)的新情況，孔琳之推斷此事“載籍未聞其說，推例自乖其準”，并非無知，而是頗為恰當?shù)摹?/p>

秦漢之時，官員僅注重官職印是權(quán)力憑證而不在乎是否被人佩戴過，到了魏晉，官員介意佩戴別人用過的官印，故朝廷另鑄官印以授之。這種情形反映出官印的身份憑證功能愈來愈重要，其佩飾功能亦日益凸顯。與之相應(yīng)的，官印的權(quán)力憑證功能則稍顯削減。

其次是爵號印。秦漢的爵號印皆為實際權(quán)力的象征，有其印則有其特權(quán);而魏晉的有些爵號印，是沒有實際權(quán)力的，僅僅標明身份。西漢封爵二等，食邑就是封邑，如持“膠西侯印”⑧《征存》238。者，即可享有膠西民戶的租稅。魏晉封爵有公、侯、伯、子、男五等，其食邑的情形分為三種。一種是實封，封邑與食邑相統(tǒng)一。一種是寄食，不食所封之邑，而寄食于他邑。一種是虛封，空掛虛名而沒有實際封邑，更沒有租稅⑨參見楊光輝《漢唐封爵制度》，學(xué)苑出版社2002年版，第72—78 頁。。故而魏晉爵號印的性質(zhì)就比較復(fù)雜，有的可視為實際權(quán)力憑證，有的則完全淪為身份憑證，有的則介于二者之間。總之，比起秦漢爵號印，魏晉爵號印的身份憑證功能比較突出。

最后是將軍印。魏晉的將軍印，更接近于身份憑證，與具體職權(quán)關(guān)系不大。這是魏晉時期將軍號的不斷散階化所導(dǎo)致的10關(guān)于魏晉南北朝將軍號的性質(zhì)，可以參考陳蘇鎮(zhèn)《南朝散號將軍制度考辨》，《史學(xué)月刊》1989年第3期;陳奕玲《考議魏晉南朝的將軍開府問題》，《西安教育學(xué)院學(xué)報》1996年第2期;閻步克《品位與職位——秦漢魏晉南北朝官階制度研究》第八章《軍階的演生》，中華書局2009年版，第429—495 頁。。西漢之將軍分為兩種，一種是“中朝將軍”，一種是“征伐將軍”①參見廖伯源《試論西漢諸將軍之制度及其政治地位》，載《歷史與制度——漢代政治制度試釋》，香港教育圖書公司1997年版，第140 頁。。中朝將軍領(lǐng)戍京師，主持或參與中朝政事。征伐將軍則如大庭修先生所言:“是為征伐叛亂和進行外征而臨時設(shè)置的官職，因此，戰(zhàn)爭一旦結(jié)束，將軍就被罷免?！雹冢廴眨荽笸バ?《秦漢法制史研究》，林劍鳴等譯，上海人民出版社1991年版，第317 頁。東漢雖增多了一些“榮譽將軍”③參見廖伯源《東漢將軍制度之演變》，載《秦漢史論叢》，中華書局2008年版，第206 頁。，但整體而言，漢代之將軍皆與職事相關(guān)。故漢代授予將軍之印，我們歸為官職印一類，不單獨列出。而到了魏晉，將軍之號漸趨成為位階的標志，與實際職權(quán)關(guān)系不大。閻步克先生曾探討過魏晉時期將軍號的散階化問題，指出:“‘將軍’之號向?qū)⑿Ｒ约案黝惞倭诺钠帐?、濫授，是其虛銜化、位階化的最主要動因。”④閻步克:《品位與職位——秦漢魏晉南北朝官階制度研究》，第444 頁。魏晉時期的將軍號有兩個秦漢將軍號不具備的特點。其一是普授、濫授，不但刺史、牧守有將軍號，中央朝官亦加將軍號。這導(dǎo)致的情形就是，朝廷和地方的重要官員無不同時擁有將軍印和官職印，這種情形是秦漢所無的。其二，將軍號僅用于確認資格，與實際職權(quán)并無關(guān)系。魏晉的將軍號已逐漸類似于我們今天的軍銜，其與官員的實際職事沒有多大關(guān)系，而主要用于確認資格和位階升遷。如此以來，將軍印就是單純的身份憑證，與職權(quán)并無多大關(guān)系。這與漢代授予將軍之印，無疑已有本質(zhì)區(qū)別。

南朝延續(xù)了魏晉以來的變化趨勢，官名印的身份憑證和佩飾功能更趨凸顯。南朝的官名印，亦大體分為三種:官職印、爵號印和將軍印。其中，由于將軍號已徹底的品階化，而且品級完備⑤參見閻步克《品位與職位——秦漢魏晉南北朝官階制度研究》，第496—598 頁。，故將軍印已完全用于佩戴和確認官員的身份品階。至于爵號印則更趨繁復(fù)，授予范圍更加擴大。如梁，公侯五等皆金章外，鄉(xiāng)亭、關(guān)內(nèi)、關(guān)中及各號侯、諸王嗣子，金印龜紐紫綬;關(guān)外侯、開國公、侯嗣子，銀印龜紐青綬⑥《隋書》卷一一《禮儀志六》，第219—220 頁。。整體來說，此時的官名印在某種程度上頗類似于唐代告身與魚符的綜合體，主要用來佩飾和確認官員的身份，而其權(quán)力憑證的功能并不彰顯。

魏晉南朝，官印的佩飾和身份憑證功能漸趨突出，與當時的政治形勢息息相關(guān)。大體來說有兩個方面。其一，官僚體制的變化。這里主要指部分官職的散階化。漢代的將軍基本為實職，而魏晉戰(zhàn)事頻仍，逐漸由實授而普授、濫授，最終使得將軍印僅為身份憑證，而實際的職權(quán)意義不大。其二，專制皇權(quán)的衰落和門閥勢力的強大。官印的佩飾功能和身份憑證功能的凸顯，反而使得其主要功能不張，客反為主，買櫝還珠，這種情況并非古代官印的常態(tài)，它與門閥政治一樣，都是在魏晉南朝特殊的政治環(huán)境里面出現(xiàn)的。秦漢之時，官印的佩飾功能不顯，官員不嫌于即印的根本原因，就是皇權(quán)強大。官僚個人臣服于強大的皇權(quán)之下，僅注重官印的權(quán)力憑證功能，而不在乎佩帶前任已佩過的官印。魏晉之時，皇權(quán)明顯衰落，門閥貴族掌握要官，并愈來愈注重自身權(quán)益。于是，孔琳之所言“內(nèi)外群官，每遷悉改”的狀況就隨之而生，官印的身份憑證功能和佩飾功能遂日益重要。

而在北周和北齊，這種趨勢完全被扭轉(zhuǎn)，官名印的權(quán)力憑證功能重新凸顯。如果說魏晉南朝的官印，其特點是普授、濫授的話，那么北周和北齊的官印，其特點就是較大幅度地縮小授予范圍。尤其是北齊，其授印的范圍不僅遠小于魏晉，而且還遠小于秦漢。這種情形之所以出現(xiàn)，是因為北齊授印的標準發(fā)生了變化。

北周授印的范圍，據(jù)《隋書·禮儀志》記載大致是這樣的:三公、諸侯，金印龜紐;七命以上，銀印龜紐;四命以上，銅印龜紐;三命以上，銅印銅鼻⑦《隋書》卷一一《禮儀志六》，第250 頁。。這只是言其大概，授印的具體標準應(yīng)該較此嚴格。不過，即使就此記載，授印僅局限于三命以上官，亦較秦漢的授印范圍要小。如“五命郡丞”，北周屬于二命，不給印。而漢代郡丞，例皆授印。

最明顯的是北齊，《隋書·禮儀志》記載北齊的授印制度說:

印綬，二品以上，并金章，紫綬。三品，銀章，青綬;三品以上，凡是五省官及中侍中省官，皆為印，不為章。四品得印者，銀印，青綬;五品、六品得印者，銅印，墨綬;四品以下開國子、男及五等散品名號侯，皆為銀章，不為印。七品、八品、九品得印者，銅印，黃綬。佐官惟公府長史、尚書二丞，給印綬。六品以下，九品以上，唯當曹為官長者給印。余自非長官，雖位尊，并不給。①《隋書》卷一一《禮儀六》，第241 頁。

北齊的授印制度有三點值得注意:其一，官職印與爵號印分開，官職印的印文統(tǒng)一稱“印”，而爵號印統(tǒng)一稱“章”。很明顯，這樣作是為了區(qū)別開來，使得官職印的職權(quán)憑證功能更為凸顯。其二，中級職事官，除了公府長史和尚書二丞，如非部門長官，例不授印。四品以下、六品以上官屬于中級官員，然既標明“得印者”云云，則必有不授印者。那么授印不授印的標準何在?“佐官惟公府長史、尚書二丞，給印綬”就指示出了這個標準。北齊，尚書左丞，正四品下;尚書右丞，正四品上。很顯然，四品以下、六品以上職事官能不能得印，要看他是否為部門長官。如非長官，一般不授印，惟公府長史、尚書二丞為例外。其三，六品以下、九品以上職事官，非部門長官，皆不給印。“唯當曹為官長者給印”，這說得已很明確，無需贅言。綜括來說，北齊授印的對象主要限于部門長官。

北齊授印有新的標準，它既不同于魏晉，也不同于秦漢。秦漢凡比二百石以上的職事官皆有官印，北齊則不同，官員有印無印，主要看他是否為部門長官，而不論他的職事和位階。北齊授印標準的改變，無疑大大縮減了授印的范圍，凸顯了官印的權(quán)力憑證功能。魏晉是唯恐官員無印，自不必論。就是與漢代相比，北齊的官印亦大為縮減。如漢代九卿之丞，秩皆比千石，例為銅印黑綬;而北齊之九寺，凡為丞者，地位雖尊，皆不給印。又如漢代之郡丞、縣丞，皆給銅印;而北齊之郡丞、縣丞，皆不給印。以不為長官者無印的標準推之，漢代本應(yīng)授印之官，至北齊則十之六七皆不授印。北齊的這一授印標準，不僅一改魏晉以來官印身份憑證化的頹勢，而且使得官印的權(quán)力象征分量較秦漢亦加重不少。

北齊確立非長官則無印的授印標準，反映的是官名印漸漸向官署印轉(zhuǎn)化的趨勢。應(yīng)該說，惟長官有印是由官員有印、官署無印向官員無印、官署有印發(fā)展的過渡階段。這表明政務(wù)運行更注重各級機構(gòu)而非官員個人的職能。同一部門惟長官持印，余官皆無印，這種長官印的性質(zhì)其實已經(jīng)略近于官署印，表明眾官合作是為了完成部門的職能。

北齊的這種授印制度是隋代確立新官印制度的基礎(chǔ)。比起秦漢的官印制度，北齊的官印制度無疑是新的，其官職印已頗有官署印的影子;而比起隋唐的官印制度，北齊的官印制度仍帶有舊色彩，其官印仍然屬于官名印。北齊的官印制度正處于過渡階段，同時以新代舊的趨勢很明顯，隋代確立新官印制度是這種趨勢最終的定型。

三、官署印產(chǎn)生原因試探

前人論及官署印出現(xiàn)的原因，常援引東晉孔琳之之言，歸為經(jīng)濟因素②參見王獻唐《官名官署印制之變遷》，載《五鐙精舍印話》，第317 頁;孫慰祖《隋唐官印體制的形成及其主要表現(xiàn)》，載《可齋論印新稿》，第199—216 頁;王廷洽:《中國古代印章史》，第121—122 頁。，認為授官員以印，不如授官署以印，這樣可以節(jié)省開銷。這種判斷很不準確。一方面他們對孔琳之所言有誤讀，另一方面并未抓住問題的實質(zhì)。如果單單是為了經(jīng)濟因素，北朝可以恢復(fù)秦漢的舊傳統(tǒng)，前任和后任使用同一官名印即可，并不一定要發(fā)明官署印。如果覺得這樣花銷仍舊太大，其實還可以精簡，即讓同一官署惟長官有印，其余官員皆無印。這樣做的效果和發(fā)明官署印是一樣的。由此可見，節(jié)省開銷云云，只是皮相之談，不是問題的關(guān)鍵。

我們要注意到，官署印和官名印雖然都是權(quán)力憑證，但兩者的性質(zhì)卻是不同的。官名印是單個官員的權(quán)力憑信，而官署印卻是特定機構(gòu)的憑信。機構(gòu)雖然由官員組成，但兩者并非一回事。故而相對于官名印而言，官署印是新事物，而不是舊事物的延續(xù)。因此，官名印變?yōu)楣偈鹩?，必然是受新的歷史因素的影響。準確來說，官署印出現(xiàn)并被確立為正印的重要原因之一，就是古人認識國家結(jié)構(gòu)的觀念發(fā)生了質(zhì)的變化。

中國古代，人們劃分國家結(jié)構(gòu)的辦法，大體有兩種類型。一種是將國家機構(gòu)看成各個機關(guān)或機構(gòu)的總和，這與我們今天的辦法近似，為簡便起見，可稱之為“分司統(tǒng)職”型。而另一種是將國家機構(gòu)看成掌管不同事務(wù)的重要官員的總和，我們可以稱之為“設(shè)官分職”型。從時間上看，魏晉南北朝以前，人們認識國家結(jié)構(gòu)，背后是“設(shè)官分職”型的觀念。魏晉南北朝以后，人們認識國家結(jié)構(gòu)，背后是“分司統(tǒng)職”的觀念。而魏晉南北朝，是由“設(shè)官分職”型向“分司統(tǒng)職”型過渡的時期，且愈到后期，“分司統(tǒng)職”的觀念就愈占主流，北朝表現(xiàn)得尤為突出。官署印出現(xiàn)的主要原因，正是古人劃分政府結(jié)構(gòu)的方法由“設(shè)官分職”型漸變?yōu)椤胺炙窘y(tǒng)職”型。

《周禮》是戰(zhàn)國時期編著的一部專門用職官來安排社會秩序、政治秩序的書，其開篇序官，就說:“惟王建國，辨方正位，體國經(jīng)野，設(shè)官分職，以為民極?！雹?清)阮元校刻:《十三經(jīng)注疏·周禮注疏》，中華書局1980年版，第639 頁。所謂“設(shè)官分職”，借用王獻唐先生的話來解釋，應(yīng)該是“因事立名，因名授職，其人可任某職，即以某職授之”②王獻唐:《官名官署印制之變遷》，載《五燈精舍印話》，第312 頁。。顯然，《周禮》是以負責不同事務(wù)的官員為基本單位來認識國家結(jié)構(gòu)的。《周禮》編排職官，有兩個明顯的特點。第一個特點是，職官與具體職事密切結(jié)合，“設(shè)官”與“分職”是同義語。如“司徒”、“司諫”、“司救”、“司稽”、“司兵”、“司甲”、“司刑”、“司馬”“司約”、“司寇”等，又如“掌囚”、“掌交”、“掌客”、“掌察”等，“司”是負責的意思，“掌”也是負責的意思。官名與職事緊密結(jié)合，就是“設(shè)官分職”的具體詮釋，即“設(shè)官”就是“分職”，故職官是劃分國家結(jié)構(gòu)的基本單位。第二特點是，職官之間的上下統(tǒng)屬關(guān)系十分簡單?！吨芏Y》職官三百六十余種，按其職事性質(zhì)被分為天、地、春、夏、秋、冬六類，分別由冢宰、司徒、宗伯、司馬、司寇、司空統(tǒng)領(lǐng)。這是其大的框架。但六類職事之內(nèi)，六十余種職官基本呈平行狀態(tài)，零零散散各司其職，少有上下統(tǒng)屬之別。同時，同一職官內(nèi)部，雖設(shè)有府、史、胥、徒四等，但統(tǒng)屬關(guān)系依舊不明顯。以膳夫為例，《周禮·天官·冢宰》曰:“膳夫，上士二人，中士四人，下士八人;府二人;史四人;胥，十有二人;徒，百有二十人?！雹?清)阮元?？?《十三經(jīng)注疏·周禮注疏》，第660 頁?！吧欧颉辈恢挂蝗?，而有二人，其下有中士、下士、府、史、胥、徒等幫助他們完成職責。兩個膳夫?qū)儆谄叫嘘P(guān)系。府司庫藏，史掌文書，皆由膳夫自行任用;胥、徒則為應(yīng)征服役的平民，故府、史、胥、徒四者之間也不存在相互統(tǒng)屬的關(guān)系。他們都是膳夫的助手而已。整體來看，《周禮》所敘職官之間的統(tǒng)屬關(guān)系，比較簡單。這也就是說，《周禮》所載的政府結(jié)構(gòu)，內(nèi)部并未形成嚴密、精細的組織形式，內(nèi)部的各個組織仍不足以稱為機構(gòu)?！吨芏Y》將職官作為劃分政府結(jié)構(gòu)的基本單位，也就很正常了。

盡管中國古代的很多士大夫都非常尊崇《周禮》，沉醉于其工整、精美的六類劃分法之中，而且一到政治大變革的關(guān)口，就會扯出《周禮》的大旗來改革現(xiàn)有國家機構(gòu)，但從政治學(xué)的眼光看，《周禮》安排職官，還是處于一個較低的水平。很顯然，《周禮》是以負責具體事務(wù)的官員為基本單位來編排政府結(jié)構(gòu)的，即其開宗明義所說的“設(shè)官分職”的觀念。而這種觀念無疑是戰(zhàn)國時期人們認識國家結(jié)構(gòu)的基本模式。

漢代人認識政府結(jié)構(gòu)，也是將其分為各種類型的重要官員。東漢人言西漢中央政府，一般會說其是由丞相、太尉、御史大夫、太常、衛(wèi)尉、郎中令、太仆等官組成的。關(guān)于這點，我們只需讀《漢書·百官公卿表》與衛(wèi)宏《漢舊儀》敘及西漢政府結(jié)構(gòu)的方式，就一目了然。而對于東漢人，說中央政府是由三公九卿組成的，大抵也不會有太大意見。關(guān)于這點，我們讀應(yīng)劭《漢官儀》敘及東漢政府結(jié)構(gòu)的方式，就會得到印證。司馬彪是西晉人，他著《續(xù)漢書》，敘及東漢政府結(jié)構(gòu)，也是將其分成各種類型的重要官員①司馬彪雖是西晉人，但他著《續(xù)漢書·百官志》是以東漢時期的材料為基礎(chǔ)的，故《百官志》反映的其實是東漢人的觀念。。由此來看，漢代人認識政府結(jié)構(gòu)，背后仍是“設(shè)官分職”的觀念。

戰(zhàn)國秦漢普授官員以印，而無官署印，主要原因就是當時并未形成用機構(gòu)或機關(guān)來劃分國家結(jié)構(gòu)的觀念。既然沒有這種觀念，也就不會出現(xiàn)官署印。

而到了魏晉南北朝時期，人們認識國家結(jié)構(gòu)的觀念有了較大的變化。尤其到南北朝，這種變化就非常明顯。根據(jù)《隋書·百官志》的記載，南齊劃分中央政府結(jié)構(gòu)，遵照這種形式:尚書省、門下省、集書省、中書省、秘書省、御史臺、謁者臺、宗正卿、司農(nóng)卿、少府卿、衛(wèi)尉卿、廷尉卿、大匠卿、光祿卿、鴻臚卿等②《隋書》卷二六《百官上》，第719—726 頁。?？梢钥闯?，五省、二臺是機構(gòu)名或官署名，而九卿是職官名。這反映出南齊已經(jīng)有較濃厚的“分司統(tǒng)職”的觀念，開始用機構(gòu)為單位來劃分政府結(jié)構(gòu)。不過，南齊受到秦漢傳統(tǒng)的影響，這種觀念并未徹底取代“設(shè)官分職”的觀念。而北齊則不同，其劃分政府結(jié)構(gòu)，完全以機構(gòu)為基本單位。其言中央政府結(jié)構(gòu)，六省、三臺而外，“太常、光祿、衛(wèi)尉、宗正、太仆、大理、鴻臚、司農(nóng)、大府，是為九寺。置卿、少卿、丞各一人”③《隋書》卷二七《百官中》，第756 頁。。這已經(jīng)是將政府看成是不同機構(gòu)的總和。很顯然，北齊劃分政府結(jié)構(gòu)的方法，已與秦漢完全不同，它不再是用重要官員來區(qū)分國家結(jié)構(gòu)，而是用機構(gòu)來統(tǒng)領(lǐng)官職，機構(gòu)成為了區(qū)分國家結(jié)構(gòu)的基本單元。

應(yīng)該說，劃分國家結(jié)構(gòu)更注重機構(gòu)而不是官員這種變化就是官署設(shè)印的基礎(chǔ)。隋代順應(yīng)并發(fā)展了這種歷史趨勢，最終使得官署印徹底取代官名印而成為正印。《隋書·百官志》載:“高祖既受命，改周之六官，其所制名，多依前代之法。置三師、三公及尚書、門下、內(nèi)史、秘書、內(nèi)侍等省，御史、都水等臺，太常、光祿、衛(wèi)尉、宗正、太仆、大理、鴻臚、司農(nóng)、太府、國子、將作等寺，左右衛(wèi)、左右武衛(wèi)、左右武候、左右領(lǐng)、左右監(jiān)門、左右領(lǐng)軍等府，分司統(tǒng)職焉?！雹堋端鍟肪矶恕栋俟傧隆?，第773 頁。其所謂“分司統(tǒng)職”是指設(shè)置省、臺、寺、府等各類機構(gòu)負責不同事務(wù)，統(tǒng)領(lǐng)不同的職能。將國家分為不同的機構(gòu)，這種觀念已與今天頗為近似。由于機構(gòu)的職能是由該機構(gòu)的所有成員共同完成，因此，機構(gòu)長官與機構(gòu)就是兩回事，長官印與官署印也就是兩事，真正能成為機構(gòu)權(quán)力憑信的只能是官署印。無疑，隋代以官署印為正印的制度，與其“分司統(tǒng)職”的觀念是息息相關(guān)的。

四、官印制度變革的實質(zhì)意義

名者，實之賓，“設(shè)官分職”與“分司統(tǒng)職”不僅是觀念的問題，同時也是中國古代政府的兩種組織形態(tài)⑤“政府”的概念有狹義、廣義之別，廣義上，政府指所有的國家機構(gòu);狹義上，政府就是國家行政機關(guān)。我們這里取廣義的用法。本文后面還會用到“國家機構(gòu)”的概念，是借鑒朱光磊先生的定義，即“國家機構(gòu)是一切國家機關(guān)的總和”。參見朱光磊《政治學(xué)概要》，天津人民出版社2008年版，第191—193 頁。。促使官印制度變革的根本原因，正是中國古代政府組織形態(tài)發(fā)生了這種歷史性的變化。

劃分政府結(jié)構(gòu)能否以機構(gòu)為基本單位，與兩個因素有很大關(guān)系。第一個因素是政府的規(guī)模。如果政府的規(guī)模比較小，其內(nèi)部本身并未形成多個有系統(tǒng)的部門，自然無法用機構(gòu)來劃分政府結(jié)構(gòu)。只有在政府已經(jīng)是龐然大物，內(nèi)部由很多個部門組成之時，機構(gòu)才會成為劃分政府結(jié)構(gòu)的基本單位。不過，政府規(guī)模龐大只是必要條件，而非充分條件。這就涉及到第二個因素，即政府的各個組成部分的性質(zhì)問題。規(guī)模龐大的政府是由多個部分共同組成的完整系統(tǒng)，各個部分分司不同的職能，他們相互配合、相互制約，共同完成政府的管理和統(tǒng)治職能。政府的各個組成部分盡管都有一定的規(guī)模，自身就構(gòu)成一個組織，但他能否被視為機構(gòu)，還要看其組織原則和內(nèi)部關(guān)系。所謂內(nèi)部關(guān)系是指組織內(nèi)部是否形成職權(quán)分明、等次分明、分工合作的有機系統(tǒng)。所謂組織原則，是指整個組織是以什么為核心組織起來的。如果整個組織是以長官為核心建立起來的，組織成員都只是長官的助手、秘書，設(shè)置他們是為了幫助長官完成職責，這種組織仍不能被視為機構(gòu)。只有長官和其余組織成員是行政統(tǒng)屬、分工合作的關(guān)系，組織成員是為整個組織服務(wù)，而不是為長官服務(wù);目的是完成整個組織的職能，而不是長官的職責，這個組織才能被視為機構(gòu)。

我們說“設(shè)官分職”和“分司統(tǒng)職”是古代政府的兩種組織形態(tài)，正是因為兩者的組織原則是不同的?！霸O(shè)官分職”類型的政府，政府的各項職能是與各種重要官職直接掛鉤的;政府分配各項職能，是直接將其分派到各個重要官職之上的;政府的職能就是各種重要官職的職能的總和。重要官職有僚屬組織，設(shè)立此組織的目的是完成此官的職能，而僚屬都是此官的秘書或助手?！胺炙窘y(tǒng)職”型的政府，政府的各項職能是與各種機構(gòu)相掛鉤的;政府分配各項職能，其對象是機構(gòu)，而不是某個官職;政府的職能是各種機構(gòu)的職能的總和。各種機構(gòu)的內(nèi)部成員是分工合作的關(guān)系，長官只是機構(gòu)的一個重要成員，他的職能不等于機構(gòu)的職能，他只是負責領(lǐng)導(dǎo)其余成員共同完成機構(gòu)的職能。應(yīng)該說，“設(shè)官分職”型的政府，其組織結(jié)構(gòu)相對處于一個比較原初的狀態(tài)，而“分司統(tǒng)職”型的政府，其組織結(jié)構(gòu)是成熟的，處于更高的歷史階段。

從歷史發(fā)展來看，魏晉南北朝以前，中國古代的政府處于“設(shè)官分職”型的組織形態(tài);魏晉南北朝以后，中國古代的政府處于“分司統(tǒng)職”型的組織形態(tài)。魏晉南北朝是政府組織形態(tài)的重要發(fā)展時期。

中國的早期國家始于夏朝。夏朝的政府組織頗為粗糙，規(guī)模比較小。中央機構(gòu)有三正和左右六人等高層官員輔助夏王，高層官員之外又有負責專門職能的官員，如后稷、車正、庖正、牧正等①參見謝維揚《中國早期國家》，浙江人民出版社1995年版，第372—374 頁。。這些職能官員是否有僚屬組織，我們并不能肯定，即使有，應(yīng)該也是十分簡單的。因此，夏朝的中央政府有兩個突出特點。其一是整個政府頗為簡單，內(nèi)部很難再分出兩個或兩個以上的規(guī)模較大的組織來。其二是，政府負責的很多事務(wù)都屬于夏王的私人事務(wù)，如庖正、車正等。準確來說，夏朝的中央政府更像是夏王的僚屬組織，三正及左右六人像是夏王的助手，下面有負責具體事務(wù)的辦事人員，如車正掌管夏王的車架，庖正負責夏王的飲食，牧正負責畜牧事宜等。無疑，夏朝的政府呈現(xiàn)的是很原始的組織狀態(tài)。

商朝的政府組織已有相當?shù)囊?guī)模，較夏朝要龐大得多。《尚書·酒誥》言及商朝中央機構(gòu)的組成，說“百僚、庶尹、惟亞、惟服、宗工，越百姓里君”，《大盂鼎》亦說“殷正百辟”。不過，“從卜辭和文獻的記法中至少可以看出，高層職官中的分工在商朝時還沒有達到十分形式化的程度，并且也許這種分工在商朝政治中的作用還不是十分突出。所以卜辭對高層職官使用通稱比較多，而對具體的職官名稱則較少提及。這在一定意義上反映了商代官僚制度還具有某種較原始的特征，即不夠?qū)I(yè)化和形式化”②謝維揚:《中國早期國家》，第440—441 頁。。也就是說，商朝的政府組織，結(jié)構(gòu)比較疏散，分工還不是很明確，官員之間的等級層次也比較簡單，雖然較夏朝有很大發(fā)展，但仍帶有較濃厚的原始特征。

西周的政府組織無疑是早期國家里面最精致和完善的。西周的中央政權(quán)機構(gòu)主要有卿事寮和太史寮兩大官署③參見楊寬《西周中央政權(quán)機構(gòu)剖析》，《歷史研究》1984年第1期。。“卿事寮可以說是周王的辦公廳和參謀部，掌管著政治、軍事、刑法等等?！雹軛顚?《西周中央政權(quán)機構(gòu)剖析》，《歷史研究》1984年第1期。卿事寮的長官，西周初期是太師或太保，中后期則為太師。太史寮負責天文、時令、占卜、冊命、記錄歷史、圖籍等，“可以說是周王的秘書處和文化部”。太史寮的長官是太史，金文中常見的內(nèi)史尹、作冊尹，以及《詩經(jīng)·小雅·節(jié)南山》中所謂的“尹氏”，皆太史之任①參見王國維《觀堂別集》卷一《書作冊詩尹氏說》，中華書局2004年版，第1122—1124 頁。。相比商朝，西周政府的規(guī)模和組織水平，都有很大進步，中央政權(quán)內(nèi)部已經(jīng)形成兩個甚至兩個以上的官署，各官署分工明確，官員的等級也比較明朗。但是，西周的官署和后世所謂的官僚機構(gòu)仍有本質(zhì)區(qū)別。戰(zhàn)國以降的官僚機構(gòu)，有系統(tǒng)的選拔、任用、監(jiān)察體制，而西周是早期國家，宗法血緣關(guān)系是政權(quán)的基石，實行世卿世祿制度，所以官署的內(nèi)部結(jié)構(gòu)仍然是比較疏散的。

整體來說，《周禮》所言“設(shè)官分職”一語，將三代組建政府的原則說得比較透徹，即政府各項職能的分派對象是具體的職官。這個時期并不具備以機構(gòu)為分派對象的歷史條件。

春秋戰(zhàn)國，國家體制發(fā)生了重大變化，最終導(dǎo)致中央集權(quán)制度和官僚制度的完全確立。比起三代，秦漢的政府組織，不論是規(guī)模，還是結(jié)構(gòu)，都不可同日而語。但是，秦漢的政治組織仍具有濃厚的“設(shè)官分職”的色彩。中央政權(quán)機構(gòu)的職能落實到了三公和諸卿身上，而地方政權(quán)機構(gòu)的職能則主要指派給了郡守和縣令長。

從中央政權(quán)機構(gòu)來看，三公、諸卿雖然都有官署，且規(guī)模亦不算小，但官署基本是由三公、諸卿以個人開府的形式建立的。公卿官署的官員可分為兩種:一種是佐官，由詔書任命。一種是掾?qū)?，由公卿自己辟召聘任。這些掾?qū)賹嵸|(zhì)上就是公卿的幕僚，他們與公卿構(gòu)成了獨特的君臣關(guān)系。我們說公卿官署可以視為公卿個人開設(shè)建立的，原因是公卿官署主要是由掾?qū)贅?gòu)成的，佐官占的比例并不大。我們以西漢丞相府為例，略加說明。《續(xù)漢書·百官志》曰:“漢初掾史辟，皆上言之，故有秩比命士。其所不言，則為百石屬。其后皆自辟除，故通為百石云。”②《續(xù)漢書·百官志一》，第3558 頁。這是就通例而言，即公卿及州郡二千石皆可辟除百石之屬，其實，西漢丞相的辟除權(quán)力要較諸卿更大一些?！稘h舊儀》載:“拜遷四百石長相至二百石，丞相調(diào)?！雹?清)孫星衍等輯:《漢官六種》，中華書局1990年版，第82 頁。丞相的人事權(quán)大至于此，據(jù)此來推，其辟除僚屬，應(yīng)該不止百石而已，二百石可能亦在其列?！稘h舊儀》曰:“武帝元狩六年，丞相吏員三百六十二人。史二十人，秩四百石;少史八十人，秩三百石;屬百人，秩二百石;屬史百六十二人，秩百石。”④(清)孫星衍等輯:《漢官六種》，第68—69 頁。百石與二百石屬吏占吏員總數(shù)的三分之二強，而相府的比六百石以上佐官，不過十數(shù)人而已，故丞相可辟除其官署的泰半人員，說丞相府由丞相個人開設(shè)而成，并非夸飾之言。再就丞相與掾?qū)俚年P(guān)系而言，兩者有君臣之義?？梢哉f，丞相府類似于丞相的秘書處，該府的佐官和僚屬都是丞相的秘書、助手，僚佐共同協(xié)助丞相完成他的職能。其余公卿官署的性質(zhì)與此類似。從組織原則上講，設(shè)立官署就是為了完成公卿的職責，官署組織是從屬于公卿的。

從地方政權(quán)機構(gòu)來看，郡府的僚佐，也可分為兩種。一種是佐官，秩二百石以上，由中央任命，即郡丞、郡史、郡尉三者。一種是屬吏，秩百石以下，由郡國守相自己辟任，指功曹、主簿、督郵等掾史屬佐⑤參見嚴耕望《中國地方行政制度史上編》卷上，載《秦漢地方行政制度》上冊，(臺北)中研院歷史語言研究所?？氖澹?961年，第102 頁。?？膶倮艚M織，秦及漢初規(guī)模不甚大，數(shù)十人而已;西漢中期以后，規(guī)模大增，有些郡國的屬吏人數(shù)多達數(shù)百?？じM織的多半人員都由郡守辟任，故我們說郡府是郡守個人所開之府，是比較恰當?shù)??？な厮_之府，目的是完成郡守的職能，至于郡府本身則是從屬于郡守的。

由此可以看出，秦漢政府的各項職能其實是與重要官員直接掛鉤的，這仍然是三代以來的“設(shè)官分職”型的政府組織方式。

經(jīng)過魏晉南北朝的演變發(fā)展，隋唐的政府組織方式則發(fā)生了質(zhì)的變化。我們先來看地方政權(quán)機構(gòu)，嚴耕望先生說:

秦漢時代，中央政府，丞相綜百政，其分部治事者為九卿;而相府僚佐則有長史、主簿、諸曹掾史之屬，猶如近代之秘書處。郡府縣廷之組織與相府全同，亦即與宰相秘書處相同，而非朝廷九卿之比。隋唐之制，朝廷分職治事者為六部，州府縣廷之組織以功、倉、戶、兵、法、士六司分職，與朝廷六部同型，絕非相府僚佐之比。此則組織原則根本異趨也。至于隋唐時代州縣佐官之任用，全出中央，其府主只有行政統(tǒng)屬之關(guān)系，以視秦漢佐吏皆由長官自辟而有君臣之份者，亦截然不同矣。隋唐州縣政府內(nèi)部組織之基本原則與任用制度既與秦漢絕異，此所以為另一典型也。①嚴耕望:《中國地方行政制度史上編》卷上，載《秦漢地方行政制度》上冊，第10 頁。

嚴耕望先生指出隋唐地方政府的組織原則與秦漢截然不同，確實是慧眼卓識。秦漢的郡府、縣廷是僚屬組織，郡府圍繞郡守而建立，郡府內(nèi)部分派事務(wù)是以官員為單位的，縣廷亦然。而唐代的州縣組織是嚴密的政府機構(gòu)，州縣長官和屬官共同完成該機構(gòu)的職能，兩者不是君臣關(guān)系，而是分工合作的關(guān)系。屬官都由中央任命，他不是為長官服務(wù)，而是為機構(gòu)服務(wù);不是為完成長官的個人職責，而是為完成機構(gòu)的職能。同時，州縣內(nèi)部也是“分司治事”，即州縣內(nèi)部被劃分成不同的單位來負責各項事務(wù)。換句話說，隋唐地方政府的各種職能是由不同的機構(gòu)來承擔的，而不是具體的官員，“職”與“司”直接掛鉤，諸官分工合作以完成其所在“司”的“職”能。顯然，隋唐的地方政府由里到外都體現(xiàn)出了“分司統(tǒng)職”的組織原則。

隋唐的中央政府是以“分司統(tǒng)職”的方式組織而成的，關(guān)于這一點前引《隋書·百官志》已經(jīng)說得很明確。隋代的中央政府分五省、二臺、十一寺、六府等機構(gòu)，省、臺、寺之內(nèi)又分機構(gòu)，或稱部，或稱局，或稱署，或稱曹。如尚書省總管吏部、禮部、兵部、都官、度支、工部等六部，門下省統(tǒng)領(lǐng)城門、尚食、尚藥、符璽、御府、殿內(nèi)等六局，秘書省領(lǐng)著作、太史二曹，都水臺領(lǐng)掌船局、諸津，太常寺統(tǒng)郊社、太廟、諸陵、太祝、衣冠、太樂、清商、鼓吹、太醫(yī)、太卜、廩犧等署，衛(wèi)尉寺統(tǒng)公車、武庫、守宮等署，司農(nóng)寺統(tǒng)太倉，典農(nóng)、平準、廩市、鉤盾、華林、上林、道官等署。政府的各項職能分配給了不同的機構(gòu)，機構(gòu)之內(nèi)的各個官員都由中央任命，他們的職權(quán)和等級雖有分別，但互為同僚關(guān)系，分工合作以共同完成機構(gòu)的職能。

綜括來說，秦漢的各級官僚機構(gòu)基本是以個人開府的方式組建的，我們可稱之為“設(shè)官分職”型的政府;而隋唐的政府組織則處于全面機構(gòu)化的階段，可稱之為“分司統(tǒng)職”型的政府。應(yīng)該說，相較于秦漢的政府組織形態(tài)，隋唐的政府組織形態(tài)處于更高的歷史階段。中國古代官印制度變革所反映的正是古代政府組織形態(tài)的歷史性變化。

認識到中國古代政府的這兩種組織形態(tài)，對于我們宏觀把握中國古代國家機構(gòu)的演進，是很有用的。如果我們能從這個角度去探討南北朝時期的官制改革問題，將會有更深入的認識。同時，為什么唐代大幅出現(xiàn)使職差遣，而秦漢之時卻沒有呢?其實這個問題，同樣需要從政府組織形態(tài)上去探究。