我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管情況

肖楠

【摘要】本文通過對(duì)各監(jiān)管部門對(duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管處罰情況的詳細(xì)分析，從而探討我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管情況。歷年來各監(jiān)管部門的監(jiān)管力度都有所加強(qiáng)，監(jiān)管范圍在逐年加大。從整體趨勢(shì)上看，我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)經(jīng)過多年的規(guī)范和發(fā)展，整體審計(jì)質(zhì)量和規(guī)范性有所提高。

【關(guān)鍵詞】注冊(cè)會(huì)計(jì)師 行業(yè)監(jiān)管 監(jiān)管處罰

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的深刻變化，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)得到了高度重視和迅猛發(fā)展。截至2013年12月31日，全國(guó)共有會(huì)計(jì)師事務(wù)所8 209家，注冊(cè)會(huì)計(jì)師98 707人，非執(zhí)業(yè)會(huì)員95 069人，具有證券期貨業(yè)務(wù)資格事務(wù)所40家。我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)主要采用以政府監(jiān)管為主導(dǎo)、行業(yè)自律為補(bǔ)充的監(jiān)管模式，接受多個(gè)部門的監(jiān)管。在政府監(jiān)管中，司法部門、財(cái)政部、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、人民銀行等部門都對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行著監(jiān)管①。行業(yè)自律主要是由注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)進(jìn)行。2009年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于加快發(fā)展我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)若干意見的通知》中提出，要嚴(yán)格注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)管和自律約束，財(cái)政部和各省級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)行政監(jiān)管，提高監(jiān)管效能，要采取多種形式交流監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，建立完善定期檢查制度；要充分發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的作用，加強(qiáng)協(xié)會(huì)建設(shè)，嚴(yán)格自律約束，要加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量的自律檢查和懲戒力度，建立健全行業(yè)誠(chéng)信信息監(jiān)控體系，不斷豐富和創(chuàng)新行業(yè)自律手段。

因此，本文通過對(duì)各監(jiān)管部門對(duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管處罰情況的詳細(xì)分析，從而探討我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管情況。本文所涉及的數(shù)據(jù)均來自可公開獲取的信息渠道。

一、司法部門、審計(jì)署及中國(guó)人民銀行監(jiān)管情況

司法部門對(duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管處罰主要包括刑事處罰和民事處罰。對(duì)于事務(wù)所及注冊(cè)會(huì)計(jì)師所承擔(dān)的刑事責(zé)任，《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》《公司法》《證券法》《刑法》等相關(guān)的法律中都有較為詳細(xì)、明確的規(guī)定。但對(duì)于民事責(zé)任，在我國(guó)已有的相關(guān)法律法規(guī)中只進(jìn)行了簡(jiǎn)單的規(guī)定。在曾經(jīng)發(fā)生的瓊民源、紅光實(shí)業(yè)、銀廣夏等一系列事件中，雖然相關(guān)事務(wù)所都受到了行政或刑事處罰，但都未承擔(dān)民事賠償責(zé)任。2006年的湖北藍(lán)田公司造假案首次明確了無論會(huì)計(jì)師事務(wù)所是否受到行政處罰，只要有虛假陳述行為存在，事務(wù)所就可以作為被告承擔(dān)民事賠償責(zé)任。隨后，2007年最高人民法院公布并施行了《最高人民法院關(guān)于審理涉及會(huì)計(jì)師事務(wù)所在審計(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中民事侵權(quán)賠償案件的若干規(guī)定》，首次對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所承擔(dān)民事賠償責(zé)任作出了詳細(xì)的規(guī)定。

審計(jì)署的主要職責(zé)是對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)的審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和檢查。但自1995年我國(guó)明確了財(cái)政部對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的統(tǒng)一管理權(quán)后，審計(jì)署逐漸淡出對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管。2004年5～9月，國(guó)家審計(jì)署組織對(duì)16家具有上市公司審計(jì)資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所2001—2003年度審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量進(jìn)行了檢查，發(fā)布了《審計(jì)結(jié)果公告2005年第4號(hào)（總第12號(hào)）——16家會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查結(jié)果》，發(fā)現(xiàn)14家會(huì)計(jì)師事務(wù)所的37名注冊(cè)會(huì)計(jì)師出具的19份審計(jì)報(bào)告存在失實(shí)或疏漏。

中國(guó)人民銀行依據(jù)《會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事金融相關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)暫行辦法》對(duì)從事金融相關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。中國(guó)人民銀行在對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所存在按審計(jì)準(zhǔn)則等執(zhí)業(yè)規(guī)范的規(guī)定應(yīng)發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)的重大問題的情況，中國(guó)人民銀行有權(quán)要求金融機(jī)構(gòu)終止對(duì)該事務(wù)所的委托，并且該事務(wù)所2年內(nèi)不得從事金融相關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)。

由于司法部門、審計(jì)署及中國(guó)人民銀行的職責(zé)限定，目前其對(duì)于我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管主要起輔助作用。

二、財(cái)政部監(jiān)管情況

財(cái)政部自1999年起開始組織進(jìn)行會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，每年向社會(huì)發(fā)布會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查公告。在財(cái)政部的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)政部監(jiān)察專員辦事處（簡(jiǎn)稱“專員辦”）和各省級(jí)財(cái)政部門都設(shè)有專門的會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，兩者各有側(cè)重、相互協(xié)調(diào)。專員辦主要負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查具有證券、期貨業(yè)務(wù)資格的大型事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，每3年全部檢查1次。各省級(jí)財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的非證券、期貨業(yè)務(wù)資格事務(wù)所進(jìn)行監(jiān)督檢查，每5年全部檢查1次。截至2013年年底，財(cái)政部共發(fā)布了28期會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查公告。

從處罰數(shù)量上看，財(cái)政部2005年以前抽查的事務(wù)所數(shù)量較少，年平均檢查75家、處罰12家。2006年，為貫徹落實(shí)溫家寶總理關(guān)于“加大會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查力度，綜合治理會(huì)計(jì)信息失真問題”的重要批示精神，財(cái)政部加大了對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的檢查力度，當(dāng)年檢查數(shù)量達(dá)到了637家，是2005年檢查數(shù)量60家的10倍多；當(dāng)年處罰數(shù)量也有所增加，共處罰了88家事務(wù)所。2007年是執(zhí)行中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則體系的第一年，為了推進(jìn)新準(zhǔn)則的有效實(shí)施，財(cái)政部再次加大了對(duì)企業(yè)和事務(wù)所的檢查力度，檢查的事務(wù)所數(shù)量達(dá)到了1 198家，處罰數(shù)量也達(dá)到215家，處罰數(shù)量為歷年最多。自2010年以后，財(cái)政部對(duì)于事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查覆蓋面更加廣泛，每年檢查總數(shù)都達(dá)上千家，但自2007年以后對(duì)于事務(wù)所的處罰數(shù)量有所減少，2012年共檢查1 675家，處罰數(shù)量?jī)H為143家。從處罰的比例來看，處罰數(shù)占檢查總數(shù)的比例最高為2005年的48.33%，自2008年后處罰比例逐年下降，2012年處罰比例僅為8.54%。

從處罰類型上看，財(cái)政部所采取的處罰類型主要包括：約見談話提醒、下達(dá)監(jiān)管關(guān)注函、下達(dá)整改通知書、通報(bào)批評(píng)、警告、沒收違法收入或罰款、暫停經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、撤銷事務(wù)所執(zhí)業(yè)資格或解散等。其中最嚴(yán)重的處罰是撤銷事務(wù)所執(zhí)業(yè)資格或解散，但這種處罰數(shù)量較少，主要在2007年、2008年財(cái)政部加大了處罰力度時(shí)所采用。財(cái)政部使用最多的處罰措施是警告，比例達(dá)到了43.55%。此外，暫停經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、沒收違法收入或罰款、下達(dá)整改通知書等處罰也較多采用，使用比例均達(dá)到了15%以上。從2009年開始，財(cái)政部主要采用約見談話提醒、下達(dá)監(jiān)管關(guān)注函、下達(dá)整改通知書等措施對(duì)事務(wù)所進(jìn)行懲處，每年比例約為50%，處罰力度趨于緩和。endprint

三、中國(guó)證監(jiān)會(huì)監(jiān)管情況

證監(jiān)會(huì)在1992年成立后不久便開始了對(duì)事務(wù)所審計(jì)質(zhì)量的監(jiān)管。證監(jiān)會(huì)主要通過查處違法違規(guī)上市公司，從而對(duì)參與違法違規(guī)上市公司審計(jì)工作的事務(wù)所進(jìn)行檢查。1993年，證監(jiān)會(huì)對(duì)事務(wù)所開出了第一份罰單。1993—1997年間，證監(jiān)會(huì)共出具了7份對(duì)于事務(wù)所及注冊(cè)會(huì)計(jì)師的處罰決定。

從處罰數(shù)量上看，2001—2013年，證監(jiān)會(huì)共發(fā)布了585個(gè)行政處罰決定，其中對(duì)于事務(wù)所的行政處罰公告45個(gè)，占比8%。2001年，證監(jiān)會(huì)發(fā)布行政處罰公告30個(gè)，2013年增至76個(gè)，處罰數(shù)量逐年增加，證監(jiān)會(huì)對(duì)于證券市場(chǎng)的監(jiān)管力度在不斷加強(qiáng)。證監(jiān)會(huì)對(duì)于事務(wù)所的處罰占所發(fā)布的行政處罰決定總數(shù)的比例最高為2002年的22%，最低為2006年的3%，對(duì)于事務(wù)所處罰的總體趨勢(shì)是下降的。

從處罰類型上看，證監(jiān)會(huì)采取的行政處罰類型主要包括：責(zé)令改正或整改、警告、沒收違法收入、罰款、暫停執(zhí)業(yè)資格或撤銷證券服務(wù)業(yè)務(wù)許可。其中最嚴(yán)重的處罰措施是暫停執(zhí)業(yè)資格或撤銷證券服務(wù)業(yè)務(wù)許可，但僅于2013年采用過2次。證監(jiān)會(huì)使用較多的處罰是罰款、警告和沒收違法收入，三種處罰措施比例合計(jì)達(dá)90%，其中罰款使用最多，比例達(dá)到了43%。

四、中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)監(jiān)管情況

中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)依據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》，對(duì)我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)施行業(yè)自律監(jiān)管。2004年，中注協(xié)建立了執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度，開展了首次行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查工作，并對(duì)事務(wù)所實(shí)行5年一個(gè)周期的系統(tǒng)性全面檢查。這標(biāo)志著由業(yè)務(wù)報(bào)備制度、談話提醒制度、誠(chéng)信檔案制度、自律懲戒制度和執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度構(gòu)成的我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律監(jiān)管體系的基本形成。2007年，中注協(xié)將具有證券、期貨業(yè)務(wù)資格事務(wù)所的檢查周期由5年調(diào)整為3年，并由協(xié)會(huì)直接組織檢查，實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際慣例的趨同。2009年，中注協(xié)對(duì)《會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度》進(jìn)行了修訂，在制度上明確了中注協(xié)和地方協(xié)會(huì)在對(duì)具有證券、期貨業(yè)務(wù)資格事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查方面的職責(zé)分工。

2011年，中注協(xié)再次對(duì)《會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度》進(jìn)行了修訂，并發(fā)布了《會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度改革方案》和《中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)會(huì)員執(zhí)業(yè)違規(guī)行為懲戒辦法》，提出會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度改革的目標(biāo)是：圍繞建立健全行業(yè)質(zhì)量保證體系，貫徹落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的檢查理念，轉(zhuǎn)換監(jiān)管模式，強(qiáng)化事務(wù)所系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)檢查；提高監(jiān)管效能，對(duì)事務(wù)所實(shí)施分類分級(jí)監(jiān)管；加強(qiáng)專兼職檢查隊(duì)伍建設(shè)；強(qiáng)化事前事中監(jiān)管，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查指導(dǎo)；充分利用信息化手段，提升檢查工作效率和效果，完善檢查信息披露制度，大力提升行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量水平和社會(huì)公信力，鞏固監(jiān)管制度國(guó)際趨同成果。

中注協(xié)自2004年建立并開始執(zhí)行事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度，截至2013年年底已連續(xù)實(shí)施了10年。

從處罰數(shù)量上看，2004年中注協(xié)檢查事務(wù)所總數(shù)為824家，隨后逐年增加，2012年為1 525家，2013年為1 515家，中注協(xié)每年檢查的事務(wù)所總數(shù)大體上呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，近年來檢查的事務(wù)所數(shù)量均較多，自2009年起年檢查數(shù)量均在1 500家以上，總體行業(yè)監(jiān)管力度進(jìn)一步加強(qiáng)。2006—2013年中注協(xié)對(duì)于事務(wù)所進(jìn)行行業(yè)懲戒總數(shù)為1 052次，其中2006—2011年處罰數(shù)量逐年下降，2006年為145次，到2011年僅為88次；而2011—2013年處罰數(shù)量有所增加，2012年進(jìn)行行業(yè)懲戒122次，2013年為159次。

從處罰類型上看，中注協(xié)對(duì)于事務(wù)所行業(yè)懲戒主要有三種方式，行業(yè)內(nèi)通報(bào)批評(píng)、公開譴責(zé)和訓(xùn)誡。其中，最嚴(yán)重的處罰是公開譴責(zé)，使用比例為22%，使用最多的處罰是行業(yè)內(nèi)通報(bào)批評(píng)，比例達(dá)56%。2010年后行業(yè)自律監(jiān)管中增加了訓(xùn)誡的處罰方式，使用比例為22%，通報(bào)批評(píng)和公開譴責(zé)的處罰方式使用有所減少，但總體行業(yè)監(jiān)管力度進(jìn)一步加強(qiáng)。

五、結(jié)論

通過對(duì)我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)受到監(jiān)管處罰情況的總體分析可以看出，目前，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)和中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是我國(guó)主要的審計(jì)執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，司法部門、審計(jì)署、人民銀行在注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管中主要起輔助作用。在監(jiān)管廣度方面，財(cái)政部和中注協(xié)對(duì)于事務(wù)所的監(jiān)管范圍最廣，監(jiān)管次數(shù)也最頻繁。在處罰力度方面，財(cái)政部的處罰措施最為嚴(yán)厲，可以撤銷事務(wù)所執(zhí)業(yè)資格或解散；其次是證監(jiān)會(huì)，其最重的處罰是暫停執(zhí)業(yè)資格和證券市場(chǎng)禁入；中注協(xié)由于是行業(yè)自律機(jī)構(gòu)，采用行業(yè)懲戒措施，因此相比財(cái)政部和證監(jiān)會(huì)來說處罰力度較弱，其最嚴(yán)厲的處罰是公開譴責(zé)。但3家機(jī)構(gòu)都較少采用嚴(yán)厲的處罰措施。

通過對(duì)各年度的監(jiān)管處罰情況的分析可以看出，一方面各監(jiān)管部門對(duì)審計(jì)質(zhì)量監(jiān)管的力度都有所加強(qiáng)，監(jiān)管范圍在逐年加大。財(cái)政部從1998年開始每年對(duì)事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行抽查，從最初的82家逐漸增長(zhǎng)到現(xiàn)在的1 000多家；中注協(xié)從2004年開始實(shí)施事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度，每年檢查面基本都達(dá)到了20%以上。特別是在2007年中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則體系頒布實(shí)施后，為了保障新準(zhǔn)則的施行，各監(jiān)管部門都著重加強(qiáng)了對(duì)于事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管。另一方面，盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處罰力度和監(jiān)管范圍都在不斷加大，但從整體上看，事務(wù)所被財(cái)政部和證監(jiān)會(huì)監(jiān)管處罰的數(shù)量呈減少趨勢(shì)，這體現(xiàn)出了我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)經(jīng)過十幾年的規(guī)范和發(fā)展，整體審計(jì)質(zhì)量和規(guī)范性有所提高。

參考文獻(xiàn)

[1] 陳漢文.審計(jì)理論[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2009.

[2] 郭道揚(yáng)，吳聯(lián)生.論注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)質(zhì)量保持機(jī)制——兼論我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)質(zhì)量保持機(jī)制的改進(jìn)[J].審計(jì)研究，2003（5）.

[3] 張棟.我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)監(jiān)管制度發(fā)展回顧及思考[J].財(cái)會(huì)月刊，2011（5）.endprint