中國古代地方監(jiān)察制度的幾個特征

● 宋陽 唐進

一、地方監(jiān)察機構的設置具有一定的獨立性

自漢武帝元豐五年（公元前106年）將全國劃分為十三部州監(jiān)察區(qū)建立刺史制度始，地方監(jiān)察權便與行政權完整分離。各州部刺史是中央派遣常駐在地方監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察官，直隸于中央的御史中承，垂直管理，不受地方干涉。此后，隋朝的謁者臺持節(jié)按察官吏及司隸臺，唐朝的察院監(jiān)察御史、巡按使，宋朝的通判，元朝的隸政廉訪司及廉訪使，明朝的巡按御史和按察司，都是中央最高監(jiān)察機關設在地方的監(jiān)察官員或機構。地方監(jiān)察機構從上至下，自成一體，獨立設置，直接隸屬中央監(jiān)察最高機關，最終聽命于皇帝。地方監(jiān)察機構、官員與各級行政機關及行政官員之間沒有領導與被領導關系，也沒有隸屬關系。監(jiān)察官員的選拔與任免由中央監(jiān)察機關委任甚至皇帝欽點。監(jiān)察官吏在地方獨立行使職權，地方任何行政機關及官吏均不得干擾。這樣，監(jiān)察權與行政權相對分離，監(jiān)察權相對獨立，有助于地方監(jiān)察機構有效地發(fā)揮作用。

二、地方監(jiān)察官吏的權責有明確的規(guī)范

漢初遣御史監(jiān)郡官始，就制定了“九條”的規(guī)定。《后漢書·百官志》劉昭注云：“孝武之末，始置刺史，監(jiān)糾非法，不過六條，傳車周流，匪有定鎮(zhèn)”。這“六條問事”中的五條主要監(jiān)察二千石郡守。漢武帝創(chuàng)立刺史制度后，出臺了“六條問事”之法，規(guī)定了刺史督察的范圍。

隋朝定立了監(jiān)察官監(jiān)察法規(guī)，仍稱為“六條”。司隸臺遣員巡察京城內外地方官吏，“一察品官以上理政能不；二察官人貪財害政；三察豪強奸猾，侵害下人及田宅逾制，官司不能禁止者；四察水旱火災，不以實言，枉征賦役，及無災妄蠲免者；五察部內賊盜，不能窮逐，隱而不伸者；六察德行孝悌，茂才異行，隱而不貢者。”

唐代對巡按使的監(jiān)察職責也制定了“六條”規(guī)定。監(jiān)察官的職權較之漢代要寬泛的多，除對地方官吏進行監(jiān)察、防止暴政外，經濟、財政、人才的選拔考察等也成為監(jiān)察的重要任務。

元代先后制定了《風憲宏綱》、《設立憲臺格例》和《禁治察司等例》等，作為地方監(jiān)察機關的行為準則。

明代制定《憲綱事類》，行政監(jiān)察法規(guī)更趨完備。這部行政監(jiān)察法規(guī)對監(jiān)察官的地位、選用、職權范圍、權威保障、行使權力的方式與程序等，皆有比較明確的規(guī)定。在明朝270多年歷史中，無論是御史巡回考察，還是監(jiān)察官奉公監(jiān)察，基本上皆以《憲綱事類》為準則。比如，這部行政監(jiān)察法對監(jiān)察御史的出巡有一系列相應的制度規(guī)范。期限以一年為限，要按期周行所部各府州縣，須有印信及固定制所，在財務開支上保持獨立，回京復命時要將開支帳目申報都察院。再如，“分巡所至，不許令有司私買物貨，及盛張筵宴，邀請親識。”

三、監(jiān)察官秩卑權重，監(jiān)察對象秩尊，形成了以小官監(jiān)察高官的權力制約機制

漢代刺史秩卑，僅六百石，其官位相當于一個中下等縣令的品秩，但權重，厚賞。其監(jiān)察對象主要是二千石秩尊的郡守。刺史還能“掌奉詔條察州，”定期巡行所部郡國。唐代，巡行各地的監(jiān)察御史品級很低，僅為正八品下，但大權在握，監(jiān)察范圍十分廣泛。他們受命于中央，監(jiān)察地方百僚，巡按州縣，孝察吏政，察舉官邪。所監(jiān)察的地方官吏大都是從三品的高官。元代的監(jiān)察御史為秩正七品，亦體現了以卑督尊之原則。明代的巡按御史為正七品，其所察地方官中除知縣外，其他官吏品級都比御史高得多。

授秩卑的低官以重大權柄監(jiān)察秩尊高官的監(jiān)察機制，是一種比較行之有效的權力制銜形式。因為監(jiān)察官品秩雖低，但權重，與監(jiān)察對象無隸屬關系。這就使秩卑權重的監(jiān)察官員可以無所顧忌地監(jiān)舉高官。品秩低，在糾舉高官的過程中心理障礙少，且會有證可稽，慎重從事。而權重，則能排除多種阻力和干擾，將多種棘手之案一以貫之地糾察下去，收到較好的整飭吏治的效果。

四、地方監(jiān)察官員實行短任期制

歷代地方監(jiān)察官員大多實行短任期制。漢代刺史“常以八月巡行所部郡國，錄囚徒，初歲盡詣京奏事。”每次返京向中央監(jiān)察機關奏報所賦之事，接受考核，如不稱職，便可不待期滿免職。隋唐以后，對地方監(jiān)察官員均實行不久任制。隋代監(jiān)察官員二月出巡地方，七月還奏。唐代巡察使任期僅兩年制。明代巡按御史出巡地方，整定以一年為期限。

地方監(jiān)察官員實行短任期制，利處甚多。顧炎武曾有過精辟之分析：（巡按御史）又其善者在于一年一代。夫守令之官不可以不久也，監(jiān)察之任不可以久也。久則情親而弊生，望輕而法玩?？梢姳O(jiān)察官實行短任期制，可防止監(jiān)察官員久駐與地方行政長官串通一氣，包容奸吏，廢馳糾舉彈劾之責，比較有效地履行整飭吏治之職。

五、監(jiān)察官多選用曾在地方基層擔任過一定官職者且不用本籍人氏

地方監(jiān)察官，責專且權重，非通曉行政、洞悉官場積弊者是難以勝任的。所以，歷代選調地方監(jiān)察官員，大多選用曾在地方基層擔任過一定官職者。唐代各監(jiān)察道區(qū)的巡按使，大多在縣級的主薄、丞、尉中選任。宋代監(jiān)司人選一般由擔任過州縣官職、有一定治政經驗的官員充任。明代的巡按御史也多從地方官員中選拔。也正是因為明巡按御史大都有擔任地方官職的履歷，熟重地方政務，了解官場弊端，因而，許多出巡監(jiān)察者功效顯著。

此外，許多朝代規(guī)定，地方監(jiān)察官員不得以本籍人氏充任，以防監(jiān)察執(zhí)法中循親舞弊，監(jiān)察不出，糾劾不力。

縱觀我國古代地方監(jiān)察制度，經數千年的發(fā)展，日臻完備，許多規(guī)范和運行機制都有一定的科學合理因素。如地方監(jiān)察機構的設置自成一體，堅持監(jiān)察獨立；重視監(jiān)察立法，規(guī)范地方監(jiān)察官員的權責；秩卑權重的權力制衡機制；監(jiān)察官員實行短任期制及監(jiān)察官選任中對履歷的限定等，均值得今天參鑒。

由于歷史的局限和封建專制政治的影響，我國古代地方監(jiān)察制度還存在許多弊端。其主要表現是代表中央朝廷的地方監(jiān)察官權力過大過泛，在運行過程中，欺凌地方守令，侵奪其權力的事情屢屢發(fā)生，監(jiān)察官也不免蛻變成手握地方實權的一級行政長官或擁兵自重的割據勢力。