論警察的組織角色

宋遠升

內容摘要：警察是組織中的人，受到組織管理規(guī)定所約束。警察角色還與科層制的組織管理形式、軍事化或者準軍事化的指揮模式有關，而且受組織文化潛移默化的影響，這使得警察身上具有濃厚的組織印記。警察既是權力的發(fā)出者，也是組織中個人權利的享有者，因此，在特別權力關系中的警察也具有一定的自我支配性，基本權利受到侵害也應得到救濟，這其實也是警察組織角色的重要組成部分。

關鍵詞：警察組織角色；科層制；組織文化；警察權利

警察是處于警察組織體系中受組織管理規(guī)定以及組織文化的顯性或者隱形影響的組織人或者“單位人”。這決定了其不僅是法律執(zhí)行者，也是在特定職業(yè)關系中的“被執(zhí)行者”。警察組織不僅在組織體系上對警察形成了管理、監(jiān)督、調整、獎懲的壓力，而且，在組織文化理念上，也對警察具有內化的作用。當然，這也不能說明警察完全受制于警察組織，因為其權力直接來自法律的宣示以及國家的授予，特別是其自由裁量權的獲得以及其在現(xiàn)代社會特別權力關系中的新的法律地位，使得警察組織中的警察具有了一定的自我支配性。

一、組織中的警察角色的構成與形象

在警察組織中，警察的角色主要分為三種形態(tài)。第一種類型，警察屬于法律原則以及警察組織原則的直接受控者。在警察組織中，警察享有升遷、退休保障等職務性、福利性待遇。警察與警察組織之間的法律關系體現(xiàn)為公務從事者與行政主體的特別權力法律關系。在警察組織中，每一警察成員都有明確的的權力和責任分工。職位分等，上命下從。警察組織內部不受制于私人感情，警察同事之間只存在工作關系。在警察組織內部有嚴格的紀律、規(guī)定，作為一種國家提供職務與薪水的對等代價，警察應當毫無例外地遵守，并具有服從、忠誠的義務，否則就可能會受到相應的懲戒處分。這就是被韋伯稱之為科層制或者官僚制中的人物。第二種類型，警察是其上司的絕對服從者。警察不僅在職位級別上依附于上司，而且在精神上也依附于上司。對于此類警察而言，上司的目標就代表著警察組織的目標。上司是運動著的發(fā)號施令的警察組織，警察組織是沉默的上司。所以，上司的意志就是此類警察的圣經，從而使得自己意志或者精神被上司所改造和異化，形成了無條件服從的警察職業(yè)精神不能自為者。第三種類型，警察是組織權力以及本身權力的雙重作用的變異者。這是因為，警察掌控著最具有侵犯性質、威力最為強大的特殊行政權力——警察權。在其職權范圍內，警察具有相當大的自由裁量權，是其職權范圍內食物鏈中的“食肉者”，而其行政相對人就是食物鏈上的“食草者”。在這個權力的鏈條上，警察處于上游或者頂端。雖然警察與本警察機構的首長在權力位階上存在差異，但是，他們掌控的權力的性質并沒有本質差別。所以，即使是底層的警察與公司的底層職員相比，其在組織中的地位與角色顯然不能同日而語。因為底層警察職業(yè)行為的大部分時間都具有相當?shù)臋嗔艛嘈砸约霸捳Z控制權。所以，在很大程度上，警察對于本警察組織首長是形式上的隸屬關系，這種服從是一種相對獨立性的服從，警察上層或者首長對警察的影響也主要是形式上的，警察基于國家權力的支撐從而在警察首長那里獲得了一定的獨立，或者說使得警察具有一定的獨立氣質。“針對來自上層——來自警察組織上層的管理策略和方針的制定的——對警察工作的一般影響——必須用來自下層即普通警察的強有力影響來平衡。有關警察的社會學研究強調不管警察組織中存在牢固的等級控制，下級警察在日常工作中仍具有相當多的自主權……所謂的警察文化是在下級警察中培育出來的。它提供了團結的基礎并鼓舞普通警察使用酌處權。因而，它為理解執(zhí)法工作提供了一種非常重要的線索 ”。美國和英國的研究都證明，管理層不能有效地控制下屬。決策層和管理層的變化并不直接反映下屬行為的變化。職業(yè)文化中包含的價值觀和策略提供了評價基層警務工作效果及合理性的標準。警察組織以多種合理因素而非以正規(guī)主導的單一合理因素為主要特征 。這種警察組織權力上形式權力與實質權力不對等的現(xiàn)象，其中的一個后果是可能會產生“組織目標替代”現(xiàn)象的發(fā)生?！敖M織目標替代”即組織決策的起始目標在執(zhí)行過程中被其他的目標（尤其是決策執(zhí)行者自己的目標）所替代。組織決策的實施人員有著自己的利益、是非觀點，他們在組織決策的執(zhí)行過程中把自己的意志、解釋強加于組織決策之上。 韋伯注意到了類似的現(xiàn)象。他指出，科層制組織形式有著職責分明、按規(guī)章制度辦事等特點，有助于實現(xiàn)組織的理性目標。與此同時，科層制組織也有著一種傾向演化成以自我生存為目標的生命體，而不是致力于實現(xiàn)組織設計初衷的理性目標 ?！澳繕颂娲弊鳛橐环N組織現(xiàn)象典型地說明了組織決策中上級警察組織與下級警察組織的權力互相博弈的過程，以及作為博弈結果的真實形式?！澳繕颂娲笨梢灾钢醒牖蛘呱霞壘旖M織的組織決策的目標被下級警察組織的其他目標所替代。在單個警察機構內部，也會產生目標替代現(xiàn)象，這表現(xiàn)為某警察組織的目標被該機構單個警察的目標在執(zhí)行中替換或者替代。這種替代也是以警察自由裁量權為核心構筑的。因此，警察并不僅僅是科層制中上命下從的服從者，只按照法律或者警察組織的規(guī)章、制度而行政；自由裁量權作為警察權力設計中的一個預留權力自由活動空間，可供警察嵌入或者滲透進其私人的意志，并在執(zhí)行法律中改變警察組織設計目標，將自我保存為目的的私人目標加入組織目標。

二、科層制、指揮模式與組織中的警察

“像其他組織一樣，警察組織是專為開展工作而設計的工具。 ”警察組織的結構與警察組織角色直接相關。可以說，警察組織塑造了警察職業(yè)行為的結構及組織角色扮演。雖然警察組織目的可能會與警察執(zhí)行者的目的發(fā)生偏差或者被目標替代。但是，在基本方向上，嚴格的法律、規(guī)章及制度的規(guī)定，警察組織自上而下的指揮體系，會形成組織方面的垂直壓力，都使得警察執(zhí)行目標不會與組織目標偏差較遠?？梢哉f，在成熟的國家政治體中，法律的頒布與實施、政治架構的安排、組織體系的設置、法律教育或者培訓的訓導性力量，這些制度性設施本身就有強大的固化作用，使得單個警察執(zhí)行目標不可能整體與組織目標悖逆，更多的是修改或者微調而已。其實，這也是韋伯的科層制度或者官僚制度所倡導的。具體而言，在警察組織中，官僚結構或者科層制具有如下特點：1.一個為同一目標而執(zhí)行許多不同任務的混合性的組織；2.各獨立的部門（或“局”）執(zhí)行各自特定的專門任務；3.呈等級組織結構，工作人員，基層管理人員和主管人員之間實行勞動分工；4.指揮系統(tǒng)脈絡分明，情報信息按組織逐級上呈，命令逐級下達；5.按成文條例行使職權，以保持一致性和連續(xù)性；6.人員的職級依序逐級晉升 。可以說，在科層制中，具體警察的執(zhí)行策略被整體的組織目標所控制，科層制在某種程度上如同巨大的行政執(zhí)行機器。如果使個體警察的執(zhí)行目標改變整個機器的運作方向，這在力量對比上，還是會存在一定難度的。

科層制的安排與警察軍事化的指揮模式是管理制度的設計以及管理制度的執(zhí)行之間的問題，二者有著密切的關系?？梢哉f，警察軍事化的指揮模式在某種程度上是對科層制管理制度的落實及體現(xiàn)。“警察組織類屬有極強的等級觀念的明顯的準軍事組織。‘在原則上和語義上，警察組織是一種具有嚴格的服從制度、一系列硬性的指令以及更加令人質疑的是在各級警察之間缺少商議的正式規(guī)定的組織。 ”可以說，即使在美國，警察的官僚體制與準軍事化的指揮模式也是占統(tǒng)治地位的組織與指揮形式。美國警察的準軍事性質涉及到獨斷的指揮方式。警察和軍隊一樣，由最高指揮官作出決定，然后以命令的形式下達到下級人員，對不服從命令者，可以實行紀律處分。換句話說，管理過程中本質上是不講民主的，不存在同下級人員商討政策的情況。因此，很多專家認為，準軍事模式是無數(shù)警察問題的根源。獨裁主義的指揮模式與美國社會的民主原則完全相悖，對下級人員產生有害的影響。基層警察被當作機器人，他們的職責就是服從命令 。誠然，對于警察采取軍事化的指揮模式，上命下從、如臂使指，使得單個警察、單個警察組織如同機器高效運作的不同部件，保證整個警察組織行政渾然一體、運作自如，這在理論上具有政治國家值得期待的效率性。然而，這只是理論上的可行性，因為警察不是機器，而是具有獨立思考和行使酌處權的主體，因此，這種科層化的制度設計以及與之相關的軍事化的指揮模式，在制度上或者組織方式上存在著重大缺陷。可以說，科層結構或者官僚制度即使能保證警察始終如一地按照同一標準執(zhí)法，可以防止警察濫權之弊，但是，其在任何情況下都消極而僵化地固守著規(guī)則的堡壘，不利于發(fā)揮一線警察的靈活性及創(chuàng)造性，“它是一種消極的紀律控制系統(tǒng)，其監(jiān)督管理主要是發(fā)現(xiàn)下級人員違反組織管理條例，就是規(guī)定下級人員不應該做什么而不是鼓勵應該積極地去做什么。消極的紀律控制手段使得監(jiān)督管理人員很難了解他們的“部隊”如何處理事件。利害關系必然使下屬結成保守秘密和團結一致的保護網。警察監(jiān)督管理人員要想了解下屬的活動情況或影響他們的活動，就必須刺破這種保護網。有證據(jù)表明，他們自己往往也陷入這種網里。圍繞被認為由政府負責的警察行動形成更嚴密的保護網 。 同時，警察軍事化的指揮模式，由于強制地不分情況地要求警察執(zhí)行紀律，則具有較多的侵犯人權的風險及可能?！芭c許多工商組織中的員工不同，警察使用的基本資源令他們必須對公眾負責，不適當?shù)厥褂眠@些資源就會直接侵犯人權。具有諷刺意義的是，這意味著執(zhí)行紀律成為警察管理的中心內容——這正是現(xiàn)代警察管理人員希望擺脫的舊的軍事指揮結構的實質——和現(xiàn)代警務工作的重要特征 ”。此外，警察軍事化的指揮模式還有損害警察專業(yè)化之流弊，因為警察的自由酌處權本身就是其專業(yè)化技能的重要構成要件，這需要其他專業(yè)人士進行評估和衡量，而不是依靠警察上司或者首長的意志，而警察上司或者首長往往視個體警察是否順從為前提進行評價。

因此，很難要求科層中的警察必須完全按照規(guī)章和制度行使職權，警察面對案件或者處理事件時不能是僅需按圖索驥即可，也不可能會成為完美的行政機器。這本身就很難讓人信服，也不符合警察在具體執(zhí)法時的情景需求。所以，警察官僚體制的批評者認為，官僚體制和勞動分工與警察工作的性質相左。這一觀點的精髓在于，由于警察工作復雜多變，而且由于一線警察享有非常大的自由裁量權，所以官僚體制并不適于警察工作。官僚體制——由于其層級關系和勞動的職能分工——最適于處理例行常規(guī)的工作，控制一線人員行使自由裁量權。因此，僅僅將警察組織的特點概括為官僚體制是不合適的，因為，警察組織既不是官僚的，也不是民主的，而是都有點 。對于警察組織中的警察而言，警察執(zhí)法意味著是一種多種因素參與的綜合體，其中法律因素至關重要，警察組織以及警察指揮模式也在警察執(zhí)法中發(fā)揮著關鍵力量。此外，警察的酌處權的授予或者存在，警察職務的權利與保障，對于警察而言，也增加了許多民主的成分。

三、警察組織文化與組織中的警察

文化是指一種認知系統(tǒng)，即一系列被納入相互連接的有較高度秩序的網絡和結構中的關于自然、人和社會的“命題”，這些命題既是描述性的，又是規(guī)范性的。文化命題是社會行動者通過各種社會傳導經歷獲得的，而不是個人經歷構成的。文化的命題被編成集體的而非個人的記號 。因此，對于警察組織而言，其身上也有警察集體在過去適應社會需要而獲得特殊的集體符號印記，且對作為其組織成員的警察具有規(guī)范和影響作用。因此，警察組織文化是警察組織在過去經歷中形成的，能夠對具體警察產生影響的警察價值性行為準則。警察組織文化有正向方面或積極意義上的導向、影響、塑造、約束、控制等諸多功能。在負向方面或者消極意義上，警察組織亞文化也會對具體警察產生腐化、糾結、扭曲、變形、異化等諸多效果。應當說，警察是組織文化長期潛移默化的結果?！叭藗兂Ｒ詾樽约旱乃枷牒托袨槭峭耆杂傻模鞣N選擇、評價和決定是由自己作出的，其實這只說對了極少一部分。事實上人的思想和行為在更多的情況下和更深的層次上是由作為無意識的文化密碼所決定和制約的…..文化傳統(tǒng)在他們思考和行動之前已把一套穩(wěn)固的價值系統(tǒng)植入他們的潛意識中了。他們在思考和行動時并未用自己的理性去考察它，所以意識不到它?！?所以，警察組織文化對于具體警察行為具有濡化作用，警察可能并沒有感知，但是，這種濡化過程卻實在地發(fā)揮著作用。

警察組織文化對于組織中的具體警察而言，其功能包括：第一，能夠產生知識分享的效果。知識分享對警察組織內的具體警察的職業(yè)行為運作狀態(tài)，甚至地位的確立都價值斐然，因為警察地位確立的關鍵要素之一就是知識的占有或者形成效果的能力。警察同事之間的價值理念、專業(yè)技能、經驗的分享，有利于警察之間的彼此溝通，從而目標一致地實現(xiàn)警察組織的目標，而減少警察在具體執(zhí)法過程中的目標替換或偏差行為。第二，警察組織文化具有內化或者固化警察職業(yè)風格的作用。當然，這種內化或者固化作用分為正向和負向兩個方面，這主要是因為警察組織文化也有正向文化以及亞文化的區(qū)別。正向組織文化包括以理性為制約的警察英雄主義精神，以社會疾病治療為己任的社會診斷醫(yī)生的理念，以法律為依據(jù)的忠誠的法律仆人思想。對于負向的警察組織亞文化而言，其中包括玩世不恭的犬儒主義精神，感覺深陷野蠻勢力之中的悲觀主義精神，猜疑與孤立的執(zhí)法風格，以及警察組織文化中最不能接受的警察組織的腐敗亞文化?？梢哉f，警察組織文化的風格與具體警察執(zhí)法風格具有一致性，正向警察組織文化會對警察職業(yè)風格具有正面的價值引導作用，而警察組織亞文化則會使得具體警察執(zhí)法行為失范，從而深陷該亞文化中而喪失職業(yè)精神和動力。因此，作為警察組織文化的內化效果而言，“理想的、令人滿意的規(guī)范內化程度，是根據(jù)警察組織群體活動的基本性質，在內化程度連續(xù)鏈上找到相應的、適中的位置：既接受和內化了群體的基本規(guī)范，同時又保留了創(chuàng)新精神和創(chuàng)造性活動的空間與范圍 。當然，即使是正向的警察組織文化也不能保證一定能夠使警察達致良性內化的結果，就像是警察亞文化不一定能使警察組織中的個人都職業(yè)自控性失靈一樣。因為警察的行為是各個因素綜合促動的結果，其中不僅包括組織文化的內化作用，而且包括心理的自控作用。更重要的是，警察還要受到法律、制度、機構設置、規(guī)章等綜合因素的作用，這也說明了文化對警察行為并不能起到決定作用，只是諸多影響因素的一種而已。

四、警察組織中警察的權利

對于當事人而言，警察雖然是權力的掌控者，是正常社會中能夠給公民權利帶來壓制及侵擾的鎮(zhèn)壓者，然而，在警察組織內部，其權利也會受到壓制或者控制，因此屬于權利——權力二元結構中的特殊人物。警察組織與單個警察的法律關系被稱作特別權力關系。特別權力關系又稱為特別支配關系，是指基于特別的法律原因，為實現(xiàn)公法上的特定目的，行政主體（包括行政授權主體），在必要的范圍內對相對人具有概括（或不確定）的支配權力，而相對人負有服從義務的行政法律關系 。特別權力關系與一般權力關系發(fā)生的根據(jù)不同，特別權力關系是根據(jù)特定的事實，依據(jù)法律的強制性規(guī)定，基于當事人的同意而發(fā)生。根據(jù)Otto Mayer對特別權力關系之定義為：經由行政權之單方措施，國家即可合法的要求負擔特別之義務。為有利于行政上特定目的之達成，使加入特別關心之個人，處于更加附屬之地位。至于加入特別權力關系之原因，有依法律規(guī)定而采取法律之措施，亦有出于相對人自愿，或由于單純事實行為而生者，Mayer還將之歸為三類：“（一）比一般權力關系之人民更加之附屬性。（二）相對人較無主張個人權利之余地。（三）行政權之自主性：不受法律保留之羈束，在特別權力關系范圍，行政機關雖‘無法律亦可自由及有效為各種指令。這類指示與命令由長官、教師、醫(yī)師所發(fā)出，屬下有接受并服從之義務，與官署單方行為之行政處分有別。 ”特別權力關系主要可以體現(xiàn)為行政職務關系、教育機構與學生之間的關系、軍隊與在役軍人之間的職務關系，等等。對于警察而言，其與警察組織之間的行政職務關系屬于一種典型的特別權力關系。對于這種特別權力關系，傳統(tǒng)觀點認為，警察與警察組織之間，警察由于特殊職務關系，已主動將自己特殊權力關系中的權利放棄，因此，不受法律保留原則的約束。然而，這種觀點在“特別權力關系理論”起源國的德國先后在理論及實踐方面都受到強烈挑戰(zhàn)。在理論上，主要有所謂的“司法國”理論，其要求一切的行政權都必須臣服于司法權下，從而法院對全部行政機關的決定都有審查權限，是為“完全的審查論”，屬于傳統(tǒng)特別權力關系領域下的所有行政處置都不例外 。在司法實踐中，在1972 年3月14日，德國聯(lián)邦憲法法院通過“刑事執(zhí)行案件的判決”，即使是監(jiān)獄犯人也應當有基本權利，對其限制必須有法定的依據(jù)，并應受到司法審查原則的控制。根據(jù)該判決，從而徹底地對先前在特別權力關系中可以在無法律依據(jù)的情形下而限制基本權的觀點及做法予以排除。應當說，特別權力關系理論以及實踐演變的過程，就是法治主義原則逐漸發(fā)展強大的過程。在特別權力關系的最初理念中，是忽視警察在警察組織中權利的，只是單方面強調警察組織作為行政主體的概括性命令權，而忽視了對具體警察的權益保護。其實，對于警察而言，其是警察權力發(fā)出者，似乎屬于權力關系中的強者。然而，其面對警察組織以及警察組織的授權者的國家時，力量對比明顯不成比例。在具體警察權益受到警察組織侵犯而欲求抵抗時，不啻個人與整個國家權力巨靈對峙。如果沒有法律保留原則及司法審查的佑護，則其權益不僅有受到損害的風險，更重要的是權利在受到損害時得不到有效救濟的風險，這將使得其在警察組織中的權益成為空設。因此，“今日特別權力關系中之人與一般國民一樣享有基本權利，凡對基本權利之限制，必須有法律根據(jù)。對于因國家行為而使具有特別權力關系之相對人之權利受到限制，必須有法律根據(jù)。相對人之權利受侵害者，可提起行政爭訟之救濟，這已符合民主原則、法治精神 ”。這樣，即使是作為特別權力關系中相對人的警察，其權益受損必定有救濟，否則，就不能真正符合法治國原則的精義。