正確認(rèn)識市縣“十三五”規(guī)劃實(shí)施與管理

王辰

正確認(rèn)識市縣“十三五”規(guī)劃實(shí)施與管理

王辰

規(guī)劃實(shí)施管理是確保規(guī)劃“落地”的必要手段，是規(guī)劃提出各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)得以完成的根本保障。科學(xué)的規(guī)劃需要高效的實(shí)施和規(guī)范的管理。本文深入分析市縣在推動(dòng)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施管理過程中存在的主要問題，以“問題”為導(dǎo)向，提出推進(jìn)“十三五”市縣發(fā)展規(guī)劃有效實(shí)施與科學(xué)管理的對策建議。

加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施與管理的重要意義

是加快轉(zhuǎn)變政府職能的需要。當(dāng)前，我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和深化改革的攻堅(jiān)時(shí)期。黨的十八屆三中全會已經(jīng)對全面深化改革做出了總體部署和系統(tǒng)謀劃，其中加快轉(zhuǎn)變政府職能作為重要內(nèi)容寫入全會《決定》。推進(jìn)規(guī)劃科學(xué)實(shí)施和有效管理，有利于營造良好的體制環(huán)境，監(jiān)督各級政府正確履行職責(zé)，促進(jìn)政府工作的制度化、規(guī)范化和法制化，更好地發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。發(fā)展規(guī)劃以科學(xué)發(fā)展觀為理論基礎(chǔ)，追求的是經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益高度統(tǒng)一，其實(shí)施的過程也是各項(xiàng)發(fā)展相互平衡與博弈的過程。長期以來，各地普遍存在“規(guī)劃是好的、實(shí)施是難的”問題，科學(xué)的規(guī)劃理念與目標(biāo)難以在實(shí)施過程中得到有效落實(shí)。推進(jìn)規(guī)劃科學(xué)實(shí)施和有效管理，就是要打破“重經(jīng)濟(jì)、輕民生”、“重開發(fā)、輕保護(hù)”、“重增長、輕結(jié)構(gòu)”的現(xiàn)狀，在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上出“新招”、出“實(shí)招”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展。

是提升規(guī)劃動(dòng)態(tài)科學(xué)性的需要。與以往相比，“十三五”時(shí)期的國際政治經(jīng)濟(jì)形勢更加復(fù)雜多變，國內(nèi)改革發(fā)展的任務(wù)更加艱巨。這對作為政府宏觀調(diào)控重要手段之一的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃而言，提出了更高的要求。完善規(guī)劃實(shí)施與管理機(jī)制，對規(guī)劃全過程實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤分析、定期評估和動(dòng)態(tài)調(diào)整，對于應(yīng)對國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化，確保規(guī)劃科學(xué)性和先進(jìn)性具有重要作用。

是增強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行力的需要。規(guī)劃實(shí)施是發(fā)展規(guī)劃中確定的發(fā)展目標(biāo)及空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等一系列重點(diǎn)任務(wù)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程。有效的實(shí)施路徑就是要把規(guī)劃中提出的目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行分解，把責(zé)任落實(shí)到各地區(qū)、各部門，特別是把約束性指標(biāo)、重大工程項(xiàng)目、重點(diǎn)改革創(chuàng)新任務(wù)進(jìn)行分解，確保規(guī)劃得以執(zhí)行。

存在的主要問題

總體上，“重編制、輕實(shí)施”。規(guī)劃既需要科學(xué)的編制，更需要有效的實(shí)施。然而，長期以來，在多數(shù)市縣，政府部門集中各方智慧、開展大量工作編制出了較為科學(xué)的規(guī)劃，由于缺乏科學(xué)化、長效化的實(shí)施機(jī)制保障，而沒有得到有效的執(zhí)行和落實(shí)。有些地方規(guī)劃隨意性較大，因政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)等原因?qū)е碌脑幸?guī)劃調(diào)整、不按規(guī)劃實(shí)施等情況更是屢見不鮮。

規(guī)劃銜接上，“重縱向、輕橫向”。發(fā)展規(guī)劃體系一般包括總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃，這些規(guī)劃由于都?xì)w屬發(fā)展改革部門管理，規(guī)劃之間的銜接比較充分，實(shí)施相對比較順暢。然而，發(fā)展規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等橫向規(guī)劃，受管理和實(shí)施主體不同、功能定位不明晰、技術(shù)平臺不統(tǒng)一等因素制約，同時(shí)缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，各類規(guī)劃在實(shí)際操作中銜接不夠緊密，導(dǎo)致規(guī)劃效果大打折扣，與“一張藍(lán)圖繪到底”的要求相去甚遠(yuǎn)。

項(xiàng)目建設(shè)上，“重引進(jìn)、輕監(jiān)督”。項(xiàng)目建設(shè)是發(fā)展推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施最為重要的載體之一。規(guī)劃提出的主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，需要具體的項(xiàng)目去落實(shí)、去支撐。長期以來，在“GDP論英雄”的考核導(dǎo)向下，市縣政府熱衷于“大干快上”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上求大、求快，招商引資上只要數(shù)量、不問質(zhì)量，缺乏對項(xiàng)目實(shí)施的后續(xù)監(jiān)督與管理，偏離了科學(xué)發(fā)展的正確軌道。

評價(jià)考核上，“重結(jié)果、輕過程”。規(guī)劃實(shí)施的績效反饋上，“結(jié)果”是“顯而易見”的，而“過程”由細(xì)微的日常工作組成，因而常常被忽視。目前政績評價(jià)考核中，存在“重結(jié)果、輕過程”的傾向，偏重于對工作最后結(jié)果的考核，忽視對經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路和工作部署及其執(zhí)行過程的考核，不能客觀、全面地反映干部在規(guī)劃實(shí)施中的實(shí)績，一定程度也助長了“短期行為”和“浮躁發(fā)展”的思維。

需有效實(shí)施、科學(xué)管理

建立規(guī)劃聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。完善發(fā)展規(guī)劃體系。按照定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的要求，以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃提出的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)為指導(dǎo)，以省級主體功能區(qū)規(guī)劃對市縣的定位為基礎(chǔ)，編制好一系列配套專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。建立規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。探索建立高規(guī)格的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。積極開展“多規(guī)融合”的實(shí)踐探索，統(tǒng)一規(guī)劃期限、統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、統(tǒng)一技術(shù)平臺、統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一空間管控，推進(jìn)現(xiàn)有規(guī)劃有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”。此外，還應(yīng)建立長效、穩(wěn)定的工作機(jī)制，避免政府換屆、人員流動(dòng)對規(guī)劃實(shí)施帶來的變化和影響。明確規(guī)劃協(xié)調(diào)重點(diǎn)內(nèi)容。加強(qiáng)規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)，重大戰(zhàn)略、目標(biāo)定位、主要任務(wù)、重大項(xiàng)目等，在專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃中進(jìn)行細(xì)化落實(shí)時(shí)必須符合總體規(guī)劃的要求?？臻g布局上，專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃要與主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接。同時(shí)又要因地制宜、突出特色，防止簡單照搬照抄，避免上下一般粗。

分解落實(shí)主要目標(biāo)任務(wù)?？茖W(xué)制定年度實(shí)施計(jì)劃。根據(jù)總體規(guī)劃提出的總體戰(zhàn)略、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和重大項(xiàng)目安排，明確年度重要指標(biāo)預(yù)期、主要工作安排、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃等。及時(shí)出臺重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┓桨?。對于?guī)劃提出的重點(diǎn)任務(wù)、重要政策和改革措施、重大工程項(xiàng)目等，分工方案要明確相應(yīng)的牽頭單位或負(fù)責(zé)單位。必要時(shí)，可進(jìn)一步規(guī)定完成時(shí)限。建立領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室。領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施中的日常事務(wù)和具體問題。

加強(qiáng)實(shí)施情況監(jiān)測評估。建立年度實(shí)施情況評估制度。通過建立長效化、規(guī)范化的規(guī)劃年度實(shí)施情況評估制度，督促各責(zé)任主體抓好規(guī)劃落實(shí)，改變在五年規(guī)劃收官之年“考前”突擊的情況。規(guī)范規(guī)劃中期評估制度。評估重點(diǎn)：一是對規(guī)劃提出的主要指標(biāo)進(jìn)展情況按照“時(shí)間過半、任務(wù)過半”的要求進(jìn)行分析評價(jià)，對實(shí)現(xiàn)進(jìn)度、未來能否完成五年規(guī)劃目標(biāo)的趨勢進(jìn)行判斷，不能完成的指標(biāo)應(yīng)說明原因；二是分析規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)的實(shí)施進(jìn)展和效果，包括采取的政策措施情況等；三是針對執(zhí)行中的問題，研究提出主要措施和對策建議，適時(shí)出臺相關(guān)調(diào)控政策；四是結(jié)合發(fā)展環(huán)境和形勢變化，明確規(guī)劃是否有需要調(diào)整和修訂的內(nèi)容。建立規(guī)劃實(shí)施后評估制度。后評估是對本輪發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況的全面回顧與總結(jié)，對于下一輪規(guī)劃的編制與實(shí)施具有重要借鑒意義，因此必須高度重視，建立相應(yīng)的制度保障。加強(qiáng)評估結(jié)果的應(yīng)用。將評估和考核緊密結(jié)合在一起，把規(guī)劃提出的主要目標(biāo)任務(wù)的完成情況納入對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合評價(jià)考核體系中，作為領(lǐng)導(dǎo)選拔、干部任用、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)。

完善績效評價(jià)考核制度。完善符合科學(xué)發(fā)展觀的考核指標(biāo)體系。調(diào)整現(xiàn)有考核體系，將發(fā)展規(guī)劃提出的指標(biāo)體系納入績效考核范疇，轉(zhuǎn)變單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定發(fā)展成果的導(dǎo)向，弱化對GDP總量及速度等的考評，加大結(jié)構(gòu)優(yōu)化、科技創(chuàng)新、民生保障、資源節(jié)約、生態(tài)文明、公共服務(wù)等領(lǐng)域的指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)建科學(xué)合理的政績考核評價(jià)體系。推進(jìn)考核主體多元化。在政績評價(jià)考核過程中，必須把公開透明作為第一原則，建立政府考核與公眾評議、專家評價(jià)相結(jié)合的多元化機(jī)制，擴(kuò)大考核工作的社會參與廣度，以保證考核的客觀性、公正性。建立“結(jié)果”與“過程”相結(jié)合的評價(jià)考核方式。在考察最終成果的基礎(chǔ)上，加大對日常工作、決策部署和執(zhí)行效果的全程“跟蹤”，逐項(xiàng)記錄、考核和計(jì)算，更加客觀、全面地反映干部在規(guī)劃實(shí)施中的實(shí)績。探索建立差異化的績效考核體制。市縣要根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃明確的定位（優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)），建立差異化的考核評價(jià)辦法，區(qū)別對待不同區(qū)域、不同崗位、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和客觀條件下的干部工作。

開展違規(guī)活動(dòng)清理整頓。落實(shí)違規(guī)活動(dòng)清理整頓的責(zé)任主體。違規(guī)活動(dòng)清理整頓工作應(yīng)以發(fā)展規(guī)劃為主要依據(jù)，由市縣發(fā)展改革部門牽頭組織，會同國土、規(guī)劃（建設(shè)）、環(huán)保、工商、經(jīng)信、安全監(jiān)管等部門（具體視違規(guī)行為歸屬的相關(guān)管理部門而定）聯(lián)合開展。明確違規(guī)活動(dòng)清理整頓的程序和重點(diǎn)。成立違規(guī)活動(dòng)清理整頓工作小組，不定期對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督與檢查。在發(fā)展規(guī)劃實(shí)施過程中一旦發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)存在違規(guī)行為，開展調(diào)查取證工作。違規(guī)行為一經(jīng)確認(rèn)，要立即進(jìn)行登記和制止。違規(guī)活動(dòng)清理整頓組對項(xiàng)目清理和整改工作進(jìn)行檢查，未通過檢查便擅自開工建設(shè)的項(xiàng)目，要依法追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任。對于不服從處理者，必要時(shí)，可向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。

規(guī)范發(fā)展規(guī)劃管理制度。嚴(yán)格發(fā)展規(guī)劃立項(xiàng)制度。各市縣應(yīng)根據(jù)實(shí)施本級總體規(guī)劃和上級專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的要求，組織相關(guān)單位在每年固定時(shí)間節(jié)點(diǎn)前向同級發(fā)展改革部門提出下一年度的專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃編制立項(xiàng)申請。發(fā)展改革部門根據(jù)總體規(guī)劃的要求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要對立項(xiàng)申請進(jìn)行綜合平衡，提出專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃年度編制計(jì)劃，報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)。明確發(fā)展規(guī)劃編制單位。市縣總體規(guī)劃由同級人民政府組織編制，由同級人民政府發(fā)展改革部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)起草；專項(xiàng)規(guī)劃由各級人民政府有關(guān)部門組織編制，涉及多個(gè)部門的，由市縣人民政府確定牽頭編制單位；區(qū)域規(guī)劃由發(fā)展改革部門組織編制，跨縣（含縣、市轄區(qū)、縣級市）或?qū)θ邪l(fā)展全局具有重大影響的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)由所在地級市發(fā)展改革部門牽頭、涉及縣共同參與編制。健全發(fā)展規(guī)劃編制程序。規(guī)劃編制單位應(yīng)在做好基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、重大問題研究以及需要納入規(guī)劃的重大項(xiàng)目論證等前期工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)行規(guī)劃草案起草工作。草案形成后，應(yīng)做好規(guī)劃之間的銜接（銜接要遵循專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃服從本級和上級總體規(guī)劃，下級政府規(guī)劃服從上級政府規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃之間不得相互矛盾的原則。區(qū)域規(guī)劃還要充分考慮土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃的要求），并充分征求相關(guān)部門意見（地級市規(guī)劃還要征求縣區(qū)政府意見）。規(guī)劃草案送審前，編制單位應(yīng)組織專家進(jìn)行規(guī)劃論證，并出具論證意見。經(jīng)深入論證后，由編制單位公布規(guī)劃草案（涉及國家秘密的除外）或者舉行聽證會，廣泛聽取公眾意見后，正式報(bào)規(guī)劃批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批發(fā)布。

完善發(fā)展規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。市、縣政府應(yīng)當(dāng)建立健全長效化的規(guī)劃實(shí)施工作機(jī)制，明確規(guī)劃組織實(shí)施部門，分解目標(biāo)任務(wù)，落實(shí)責(zé)任主體，協(xié)調(diào)解決總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃實(shí)施中遇到的重大問題，并將規(guī)劃實(shí)施情況和效果作為干部績效考核的重要依據(jù)。規(guī)劃編制單位應(yīng)對規(guī)劃實(shí)施的全過程進(jìn)行監(jiān)測評估，形成報(bào)告報(bào)送原規(guī)劃審批機(jī)關(guān)。經(jīng)評估，確實(shí)需要對規(guī)劃進(jìn)行修訂的，規(guī)劃編制單位應(yīng)適時(shí)提出規(guī)劃調(diào)整與修訂的具體方案。需要報(bào)批、公布的，要履行必要的報(bào)批、公布手續(xù)。發(fā)展改革部門應(yīng)會同有關(guān)監(jiān)察部門對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督與檢查，對違法、違規(guī)行為開展必要的清理整頓，保障規(guī)劃的順利實(shí)施推進(jìn)。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院，目前掛職于義烏市發(fā)展和改革委員會