論城鄉(xiāng)一體化視域下集體土地所有權(quán)的走向

陶鐘太朗

（1. 四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610064；2. 福特漢姆大學(xué)法學(xué)院，紐約 10023）

論城鄉(xiāng)一體化視域下集體土地所有權(quán)的走向

陶鐘太朗1,2

（1. 四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610064；2. 福特漢姆大學(xué)法學(xué)院，紐約 10023）

研究目的：在對城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)之后的社會圖景進行基本把握的前提下，確認集體土地所有權(quán)存續(xù)的可能性和必要性以及演進的應(yīng)然形式。研究方法：演繹法，歸謬法。研究結(jié)果：在城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)視域下，集體土地所有權(quán)得以存在的身份基礎(chǔ)將喪失，其制度功能亦將失效，故集體土地所有權(quán)必將消亡。另一方面，以私人所有權(quán)替代集體所有權(quán)亦不可取。研究結(jié)論：在構(gòu)建完備的農(nóng)村土地用益物權(quán)體系基礎(chǔ)上，以國家所有權(quán)概括承繼集體所有權(quán)方是正途。既與中國基本經(jīng)濟制度相符，同時亦保持了城鄉(xiāng)法制統(tǒng)一，并真正能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的市場配置。

土地法學(xué)；土地經(jīng)濟；集體土地所有權(quán)；城鄉(xiāng)一體化；走向

長期以來學(xué)者對集體土地所有權(quán)走向問題的研究大多立足于對現(xiàn)實問題的解決。從針對性和現(xiàn)實意義上講，這種討論具有合理性，但卻普遍缺乏全局性和整體性視野。筆者認為，對集體土地所有權(quán)走向的研究，除立足于現(xiàn)實國情外，還應(yīng)充分把握城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)之后的基本社會形態(tài)。以未來必然產(chǎn)生的社會事實作前提，進行制度發(fā)展趨勢的預(yù)判，指引制度改革，才能保障目標(biāo)與過程的統(tǒng)一，才能得出科學(xué)性的結(jié)論。對城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的整體把握，是進行研究的前提和基礎(chǔ)。長期以來的討論能夠大致描繪出城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)之后的社會圖景：首先，城鄉(xiāng)分割戶籍制度將會消亡，人口流動將不受特定身份的限制；其次，生產(chǎn)要素配置將破除城鄉(xiāng)壁壘，在全域范圍內(nèi)自由流通；再次，統(tǒng)籌的社會保障體系將會建立，全民均等性地享受國家福利。本文討論將圍繞著這一基本認識展開。

1 城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)后集體土地所有權(quán)存續(xù)困境論

1.1 困境一：集體成員資格從封閉性到開放性使集體土地所有權(quán)喪失存在的根基

權(quán)利由權(quán)利主體、權(quán)利客體和權(quán)利內(nèi)容三要素構(gòu)成，三者缺一不可。如果某一權(quán)利的權(quán)利主體不復(fù)存在，那該權(quán)利也就消亡了。根據(jù)現(xiàn)行法律，集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)民集體①《憲法》第10條、《民法通則》第74條、《土地管理法》第10條和《物權(quán)法》第60條。。《物權(quán)法》第59條進一步明確了農(nóng)民集體的內(nèi)涵，即“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！睂τ凇氨炯w成員”這個概念，通過明確本集體成員資格的判斷實質(zhì)上可以達到“本集體成員”這個概念的明確化[1]，目前對集體成員的身份認定，原則上以戶籍為標(biāo)準。集體成員的身份是以農(nóng)村戶口為基礎(chǔ)的，如果取得城市戶口，則不可能享有成員資格[2]。在此基礎(chǔ)之上，以地域作為不同集體成員資格劃分的依據(jù)，即不同村民小組、不同的行政村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成不同的集體成員資格②《物權(quán)法》 60條：對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)?！，F(xiàn)有的集體成員資格認定體系，形成了一個封閉的權(quán)利主體，首先是排斥具有城市戶口的居民成為“本集體成員”，其次是排斥戶籍不在本村民小組（本行政村、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的農(nóng)民成為“本集體成員”③第一種排斥是一種絕對排斥，即城市居民絕對不能成為“集體成員”；第二種排斥存在例外，由于搬遷（需要搬入地集體經(jīng)濟組織同意）、婚嫁、收養(yǎng)等原因，甲集體成員可以成為乙集體成員，同時其喪失甲集體成員的身份。。

在城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)視域下，現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元戶籍制度下的農(nóng)民身份將不復(fù)存在，取而代之的是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中國居民身份。為應(yīng)對這種改變，有學(xué)者嘗試設(shè)計一種新的權(quán)利主體，“憲法及法律指定的國有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬當(dāng)?shù)厝w居民共同所有”[3]，即原屬“農(nóng)民集體”所有的集體土地，演進為屬于“當(dāng)?shù)厝w居民”共同所有，對成員身份的確定以“當(dāng)?shù)厝w居民”為條件，能成為“當(dāng)?shù)鼐用瘛钡漠?dāng)然以居住地為條件[4]，即只要以該地作為居住地的人就應(yīng)為“當(dāng)?shù)鼐用瘛?。由于居民不受限制的遷居自由是城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的應(yīng)有之意，任何人均可成為某特定地域的“當(dāng)?shù)鼐用瘛?。集體成員資格由封閉變?yōu)殚_放，特定人享有的身份利益變?yōu)槿魏稳司上碛械睦?。集體土地所有權(quán)權(quán)利主體賴以存在的特殊身份——農(nóng)民身份和特定地域性身份將不復(fù)存在。故城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)后，集體土地所有權(quán)權(quán)利主體將喪失其得以存在的基礎(chǔ)和前提，權(quán)利主體消滅，則集體土地所有權(quán)也無法存續(xù)。

1.2 困境二：充分城鎮(zhèn)化后的極限可能

準確地講，這種困境并非出現(xiàn)在城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)之后，而是在城鄉(xiāng)一體化進程中，城鄉(xiāng)一體化進程必將伴隨著蓬勃的城鎮(zhèn)化。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2013年中國城鎮(zhèn)化率④城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)化水平）通常用市人口和鎮(zhèn)駐地聚集區(qū)人口占全部人口（人口數(shù)據(jù)均用常住人口而非戶籍人口）的百分比來表示，用于反映人口向城市聚集的過程和聚集程度。是53.7%，而據(jù)中國社會科學(xué)院發(fā)布的2013年《城市藍皮書》，按照市民化的標(biāo)準，中國的完全城鎮(zhèn)化率僅42.2%⑤現(xiàn)在中國的市民化標(biāo)準主要以戶籍為依據(jù)，即戶口為城市戶口即是城市居民，而現(xiàn)有很大部分居住在城市的居民并未擁有城市戶口，因此會出現(xiàn)以戶口為標(biāo)準和居住地為標(biāo)準的城鎮(zhèn)化率的偏差。，即有超過10%的農(nóng)村戶口居民居住在城鎮(zhèn)。中國未來的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，大致是75%—80%，意味著約33%—38%的農(nóng)村居民將伴隨城鎮(zhèn)化的進程逐漸成為城市人口。而從現(xiàn)有的農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)來看，主要以老年人居多。據(jù)考察，中國自改革開發(fā)以后，農(nóng)村人口流動呈現(xiàn)這樣一種趨勢，在20世紀80年代中期，農(nóng)村常居人口是“38”、“99”、“61”，即婦女、老人和兒童，至20世紀90年代初，婦女逐漸隨著丈夫外出務(wù)工。到21世紀初，農(nóng)村兒童逐漸隨父母遷居城鎮(zhèn)，農(nóng)村的主要常居人口就是老年人了。當(dāng)外出務(wù)工人員逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，老年人逐漸死亡，以該村民小組為戶籍所在地的人將越來越少。

因此，隨著城鎮(zhèn)化的逐漸深入，這樣一種趨勢是不可避免的，即作為集體土地所有權(quán)主體的“農(nóng)民集體”將呈現(xiàn)出不斷萎縮的趨勢，從數(shù)以百計的農(nóng)民集體逐漸萎縮至以十位計的農(nóng)民集體，甚至縮減到以個位計的農(nóng)民集體，并且還有一種極限可能性：以某一特定的“農(nóng)民集體”為考察對象，“農(nóng)民集體”中的多數(shù)由于城鎮(zhèn)化帶動成為城市居民，同時由于死亡和婚嫁的原因，原有的集體成員逐漸縮減至“零”。這并非危言聳聽，而是一種具有現(xiàn)實可能性的趨勢。當(dāng)集體成員數(shù)量不斷的縮減，所謂的土地集體所有權(quán)，就有演化成一種私人所有權(quán)的可能，即當(dāng)集體成員僅為十?dāng)?shù)人或者數(shù)人甚至一人時，集體所有權(quán)所意蘊的“集體”利益將不復(fù)存在，更準確地講是私人土地所有權(quán)而代表私人利益了。這種極限可能必然會對集體土地所有權(quán)的存續(xù)提出挑戰(zhàn)。

2 集體土地所有權(quán)功能考察——兼評城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)后集體土地所有權(quán)存在的必要性

2.1 集體土地所有權(quán)功能考察

新中國成立以來，集體土地所有權(quán)在不同的歷史時期承擔(dān)著不同的制度功能，其存在的必要性毋庸置疑。但是這樣的制度功能在城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)視域下是否有存在必要，則需進一步考察。通過歸納，集體土地所有權(quán)曾存在以下幾種制度功能：

人員固定功能。建國之初，人們在城市與農(nóng)村之間的流動是自由的。但是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差驅(qū)使大量的農(nóng)村勞動力涌入城市[5]，造成了城市人口過度膨脹，基本生活資料供應(yīng)不足，而農(nóng)村又流失大量勞動力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)荒廢的困境。于是，何以固民于農(nóng)村，成為當(dāng)時亟需解決的問題。戶籍制度能夠?qū)⑥r(nóng)民限制于農(nóng)村，而由于農(nóng)民對特定集體的身份歸屬性，集體土地所有權(quán)制度更能將農(nóng)民束縛于特點的空間點。

資源攝取功能。國家通過建構(gòu)集體所有權(quán)而否定私人所有權(quán)，集體土地所有權(quán)是國家對農(nóng)村進行資源攝取的權(quán)力通道[6]。一方面，將資源攝取對象由個人轉(zhuǎn)換為了集體，大幅度降低了談判成本。另一方面，由于農(nóng)村集體的領(lǐng)導(dǎo)層受政府任命，其對征收的執(zhí)行力度不容置疑。并且，在集體土地所有權(quán)最終確立階段，集體成員退出權(quán)喪失，集體成員只能依附于集體方能生存，又極大降低了單個農(nóng)戶的對抗性。事實上，集體化經(jīng)濟絕不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶之間基于私人產(chǎn)權(quán)的合作關(guān)系，就其實質(zhì)來說，它是國家控制農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)利的一種形式[7]。迄今，根據(jù)攝取的資源的不同，分別存在過對“農(nóng)村產(chǎn)出”的攝?。?949—2006年）和對農(nóng)村土地價值的攝取（1982年至今）①1982年《國家建設(shè)征用土地條例》、1999年《土地管理法》、2001年《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》、2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革土地管理的決定》、2006年《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》等法律、法規(guī)、政策逐步建立健全了政府壟斷城市土地一級市場的機制。。

社會保障功能。隨著中國城鎮(zhèn)化步伐加快，人多地少的矛盾日益尖銳，土地所蘊含的高額價值逐漸顯現(xiàn)，土地價格飆升。在1998年《土地管理法》修訂之前②1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》第18條，1986年《土地管理法》第41條。，城鎮(zhèn)非農(nóng)居民有權(quán)利申請農(nóng)村宅基地建房[8]，也沒有禁止城市居民到農(nóng)村購房的法律規(guī)定。由于資本趨利性的存在，使得城市的資金逐漸向農(nóng)村滲透，城鄉(xiāng)之間的收入差異和信息差別有讓農(nóng)民利益受損的可能性。采取何種方式能夠保障農(nóng)民的利益不受損害，集體土地所有權(quán)的存在以及其身份屬性，能夠有效地將農(nóng)民與非農(nóng)民、本集體成員和非本集體成員區(qū)分，以此為依托，禁止城市居民和非本集體居民到本集體建房而居或買房而居③1998年《土地管理法》第43條；1999年《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地通知》第2條第2款；2004年《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》。，有效地保障了農(nóng)民的基本生存利益不受侵害④以此方式保障農(nóng)民基本生存利益的同時，卻使宅基地使用權(quán)的財富功能大打折扣，是否合理，在中國進行了長期的論戰(zhàn)，現(xiàn)在仍無定論。但是，以集體土地所有權(quán)制度為依托維護農(nóng)民的基本生存利益，這一制度功能卻是現(xiàn)實存在。，集體土地所有權(quán)的社會保障功能逐漸被挖掘并確立起來。進入21世紀，經(jīng)濟危機頻發(fā)，農(nóng)民工在城市失業(yè)返鄉(xiāng)的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，由于集體土地所有權(quán)有效的隔離了外來資本的入侵，使得返鄉(xiāng)農(nóng)民仍有房可居，有地可種。其社會保障功能凸顯，有學(xué)者更是將以集體土地所有權(quán)為基本制度依托的農(nóng)村認為是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池[9]。

2.2未來和城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)后集體土地所有權(quán)制度功能樣態(tài)——基于集體土地所有權(quán)存續(xù)的必要性考察

資源攝取功能、社會保障功能至今仍具現(xiàn)實意義，但是否就能以此為理由將集體土地所有權(quán)改良作為制度改革的方向。對此，作者持否定意見。析言之，集體土地所有權(quán)制度功能存在現(xiàn)實必要性并不表示未來仍有必要，需要明確的是未來社會形態(tài)（城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)視域下）集體土地所有權(quán)制度功能的必要性問題。人員固定功能早已因其所依存的社會背景消失而消亡；需要考量的即是資源攝取功能和社會保障功能。首先，就資源攝取功能而論，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的資源攝取早在2006年農(nóng)業(yè)稅取消時即已消滅。對集體土地價值剝奪的資源攝取功能在未來的一段時間里還會繼續(xù)存續(xù)，但卻必然是一個弱化的過程。在城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)后，再以剝奪城市周邊土地價值的收益去進行不發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)移支付和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)不成其為正當(dāng)理由，曾經(jīng)的一個長時期的剝奪過程已經(jīng)完成了上述目標(biāo)，因此，集體土地的資源攝取功能亦無存在價值；其次，就社會保障功能而言，城鄉(xiāng)一體化的應(yīng)有之意是社會保障體系在全民范圍內(nèi)確立起來，也許那時會存在社會保障的地區(qū)差異，但卻不應(yīng)有社會保障的城鄉(xiāng)差異。因此，集體土地所有權(quán)之于農(nóng)村地區(qū)的社會保障功能已經(jīng)屬于不必要。

3 集體土地所有權(quán)國有化改革合理性之證成

可得出如下結(jié)論，在曾經(jīng)很長的一段時間里，集體土地所有權(quán)有得以依存的身份土壤（可能性），亦有存在的制度功能（必要性）。但是，在城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)后，其存在的前提——農(nóng)民身份將會消亡，其存在的必要性——制度功能喪失作用。集體土地所有權(quán)還能否存在，答案已經(jīng)浮出水面，即集體土地所有權(quán)在城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)視域下是不能存在的。有了這一結(jié)論，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化過程中如何進行制度選擇就有了方向性指引。事實上,學(xué)界對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的討論由來已久，在土地所有權(quán)上采何種道路眾說紛紜[10]，但均可以納入私有化、國有化和在集體所有制的前提下改良3種基本觀點。筆者認為，就保留集體所有權(quán)而對其進行改良的觀點而論[11-12]，由于“農(nóng)民集體”在城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)后將整體消亡，集體土地所有權(quán)必然成為空中樓閣瞬間崩塌，其不合理性不言自明。而且，繼續(xù)保留土地所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，人為地造成土地權(quán)利的身份差別，并不符合城鄉(xiāng)資源一體流通的應(yīng)有之意，有礙完整成熟的土地市場形成[13]。因此，對集體所有制進行改良，積極重塑集體所有權(quán)主體和權(quán)能以做“實”集體所有權(quán)的觀點[14]斷不可取。剩下的兩種選擇：對集體土地進行私有化處理[15-16]或者是國有化處理[17-18]。筆者認為，私有化處理不符合中國的基本經(jīng)濟制度，同樣也會出現(xiàn)新的土地二元結(jié)構(gòu)，即部分土地歸國有（原城市土地），部分土地私有（原農(nóng)村土地），這必然導(dǎo)致新的制度混論，此種改革思路亦不可取。集體土地所有權(quán)進行國有化改革，是惟一可依賴的改革路徑，具體理由如下。

3.1 統(tǒng)一居民身份要求土地所有權(quán)一元化

城鄉(xiāng)居民身份上的差別是國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)二元結(jié)構(gòu)存在的前提，但這樣一種二元結(jié)構(gòu)的存在，在邏輯上卻不能自洽。土地的國家所有從最終歸屬的角度屬于全體國民所有，其中包括城市居民，亦包括農(nóng)村居民，因此，國家土地所有權(quán)存在最終所有者身份的無差別性。但是，集體土地所有權(quán)從最終歸屬的角度屬于本集體全體成員所有，即當(dāng)然排斥城市居民成為權(quán)利主體，亦排斥其他集體成員成為權(quán)利主體，集體土地所有權(quán)存在最終所有者的身份專屬性，這種身份專屬性權(quán)利是不能永續(xù)性存在的。目前其之所以存在，是因為城鄉(xiāng)尚未一體而需要予農(nóng)民以傾斜的權(quán)利保障，但城鄉(xiāng)一體后，統(tǒng)一居民身份的民眾在社會保障層面已經(jīng)沒有城鄉(xiāng)差別，因此，上述理由即不成立。而且，統(tǒng)一居民身份，不同的土地權(quán)利，將造成新一輪的權(quán)利身份差異，城鄉(xiāng)一體化將淪為空談，故而，統(tǒng)一的居民身份必然要求一元的土地所有權(quán)。透過上文的分析，可以發(fā)現(xiàn)，這種一元的土地所有權(quán)只能是國家土地所有權(quán)，而不能是集體土地所有權(quán)和私人土地所有權(quán)。

3.2 集體土地所有權(quán)國有化改革的現(xiàn)實可能性

集體土地所有權(quán)的國家所有之路，具有現(xiàn)實可能性。首先，符合國家的社會主義性質(zhì)和以公有制為主體的基本經(jīng)濟制度。公有制為主體的基本經(jīng)濟制度體現(xiàn)在兩個方面，一是公有資產(chǎn)在社會總資產(chǎn)中占優(yōu)勢地位，一是國有經(jīng)濟控制國民經(jīng)濟命脈，對經(jīng)濟發(fā)展起主導(dǎo)作用。盡管集體土地所有權(quán)可以被認定為是公有資產(chǎn)，但是，將集體土地所有權(quán)進行國有化塑造，將進一步增強其公有資產(chǎn)屬性，而更多地摒除掉其私有資產(chǎn)性質(zhì)，符合公有資產(chǎn)在社會總資產(chǎn)中占優(yōu)勢地位這一要求；另一方面，將集體土地所有權(quán)進行國有化改革，亦有利于國有經(jīng)濟控制國民經(jīng)濟命脈，若采用土地私有化改革思路或者土地集體所有化改良思路，則有可能出現(xiàn)土地——這一最重要的資源，大規(guī)模地集中于私有經(jīng)濟當(dāng)中，這無疑會有礙于國有經(jīng)濟控制國民經(jīng)濟命脈。

其次，在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民身份這一預(yù)設(shè)前提下，不能存在以特定身份為基礎(chǔ)的集體土地所有權(quán)，但是卻可存在不以身份為要求的抽象的國家所有權(quán)。詳言之，集體土地所有權(quán)國有化改革的結(jié)果，是形成一種抽象的國家所有權(quán)，與現(xiàn)在城市地區(qū)的土地國家所有權(quán)一樣，它并不隸屬于特定區(qū)域的全體城市居民所有，而是抽象地屬于全體中國人民所有，這符合城鄉(xiāng)一體化后城鄉(xiāng)居民身份的無差別性。

再次，城鄉(xiāng)一體化的應(yīng)有之意包括土地資源在全域范圍內(nèi)自由流通，抽象的國家所有權(quán)取代以身份為基礎(chǔ)的集體土地所有權(quán)，將有力地消除土地資源自由流轉(zhuǎn)的身份障礙，促進土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和流通。現(xiàn)有與集體土地所有權(quán)相關(guān)的土地使用權(quán)體系，其獲得需要有集體身份，其流轉(zhuǎn)亦受集體身份限制，以國家所有權(quán)取代集體所有權(quán)，則身份限制自然消解，相關(guān)的土地使用權(quán)，可以不受權(quán)利主體身份限制自由流轉(zhuǎn)。

可以發(fā)現(xiàn)，集體土地所有權(quán)的國有化改革是城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)所蘊含的應(yīng)有之意，具有必然性和不可逆性。應(yīng)關(guān)注城鄉(xiāng)一體化過程視域下如何進行制度構(gòu)建，以按部就班地實現(xiàn)土地全國范圍內(nèi)的國有化。

4 集體土地所有權(quán)國有化改革路徑

改革的目標(biāo)是在全國范圍內(nèi)建立一元的土地國家所有權(quán)，現(xiàn)有的城市土地權(quán)利體系是農(nóng)村土地權(quán)利體系演進方向的藍本，即形成土地的國家所有再輔以相應(yīng)的用益物權(quán)制度。因此，制度演進路徑就是塑造完整的農(nóng)村土地用益物權(quán)體系，并逐漸弱化集體土地所有權(quán)的制度功能，為國家土地所有權(quán)概括取代集體土地所有權(quán)創(chuàng)造條件。

首先，應(yīng)逐步建立農(nóng)村用益物權(quán)的權(quán)利表達機制，根據(jù)現(xiàn)行法律，土地征收法律關(guān)系主體是地方政府和集體經(jīng)濟組織。這樣的主體安排完全漠視了征收法律關(guān)系中另一類利益主體，即農(nóng)村土地用益物權(quán)人。這是造成當(dāng)下因土地征收而屢屢引起社會沖突的根本原因。國家（政府）對土地價值的攝取應(yīng)逐漸弱化，而土地增值收益應(yīng)逐漸回歸至農(nóng)民手中。如何實現(xiàn)，這就需要建立農(nóng)村用益物權(quán)權(quán)利表達機制。包括兩個方面，一是在征收過程中農(nóng)村土地物權(quán)人的參與權(quán)，包括知情權(quán)、異議權(quán)等；一是在征收補償費用安排的最終決定權(quán)，這都將有效降低土地征收過程中的權(quán)力尋租現(xiàn)象和代理人成本，緩解農(nóng)戶、集體經(jīng)濟組織、政府三方尖銳的矛盾，并弱化農(nóng)村土地用益物權(quán)對集體土地所有權(quán)的依賴。

其次，破冰之旅是宅基地使用權(quán)制度改革。農(nóng)村土地用益物權(quán)體系的去集體化是一個漸次過程，而宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)將是打破集體土地權(quán)利身份要求的突破口，現(xiàn)在時機已成熟。一方面，雙向城鎮(zhèn)化呼聲日高，城鎮(zhèn)居民有到農(nóng)村居住創(chuàng)業(yè)的訴求[19]。另一方面農(nóng)村居民又有實現(xiàn)宅基地使用權(quán)財富功能的強烈愿望。并且，宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計只需做一個技術(shù)化處理，即將宅基地使用權(quán)作空間權(quán)設(shè)置，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題迎刃而解[8]。流轉(zhuǎn)問題一旦解決，將極大地增加農(nóng)民財富，建設(shè)需求同樣增加，新型城鎮(zhèn)化將蓬勃發(fā)展。

第三，核心問題是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制建構(gòu)。宅基地使用權(quán)空間權(quán)塑造這一技術(shù)改革路徑可以實現(xiàn)居住利益保障和資源的物盡其用。土地承包經(jīng)營權(quán)又如何進行制度構(gòu)建既能實現(xiàn)其社會保障功能，同時又能最大限度實現(xiàn)物盡其用。習(xí)總書記最近關(guān)于農(nóng)村問題的講話給出了答案，即“我們要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”[20]。在這樣的思路下，就農(nóng)村土地承包經(jīng)營戶而言，作為物權(quán)的承包權(quán)能夠給他以足夠的保障，一方面，它能夠有效對抗集體土地所有權(quán)的侵入，另一方面，其剝離“經(jīng)營權(quán)”加以流通，也更易在其不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時實現(xiàn)土地收益，因為以“土地經(jīng)營權(quán)”保障受讓人的利益，將有更多的有意資本投資農(nóng)業(yè)，必然形成更完善的議價機制，土地流轉(zhuǎn)價格對農(nóng)民更為有利。而農(nóng)民進城后不愿耕作的土地，能夠有效流轉(zhuǎn)至生產(chǎn)專業(yè)戶和家庭農(nóng)場手中，提升農(nóng)村生產(chǎn)效率，保障糧食生產(chǎn)。

以上述制度建設(shè)為依托，形成完備的農(nóng)村土地用益物權(quán)體系，并逐步建立全域性的社會保障體系，進而對集體土地所有權(quán)進行概括國有化，既符合國家社會主義性質(zhì)，亦建立一元化的土地所有權(quán)。

5 結(jié)論

集體土地所有權(quán)改革走向能夠在未來的社會藍圖中尋找，通過對集體土地所有權(quán)存在的基礎(chǔ)和功能作用進行梳理，集體土地所有權(quán)在城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)視域下喪失了存在的可能性和必要性。集體土地所有權(quán)國有化改革有其歷史必然性，夯實農(nóng)村土地用益物權(quán)體系則是實現(xiàn)集體土地所有權(quán)國有化的必由之路。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Trend of the Rural Collective Land Ownership Reform from the Perspective of Urban and Rural Integrated Development

TAO Zhong-tailang1,2
（1. Law School, Sichuan University, Chengdu 610064, China; 2. Law School, Fordham University, New York 10023, USA）

The purpose of this paper is to clarify the possibility and necessity of the existence and the evolution of the collective land ownership regarding the national strategy of urban and rural integrated development. Methods used include deductive method and reduction to absurdity. The results indicate that the basis of the rural collective land ownership will be lost in the future and also the function of the rural collective land ownership will be lost according to the goal of the integrated development. Eventually, the rural collective land ownership will disappear. Additionally, it is not a solution to use the private ownership to substitute rural collective land ownership. The paper concludes that on the basis of constructing the rural usufructuary right system, using the state ownership to replace the rural collective land ownership will be the positive solution. It will be in accordance with the basic economy system, keeping the uniformity of land law and really achieving the market-oriented reform of land resources allocation.

land law; land economy; collective land ownership; the integrated development of urban and rural areas; trend

D923，F(xiàn)301.1

A

1001-8158（2015）03-0062-06

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.03.008

2014-11-03

2015-02-05

國家留學(xué)基金資助項目；2013年國家社科基金重點項目“農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)與遺產(chǎn)繼承研究”（13AJY013）。

陶鐘太朗（1981-），男，四川簡陽人，博士研究生，講師。主要研究方向為農(nóng)村土地制度改革。E-mail: 76739499@qq.com