優(yōu)化國土空間格局保障區(qū)域科學(xué)發(fā)展

平湖市國土資源局 陶躍中

優(yōu)化國土空間格局保障區(qū)域科學(xué)發(fā)展

平湖市國土資源局 陶躍中

用總體規(guī)劃（以下簡稱《規(guī)劃》）于2010年12月經(jīng)省、市兩級人民政府批準(zhǔn)實施?！兑?guī)劃》的管控，對于嚴(yán)格保護(hù)耕地發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了土地合理配置和集約利用，有序保障了平湖市經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。但伴隨著城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，受限于全市耕地后備資源枯竭、占補(bǔ)平衡壓力大、基本農(nóng)田保護(hù)率高等問題，又直接導(dǎo)致全市整體建設(shè)用地空間極其有限，《規(guī)劃》在“雙?！睂用骘@現(xiàn)了很多不相適應(yīng)的地方。尤其是十八大以來，中央對宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了新的要求,《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃嘉興市實施方案》《嘉興市濱海新區(qū)總體規(guī)劃（2006-2020年）》《平湖市域總體規(guī)劃（2006-2020年）》等一系列重大發(fā)展規(guī)劃的實施，都對《規(guī)劃》提出了調(diào)整完善的需求。

平湖市的縣、鄉(xiāng)兩級土地利

一、本輪土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行情況

1.耕地和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)及執(zhí)行情況

按照《規(guī)劃》要求，2020年全市耕地保有量的任務(wù)為46.96萬畝。平湖市后備資源匱乏，耕地補(bǔ)充基本依靠外購。2006-2013年已通過異地補(bǔ)充1.56萬畝，相應(yīng)核減平湖市耕地保有量，核減后全市耕地保有量為45.40萬畝。到2013年底，全市實有耕地45.61萬畝?！兑?guī)劃》要求到2020年全市基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)為43.74萬畝。經(jīng)對省級以上重點項目核減，2013年全市基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)為43.18萬畝。

《規(guī)劃》要求到2020年全市標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保有任務(wù)為32.37萬畝。到2013年底，全市實有標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田32.77萬畝。耕地保護(hù)主要指標(biāo)均控制達(dá)標(biāo)。

2.建設(shè)用地總量與增量管控目標(biāo)及執(zhí)行情況

《規(guī)劃》要求，到2020年全市建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、城鎮(zhèn)工礦用地和村莊用地分別控制在18.92萬畝、15.89萬畝、12.00萬畝和3.89萬畝。截至2013年底，四項管控目標(biāo)的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)分別為23.86萬畝、20.95萬畝、5.66萬畝和15.29萬畝，建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、村莊用地規(guī)模三項指標(biāo)均已突破《規(guī)劃》目標(biāo)。根據(jù)2013年變更調(diào)查結(jié)果顯示，全市農(nóng)用地51.19萬畝，建設(shè)用地23.86萬畝，未利用地8.07萬畝。建設(shè)用地占土地總面積的比重已達(dá)28.71%，高于浙江省平均水平16.95個百分點，也高出嘉興市平均水平2.31個百分點。

《規(guī)劃》要求，2006-2020年全市新增建設(shè)用地控制在4.74萬畝。幾年來，通過省重點項目追加，2013年底實際調(diào)整為5.41萬畝。至當(dāng)年底，全市報批臺帳實際已經(jīng)執(zhí)行3.96萬畝，執(zhí)行率為73.19%，尚余1.45萬畝，年均執(zhí)行速度明顯高于規(guī)劃年均新增建設(shè)用地量，意味著今后7年全市新增建設(shè)用地可用空間較之前大幅減小。新增建設(shè)用地主要為城鄉(xiāng)建設(shè)用地，較多地啟用于獨山港區(qū)、乍浦港區(qū)和中心城區(qū)，約占全市新增建設(shè)用地的80%。同時，注重了通過農(nóng)村土地綜合整治保障新農(nóng)村建設(shè)。2009年以來，平湖市啟動農(nóng)村土地綜合整治試點工作，共立項農(nóng)村土地綜合整治項目23項，復(fù)墾新增耕地4846畝，建新安置區(qū)5327畝；已完成復(fù)墾3838畝，建新安置點建設(shè)3421畝，安置3849戶農(nóng)民搬遷。

3.節(jié)約集約用地目標(biāo)及執(zhí)行情況

按照《規(guī)劃》要求，到2020年全市人均城鎮(zhèn)工礦用地、萬元二三產(chǎn)業(yè)增加值用地量分別控制在125平方米和22.80平方米以內(nèi)。2013年底，全市人均城鎮(zhèn)工礦用地為125.97平方米，比《規(guī)劃》目標(biāo)多0.97平方米，與《規(guī)劃》基期相比下降22.71平方米；萬元二三產(chǎn)業(yè)增加值用地量38.62平方米，比《規(guī)劃》目標(biāo)多15.82平方米，與《規(guī)劃》基期相比下降44.87平方米，說明集約用地水平正在逐步提高。

4.重大項目實施和規(guī)劃修改調(diào)整情況

《規(guī)劃》執(zhí)行以來，杭浦高速公路、南排獨山排澇應(yīng)急工程、西氣東輸二線省級天然氣配套工程、杭州灣跨海大橋北岸連接線和杭平申線（浙江段）航道改造平湖段等5個項目共使用省級預(yù)留新增建設(shè)用地指標(biāo)6679畝，核減基本農(nóng)田任務(wù)5551畝。同時積極服務(wù)項目建設(shè)，國土部門及時做好規(guī)劃局部修改調(diào)整。至2013年底，全市累計完成有條件建設(shè)區(qū)規(guī)劃修改方案26個、面積6670畝，規(guī)劃預(yù)留指標(biāo)落實方案15個、面積3418畝。

二、當(dāng)前平湖市土地利用總體規(guī)劃實施中面臨的主要問題和困難

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)一體化的加速推進(jìn)，張江平湖園區(qū)等重大產(chǎn)業(yè)平臺的布局，海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)和土地整治的強(qiáng)勢推進(jìn)，原有土地利用規(guī)劃空間布局與實際建設(shè)發(fā)展用地需求之間的矛盾日益突出，受平湖市土地資源稟賦的約束，《規(guī)劃》剛性執(zhí)行的困難將更為明顯。

1.過高的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)率，給耕地保護(hù)和用地空間拓展帶來巨大壓力

當(dāng)前平湖市耕地保護(hù)基數(shù)大，基本農(nóng)田保護(hù)率高。根據(jù)2013年變更數(shù)據(jù)分析，全市耕地占農(nóng)用地比例達(dá)到89%，基本農(nóng)田占耕地的比例高達(dá)94%，由此帶來建設(shè)用地調(diào)整彈性空間狹小，各類規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)平臺及重點項目的選址機(jī)動性差。同時，過高的耕地比例意味著耕地開發(fā)潛力幾近枯竭，大量的建設(shè)占用耕地只能通過異地購買的形式解決“占補(bǔ)平衡”。目前部、省對“占水補(bǔ)水”（占用水田必須補(bǔ)充水田）已有剛性要求，購買補(bǔ)充耕地已碰到前所未有的壓力。某些時段因礙于補(bǔ)充，全市建設(shè)用地已開始面臨無法及時報批的窘境。另外，鎮(zhèn)街道的農(nóng)村土地綜合整治工作“重建新集聚、輕拆舊復(fù)墾”問題還較嚴(yán)重，思想認(rèn)識、重視程度、工作措施和資金保障還很不到位，制約了土地復(fù)墾的有效開展。

2.新增建設(shè)用地規(guī)模不足，已開始制約發(fā)展需求

目前，平湖市新增建設(shè)用地規(guī)模執(zhí)行已近75%，根據(jù)規(guī)劃執(zhí)行前8年年均使用情況測算，結(jié)余規(guī)模數(shù)量只能使用3年，將不能滿足今后7年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對用地的需求。基于節(jié)約集約利用土地現(xiàn)狀約束，同時又要保持合理的增長速度，2015年全市地區(qū)生產(chǎn)總值正常情況將接近或超過600億元，預(yù)期二三產(chǎn)業(yè)增加值將超過574億元。按照萬元二三產(chǎn)業(yè)耗地量年均下降8%的要求，2020年萬元二三產(chǎn)業(yè)耗地量應(yīng)該不超過30平方米，但相應(yīng)的全市建設(shè)用地總量將突破26萬畝，建設(shè)用地要凈增2.4萬畝，剩余新增用地難以滿足“十二五”期間的總用地需求。當(dāng)前，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃、張江平湖園區(qū)規(guī)劃等相繼制定實施，新增建設(shè)用地需求大幅增加。到2020年《規(guī)劃》期末，按照原來相對高速擴(kuò)張的發(fā)展模式，正常需要新增建設(shè)用地可能會突破33萬畝，但現(xiàn)行《規(guī)劃》僅落實新增建設(shè)用地4.25萬畝(不含港區(qū))，新增建設(shè)用地滿足度僅為13%。落實在允許建設(shè)區(qū)的比例僅為31%，不足三分之一。

3.新增空間分布不均，區(qū)域發(fā)展和項目落戶要求差異影響規(guī)劃實施

全市新增建設(shè)用地僅余1.47萬畝，如扣除未批先建面積，僅剩余1萬畝，且各鎮(zhèn)、街道分布不均。中心城區(qū)三街道、乍浦鎮(zhèn)和新倉鎮(zhèn)執(zhí)行率超過60%，獨山港鎮(zhèn)超過90%，林埭鎮(zhèn)和廣陳鎮(zhèn)不到50%。而在現(xiàn)行制度下，跨鎮(zhèn)調(diào)整又無法實施，直接影響新增空間的合理調(diào)配。區(qū)域間發(fā)展重點差異、招商引資項目不確定性等，都對《規(guī)劃》實施帶來難度，加上全社會對土地規(guī)劃意識尚較薄弱，根據(jù)項目需要調(diào)整規(guī)劃的情況仍然較多，規(guī)劃執(zhí)行嚴(yán)肅性還有欠缺。

4.用地粗放現(xiàn)象還較普遍，

低效用地亟待提升調(diào)整

雖然通過創(chuàng)建節(jié)約集約模范縣、實施“兩退兩進(jìn)”、開展低效用地處置專項行動等工作，全市集約用地水平逐步提高，但長期粗放模式下形成的低效存量用地仍然面廣量大，潛力有待挖掘，“騰籠換鳥”工作任務(wù)艱巨。尤其是建設(shè)用地批而未供、供而未用問題還較突出。目前全市（不含港區(qū)）實際還有批而未供土地3960畝，絕大部分可供土地在等項目，項目應(yīng)開工未開工和應(yīng)竣工未竣工也大量存在。

5.違法用地仍點多面廣，堅守耕地紅線倍感壓力

2008年以來，平湖市作為浙江省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點，全面開展農(nóng)村土地綜合整治工作，推進(jìn)“兩新”工程。但由于前期工業(yè)平臺用地占用復(fù)墾指標(biāo)比例較高和規(guī)劃落實村莊新增用地空間偏少等原因，客觀存在農(nóng)民建房安置難，直接導(dǎo)致較多違規(guī)用地。同時，當(dāng)前平湖市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整違規(guī)使用土地及個別村民的小搭小建等未批先建情況依然屢有發(fā)生。從全市近年來的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查情況看，違法用地點多面廣，一些地區(qū)違法違規(guī)相對嚴(yán)重，基層監(jiān)管缺位，特別一些村社區(qū)干部土地守法意識淡薄，疏于履行監(jiān)管職責(zé)，個別甚至參與土地違法行為。

三、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的幾點建議

為進(jìn)一步提高土地規(guī)劃的科學(xué)性、可操作性和實用性，按照土地規(guī)劃的總量控制和局部動態(tài)調(diào)整的原則，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和省委、省政府要求及平湖市的實際，本次規(guī)劃調(diào)整完善，要在劃定生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、保障生態(tài)資源的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌謀劃合理劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界，通過低效用地開發(fā)、開展節(jié)地評價并騰退盤活土地及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策，進(jìn)一步優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，努力保障區(qū)域科學(xué)發(fā)展。

1.堅持科學(xué)發(fā)展，切實增強(qiáng)規(guī)劃對耕地資源的保護(hù)能力

落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，貫徹生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念，妥善處理經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源保護(hù)的關(guān)系。一是根據(jù)平湖市水網(wǎng)平原特色，優(yōu)先劃定生態(tài)保護(hù)紅線。突出以東湖為核心的城市水網(wǎng)生態(tài)區(qū)、以廣陳塘飲用水地表水源保護(hù)區(qū)為重點的城東生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、與呼應(yīng)旅游度假區(qū)建設(shè)的九龍山森林保護(hù)區(qū)和沿海交通綠道防護(hù)林為支撐的濱海生態(tài)防護(hù)帶，充分利用市域骨干路網(wǎng)和河道水系，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，在全市構(gòu)筑環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)綠網(wǎng)。二是合理劃定永久基本農(nóng)田，積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣建設(shè)，以規(guī)劃調(diào)整完善為契機(jī)，結(jié)合農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”（現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和糧食生產(chǎn)功能區(qū)）建設(shè)，做好高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田布局與城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展布局的銜接，對于至規(guī)劃調(diào)整期前已經(jīng)建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)項目以及土地整治新增優(yōu)質(zhì)耕地，原則上應(yīng)納入永久基本農(nóng)田予以保護(hù)，保障全市糧食生產(chǎn)能力。三是落實共同責(zé)任機(jī)制，形成耕地保護(hù)合力。進(jìn)一步完善耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，落實耕地有償保護(hù)，突出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”。完善“兩網(wǎng)化”管理模式，充分發(fā)揮綜合執(zhí)法優(yōu)勢，嚴(yán)肅衛(wèi)片執(zhí)法，嚴(yán)格責(zé)任追究，規(guī)范用地秩序。取上級支持，通過異地補(bǔ)充、有償代保等形式，核減全市耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)。同時，針對平湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、獨山港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和張江平湖園區(qū)等平臺建設(shè)用地需求巨大，僅靠平湖市規(guī)劃指標(biāo)將無法有效保障，必須繼續(xù)重視申請追加新增建設(shè)用地指標(biāo)，拓展建設(shè)用地空間。同時要積極爭取相關(guān)政策，開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田置換試點。二要完善資源統(tǒng)籌調(diào)劑機(jī)制，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。通過多種途徑爭取支持，懇請上級給予政策傾斜，幫助全市建立耕地補(bǔ)充統(tǒng)籌調(diào)劑機(jī)制，通過重大項目使用省統(tǒng)籌指標(biāo)、其他項目實行有償調(diào)劑方式解決耕地“占補(bǔ)平衡”，確保全市建設(shè)項目順利落地。同時要眼睛向內(nèi)，繼續(xù)挖掘潛力，在保護(hù)生態(tài)、實現(xiàn)水域“占補(bǔ)平衡”前提下，抓好對失去功能河浜的開發(fā)利用，緩解補(bǔ)充耕地壓力。三要大力推進(jìn)節(jié)約集約利用，進(jìn)一步提高土地利用效益。全面實施內(nèi)涵挖潛型建設(shè)用地保障戰(zhàn)略，堅定不移抓好“兩退兩進(jìn)”，結(jié)合“三改一拆”等專項工作，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和深度開發(fā)，提升存量建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。完善政策，強(qiáng)化措施，加快推進(jìn)批而未供土地消化處置，保障和促進(jìn)重點項目建設(shè)。認(rèn)真落實產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，嚴(yán)格準(zhǔn)入條件和用地標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化建設(shè)用地批后監(jiān)管，拓展建設(shè)用地內(nèi)涵空間。

3.堅持科學(xué)預(yù)測，合理預(yù)留建設(shè)用地彈性空間發(fā)展需求，結(jié)合國土資源部新增用地計劃分配新政和平湖市開發(fā)現(xiàn)狀，全市到2020年，比較現(xiàn)實的建設(shè)用地空間需求在5萬畝左右。二要合理統(tǒng)籌保障建設(shè)用地空間。鑒于在傳統(tǒng)模式下的建設(shè)用地保障方式已無法滿足全市未來建設(shè)用地空間需求，嘗試通過多途徑合理統(tǒng)籌贏得建設(shè)用地空間發(fā)展需求。通過城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)，約能滿足0.5萬畝的建設(shè)用地空間；通過城鄉(xiāng)增減掛鉤政策實施，完成保障1.3萬畝的建設(shè)用地空間；通過消化批而未供土地落實0.5萬畝的建設(shè)用地空間。真正做到合理統(tǒng)籌用地布局，調(diào)劑滿足最近幾年的建設(shè)用地空間需求。三要合理預(yù)留彈性空間。因土地利用總體規(guī)劃的實施是一動態(tài)過程，為保證規(guī)劃實施與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基本相適應(yīng)，通過空間布局和規(guī)模兩方面增強(qiáng)規(guī)劃實施的靈活性。本次規(guī)劃調(diào)整完善劃定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界是建設(shè)項目允許布局的最大空間，具體建設(shè)項目的布局落位根據(jù)每年的計劃指標(biāo)和周轉(zhuǎn)指標(biāo)等安排使用，較規(guī)劃調(diào)整完善前的建設(shè)項目布局空間更顯靈活性。同時，為保障全市基礎(chǔ)設(shè)施、新農(nóng)村建設(shè)項目，全市在規(guī)劃編制中應(yīng)預(yù)留一定比例的基本農(nóng)田預(yù)留指標(biāo)。還要根據(jù)全市實際，向省廳爭取在規(guī)劃調(diào)整完善時將退出的村莊用地納入基本農(nóng)田整備區(qū)。在規(guī)劃實施過程中，定期通過農(nóng)村土地綜合整治新增耕地對基本農(nóng)田布局進(jìn)行優(yōu)化，逐步減少基本農(nóng)田規(guī)模，增強(qiáng)規(guī)劃實施的彈性。

2.堅持上爭下挖，拓展規(guī)劃發(fā)展空間布局

4.堅持“多規(guī)合一”，切實做好空間布局優(yōu)化

今后一段時期，用地需求量大仍將是常態(tài)。結(jié)合本輪規(guī)劃調(diào)整，既要多方努力積極向上爭取政策傾斜，又要眼睛向下，做到內(nèi)涵挖潛不放松。一要適應(yīng)“雙保”要求，申請調(diào)整規(guī)劃主要控制指標(biāo)。根據(jù)“保發(fā)展、保紅線”要求和平湖市實際，積極向上匯報溝通，努力爭

土地利用規(guī)劃的實施是一個動態(tài)的過程，因此，要科學(xué)預(yù)測用地需求，合理劃定城鄉(xiāng)建設(shè)擴(kuò)展邊界，努力增強(qiáng)規(guī)劃的彈性。一要科學(xué)預(yù)測用地空間。結(jié)合歷年變更建設(shè)用地增量、農(nóng)轉(zhuǎn)用報批及土地供應(yīng)數(shù)據(jù)等，綜合考慮建設(shè)用地集約節(jié)約利用水平和城鎮(zhèn)建設(shè)等各類相關(guān)規(guī)劃用地需求預(yù)測，多途徑多角度綜合分析全市未來建設(shè)用地空間

一要嘗試開展“多規(guī)合一”工作。按照生態(tài)文明建設(shè)和保障糧食安全的要求，在確保生態(tài)保護(hù)紅線與耕地和基本農(nóng)田保護(hù)紅線的前提下，深入分析區(qū)域資源環(huán)境承載能力，科學(xué)預(yù)測確定區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和人口目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上盡可能與“十三五”規(guī)劃前期研究、城鎮(zhèn)

此處接下頁

此處接上頁規(guī)劃、交通水利等專項規(guī)劃進(jìn)行融合。由于生態(tài)保護(hù)紅線和耕地保護(hù)紅線無法充分融合，必須償試建立空間布局逐步銜接融合的動態(tài)機(jī)制。二要盤活存量建設(shè)用地空間布局。切實在內(nèi)涵挖潛、提高土地利用效率上作文章，提出盤活存量用地、有效控制建設(shè)用地外延擴(kuò)張的規(guī)劃調(diào)整完善措施，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在促進(jìn)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式方面的調(diào)控作用。三要細(xì)化新增建設(shè)用地。提前謀劃規(guī)劃布局，根據(jù)各鎮(zhèn)街道功能定位，確定耕地保有量、基本農(nóng)田任務(wù)、新增建設(shè)用地等主要指標(biāo)。突出重點，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。新增空間應(yīng)主要向城市、新農(nóng)村、開發(fā)區(qū)、張江（平湖園區(qū)）和重點鎮(zhèn)街道工業(yè)功能區(qū)傾斜，提高對發(fā)展用地的保障水平。同時，要加強(qiáng)規(guī)劃指標(biāo)統(tǒng)籌，增強(qiáng)規(guī)劃實施的調(diào)控能力。

5.堅持創(chuàng)新突破，整體推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工程

在現(xiàn)有國家、省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策基礎(chǔ)上，爭取重視支持，進(jìn)一步探索適合平湖市農(nóng)村實際的工作思路，加大力度，整體推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工程。一是逐步形成增量撬動存量的機(jī)制。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模約束條件下，充分考慮農(nóng)民搬遷意愿時間空間都有一定的不確定性，新增建設(shè)用地空間應(yīng)（或擴(kuò)展邊界）適當(dāng)擴(kuò)大，允許劃定部分二類基本農(nóng)田(新增耕地集中置換區(qū))。按照“控制總量、建設(shè)增量、盤活存量、保持流量”的思路，1.3萬畝二類基本農(nóng)田可作為流量用地的布局空間，在規(guī)劃調(diào)整完善時一并納入城鄉(xiāng)擴(kuò)展邊界。二是進(jìn)一步推進(jìn)基本農(nóng)田空間優(yōu)化。因全市基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)重、建設(shè)用地彈性空間偏小，在規(guī)劃調(diào)整完善時將已退出村莊用地納入基本農(nóng)田整備區(qū)，同時劃定相應(yīng)規(guī)模的二類基本農(nóng)田。在規(guī)劃實施過程中，定期通過農(nóng)村土地綜合整治新增耕地對基本農(nóng)田布局進(jìn)行優(yōu)化，逐步減少二類基本農(nóng)田規(guī)模，退出基本農(nóng)田納入有條件建設(shè)區(qū)，與其他相關(guān)規(guī)劃實現(xiàn)動態(tài)“多規(guī)合一”。三是積極爭取允許復(fù)墾指標(biāo)臺賬式管理。考慮全市建設(shè)用地空間區(qū)域間的不平衡和農(nóng)民搬遷意愿時間的差異性，整村或整個圖斑短期內(nèi)集中搬遷困難大，應(yīng)積極爭取允許節(jié)余指標(biāo)臺帳式管理?；蛘咄ㄟ^先行落實新村安置建新區(qū)，一個建新區(qū)可對應(yīng)多個復(fù)墾地塊，并在全市范圍通過有償調(diào)劑進(jìn)行用地空間的統(tǒng)籌考慮。