關(guān)于構(gòu)建國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡新機(jī)制的思考
——以長(zhǎng)興縣為例

長(zhǎng)興縣國(guó)土資源局 郭 勇 胡丕勇

關(guān)于構(gòu)建國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡新機(jī)制的思考
——以長(zhǎng)興縣為例

長(zhǎng)興縣國(guó)土資源局 郭 勇 胡丕勇

一、政策背景

1978年改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展 耕地資源大量流失。1994年 美國(guó)學(xué)者萊斯特·布朗發(fā)表《誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)》一文 引起了國(guó)人對(duì)糧食安全問(wèn)題的大討論。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文稱(chēng) “全球糧食年產(chǎn)量在2030年前需增長(zhǎng)50% 如果無(wú)法讓全球日益增長(zhǎng)的人口填飽肚子 因饑餓而導(dǎo)致的社會(huì)動(dòng)蕩將一觸即發(fā)。”在國(guó)內(nèi)國(guó)際的雙重背景下 “糧食安全問(wèn)題”從此上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。國(guó)務(wù)院提出“18億畝耕地保護(hù)紅線不得突破”“糧食自給率達(dá)到95%以上”為了達(dá)到這一目標(biāo) 必須實(shí)行土地用途管制 耕地占補(bǔ)平衡等政策。

耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施在一定程度上控制我國(guó)耕地占用量 維護(hù)耕地保護(hù)紅線 確保了國(guó)家糧食安全。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加速 加之東西部地區(qū)耕地資源稟賦差異較大 導(dǎo)致東部沿海省份建設(shè)用地需求量大而耕地后備資源短缺 耕地占補(bǔ)平衡政策的落實(shí)面臨現(xiàn)實(shí)的壓力。與此同時(shí) 大量國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施 更是增加了耕地占補(bǔ)平衡的難度 要在省域內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡更是困難重重。

2015年1月 全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議第二次全體會(huì)議提出了“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”政策 進(jìn)一步增加了耕地占補(bǔ)平衡工作的難度 成為耕地后備資源匱乏省份的“緊箍咒”。一方面要確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、維護(hù)國(guó)家糧食安全另一方面又要做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地保障服務(wù) 雙重目標(biāo)雙重責(zé)任下國(guó)土資源管理工作更需要?jiǎng)?chuàng)新性的思維。本文以國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目占用耕地的占補(bǔ)平衡政策為切入點(diǎn) 以長(zhǎng)興縣為案例研究 管中窺豹 探討國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)當(dāng)中存在的問(wèn)題以及可行的路徑選擇 為構(gòu)建國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡新機(jī)制提供借鑒。

二、國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)當(dāng)中存在的問(wèn)題

國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目包括重點(diǎn)交通、能源、水利等建設(shè)項(xiàng)目 其特點(diǎn)是投資資金量大 項(xiàng)目占地面積大且占用耕地多。如何落實(shí)國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡成為東部沿海省份耕地保護(hù)工作中的一大難點(diǎn)。一方面由于耕地資源有限 另一方面建設(shè)占用耕地態(tài)勢(shì)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)并不會(huì)停止 加之耕地后備資源稀缺 “占水田 補(bǔ)水田 耕地總量平衡”工作難度較大。

針對(duì)我國(guó)耕地后備資源情況有學(xué)者早在2007年就研究提出 我國(guó)在10年內(nèi)將會(huì)有一半的省 直轄市、自治區(qū) 就會(huì)將所有可開(kāi)發(fā)為耕地的未利用地開(kāi)發(fā)完畢 其中尤以我國(guó)東部地區(qū) 北京、上海、浙江等 最為嚴(yán)重?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定 個(gè)別省、直轄市確因土地后備資源匱乏 新增建設(shè)用地后 新開(kāi)墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的 必須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開(kāi)墾耕地的數(shù)量 進(jìn)行易地開(kāi)墾。我國(guó)現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中除上海和新疆的跨省易地交易試點(diǎn)外 均實(shí)行的是省級(jí)、直轄市及自治區(qū)范圍內(nèi)的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

以長(zhǎng)興縣為例 2006-2013年長(zhǎng)興縣落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)2.77萬(wàn)畝 其中 國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目1.29萬(wàn)畝、省重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目0.13萬(wàn)畝、其他項(xiàng)目0.81萬(wàn)畝、省委托造地0.54萬(wàn)畝 國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目占46.6%。長(zhǎng)興縣較好地落實(shí)了國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡工作 確保了國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的順利落地。

作為三省通衢有明顯交通優(yōu)勢(shì)的長(zhǎng)興縣還將承擔(dān)苔溪清水入湖河道整治工程、申嘉湖高速公路、商丘至合肥至杭州鐵路等國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。但隨著大量可利用耕地后備資源用于耕地占補(bǔ)平衡 長(zhǎng)興縣可開(kāi)發(fā)的耕地后備資源日漸稀缺 “占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”政策的實(shí)施 給占補(bǔ)平衡工作更是帶來(lái)了前所未有的壓力與挑戰(zhàn)。

國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目大部分為跨區(qū)域 省、市、縣 建設(shè)項(xiàng)目 受益的是整個(gè)社會(huì)和全體國(guó)

此處接下頁(yè)

此處接上頁(yè)民 對(duì)所涉及縣域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)促進(jìn)作用不是十分明顯 但是項(xiàng)目占地的任務(wù)和責(zé)任單位由被占地的地方政府承擔(dān) 從“權(quán)、責(zé)、利”對(duì)等角度而言 這一行為有失社會(huì)公平。因此 探索建立國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡省際調(diào)節(jié)機(jī)制 以土地資源市場(chǎng)化配置來(lái)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡任務(wù) 達(dá)到全國(guó)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo) 從而維護(hù)好國(guó)家糧食安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡新機(jī)制的構(gòu)想

探索建立國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目省際易地占補(bǔ)平衡機(jī)制 由國(guó)家統(tǒng)籌、宏觀管理的耕地省際占補(bǔ)平衡是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)國(guó)家土地資源有效配置 真正實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的有效途徑。同時(shí) 建議對(duì)耕地占補(bǔ)平衡確實(shí)難以落實(shí)的省份 亦可開(kāi)展省際易地占補(bǔ)平衡試點(diǎn)。一是建立耕地后備資源儲(chǔ)備機(jī)制。建議在已完成的全國(guó)土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾重點(diǎn)區(qū)域和土地整理重點(diǎn)區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上 對(duì)全國(guó)土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾、整理的耕地后備資源適宜性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià) 確定最適宜作為補(bǔ)充耕地后備資源的區(qū)域。二是建立資金保障機(jī)制及耕地占補(bǔ)平衡交易平臺(tái)。建議各省 直轄市、自治區(qū) 從土地出讓金的收益中列支一定比例的資金專(zhuān)項(xiàng)用于國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡 同時(shí) 結(jié)合互聯(lián)網(wǎng) 建立基于全國(guó)信息平臺(tái)的耕地占補(bǔ)平衡交易平臺(tái)。三是建立長(zhǎng)效管理機(jī)制。建議進(jìn)一步明確可進(jìn)行省際易地占補(bǔ)平衡國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的范疇 明確不同區(qū)域間耕地占補(bǔ)平衡費(fèi)用的支付標(biāo)準(zhǔn) 明確相關(guān)權(quán)利主體的責(zé)任與義務(wù)。同時(shí) 要加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡質(zhì)量、數(shù)量的監(jiān)管和后期管護(hù) 確保耕地質(zhì)量的提高和數(shù)量的穩(wěn)定。要進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)與考核 制定相關(guān)約束與激勵(lì)措施 確保耕地占補(bǔ)平衡工作的真落實(shí)。