城鎮(zhèn)化進程中“城中村” 問題研究與對策
——以寧波市為例

寧波市國土資源局 陳彭年

城鎮(zhèn)化進程中“城中村” 問題研究與對策
——以寧波市為例

寧波市國土資源局 陳彭年

一、“城中村”的基本現(xiàn)狀和類型

城中村是中國城市化快速發(fā)展進程中特殊階段的歷史現(xiàn)象和產物 集中反映了我國城市化進程中新舊體制交替和磨合中的各種矛盾。城中村改造也已逐漸成為各大城市經濟發(fā)展和城市擴張中亟需解決的一個重要問題。

需要納入改造的城中村 主要可分為三類 一是完全沒有農用地 且已被城市建成區(qū)所包圍的村 二是尚有少量農用地 與城市建成區(qū)毗鄰的村 三是仍有較多農用地 但已列入城鎮(zhèn)建設規(guī)劃區(qū)發(fā)展框架的村。主要體現(xiàn)出 土地和空間資源利用粗放 布局零亂分散 影響城市開發(fā)和功能拓展 村落內部規(guī)劃建設落后 市政設施不完善 環(huán)境和安全問題嚴重 管理服務體系不完善 生活服務要素缺乏 村民社會保障滯后 影響居民生活質量等問題。

二、“城中村”改造的主要形式和成效

從本世紀初開始 全國各地陸續(xù)探索開展城中村改造工作 并形成了市場主導型和政府主導型兩種基本模式和做法。目前 寧波市城中村改造工作基本以政府主導型為主 市場主導型為輔 特別是寧波市中心城區(qū)城中村改造自2005年全面實施以來 在市委、市政府的高度重視和社會各界共同努力下 比較成功探索出了一個“政府主導型”的城中村改造模式。

寧波市本級中心城區(qū) 三江片 覆蓋江東區(qū)、海曙區(qū)全部和江北區(qū)部分 區(qū)域面積約80平方公里。需要納入城中村改造的共有55個行政村和4個漁業(yè)隊 需改造總面積達61平方公里。截至2014年12月 以安置房交付為標志 已經實施改造34個行政村和4個漁業(yè)隊正在實施改造20個行政村 尚有1個行政村正在實施前期排摸。2005年以后 中心城區(qū)三江片共征收集體土地面積19952畝 完成拆遷住宅建筑面積604萬平方米 拆遷非住宅

包括國有 建筑面積約321萬平方米 建成安置房并竣工交付建筑面積389萬平方米 投入改造資金300多億元。其中2014年累計完成拆遷建筑面積69.2萬平方米 完成建設安置房建筑面積90.6萬平方米 年底前交付 。預期至2015年末中心城區(qū)城中村改造拆遷工作全部完成交付安置房建筑面積183萬平方米中心城區(qū)城中村從物理形態(tài)上將徹底告別歷史舞臺。通過改造 成效是非常明確的 取得了“群眾得實惠、城市得提升、產業(yè)得發(fā)展、政府得民心”的多重功效。一是群眾居住條件大大改善。在“改造一個城中村、建設一個新社區(qū)”的原則指導下 中心城區(qū)有1.933萬戶約6.35萬名村民喜遷新居 人均住房面積達到60平方米以上 社區(qū)水、電、氣、網絡等基礎設施和物業(yè)、幼兒園、衛(wèi)生服務站等公共服務設施配套完善。二是群眾收入水平大幅提高。村民戶均安置住房2套以上 除自住外尚可用于出租 安置房普遍增值 加上村集體經濟組織年底分紅 人均年收入達4萬元以上 實現(xiàn)收入增長。三是群眾的長遠生計得到保障。徹底消除了城鄉(xiāng)“二元”管理體制 村民納入城市就業(yè)和社會保障體系 有效解決了醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障問題 免費用工培訓 推薦就業(yè) 較好地解除了群眾的后顧之優(yōu)。四是城市基礎配套設施得以完善。通過城中村改造 城市道路設施、排水設施和供暖、供氣、供水、綠地、公廁等多項城市功能指標有了較大幅度提高 城鎮(zhèn)化率快速提高 五路四橋、快速干道、軌道建設、交通樞紐等重大基礎設施順利建設 學校、醫(yī)院、菜場等配套設施紛紛建成。特別是中心城區(qū)29條“斷頭路”依托城中村改造得以打通。五是城市功能區(qū)塊建設大幅推進。通過編制專項規(guī)劃 優(yōu)化土地空間資源配置 提高節(jié)約集約用地水平推進城市功能區(qū)塊建設。六是歷史遺留問題得到解決。城中村改造建立了更加公平的利益分配機制 避免了新的社會矛盾發(fā)生。2557畝村發(fā)展留用地順利落地 推進了農村集體經濟的不斷壯大發(fā)展。

三、“城中村”改造主要做法

1.政府主導

寧波市中心城區(qū)的改造始終堅持政府主導。主要體現(xiàn)在 一是組織保障方面。在市級層面上 市政府成立了市城中村改造領導小組由市政府主要領導任組長。領導小組下設辦公室。在部門層面上 經編辦同意 在寧波市國土資源局成立了寧波市城中村改造辦公室 具體承擔寧波市城中村改造領導小組辦公室的日常工作。在區(qū)級層面上 明確三區(qū)政府為本行政區(qū)域內城中村改造建設的責任主體 全面負責本行政區(qū)域內城中村改造的具體實施工作。二是資金保障方面。一方面 城中村改造資金以區(qū)為單位實現(xiàn)“自求平衡” 自主籌資、融資和收支。另一方面 市財政合理進行補助。土地出讓收入由市財政在扣除必要的稅費后全額補助區(qū)財政。劃撥用地和村發(fā)展留用地成本由當?shù)貐^(qū)政府負責直接向用地單位收取。以區(qū)為單位確實難以實現(xiàn)資金自求平衡的 以審計結果為依據(jù) 在市年度土地出讓收支預算內由市財政按城中村改造項目實際資金缺口給予45%比例的補助。三是實施監(jiān)管方面。從項目的立項規(guī)劃、征地拆遷 到項目的整體推進、安置房交付使用 資金投入全部由政府實施運作和監(jiān)管。政府主導控規(guī)、專項規(guī)規(guī)劃的編制 使得學校、醫(yī)院、綠地等市政基礎設施和公共配套設施更加完善 建筑密度、容積率、樓間距和日照等指標更加合理。政府主導拆遷安置 由各區(qū)政府按照《寧波市征收集體所有土地房屋拆遷條例》統(tǒng)一拆遷安置政策 經過征求意見、聽證等程序 公平、公正地保護群眾的合法利益。政府全程監(jiān)管 包括改造計劃、改造方案及拆遷安置監(jiān)管。

2.惠民利民

一是堅持政府兜底買單 讓群眾放心。2005年前 寧波市中心城區(qū)城中村改造采取項目帶動模式開發(fā)商吃掉的是肉 剩下的是骨頭 群眾利益得不到充分保障 意見很大 信訪案件頻發(fā)。2005年后 中心城區(qū)城中村改造堅持政府主導 改造區(qū)域內資金不能自求平衡的 由政府兜底買單 這不僅充分保障了群眾的合法利益 還提高了群眾的財產性收入。二是堅持“五個不改” 讓群眾順心。城中村改造事關群眾的切身利益 事關民生問題的大事 改的不好會影響社會穩(wěn)定。因此 中心城區(qū)城中村改造始終堅持“多數(shù)人沒想好 我們不改 多數(shù)人不愿改 我們不改 群眾利益沒處理好 我們不改 法律程序沒走到 我們不改”的“五不改”原則 充分尊重群眾的意愿 依法依規(guī)改造。三是堅持原拆原建 讓群眾定心。城中村改造安置房選址、建設品質、套型設計等 是群眾關注的焦點 大部分群眾不愿意離開祖祖輩輩生活的土地 希望能原地安置。因此 中心城區(qū)城中村改造始終堅持原拆原建 做到政府不與民爭利 把改造地塊內最好的地段規(guī)劃為安置用地。安置房套型設計充分征求群眾意見和建議 邀請被改造村的村民代表和村委會成員一起參與設計監(jiān)督建設全過程 確保安置房建設質量嚴格按照商品房標準執(zhí)行。四是堅持配套齊全 讓群眾開心。安置房選址盡量選擇配套成熟的區(qū)域 發(fā)揮公共資源的最大效益。中心城區(qū)已安置的38個村的安置小區(qū) 交通便捷 社區(qū)、學校、醫(yī)院、商場樣樣齊全 村民變居民安居樂業(yè)。五是堅持集體經濟可持續(xù)發(fā)展 讓群眾安心。整村改造之后 群眾賴以生存的土地全部征收為國有 生活來源沒有著落 為此 在制定改造計劃時 規(guī)定列入改造的村必須完成集體經濟股份制改革 村民變股民。同時 兌現(xiàn)10%村發(fā)展留用地 用于商業(yè)開發(fā)保障集體經濟可持續(xù)發(fā)展 年底村民可得到集體分紅 收入比原來多幾倍。

3.整村推進

市本級中心城區(qū)城中村改造采用了整村推進的主流改造模式 以行政村為單位 所有的集體土地一次性征收 徹底改造。同時 鼓勵連村連片同步實施改造 充分整合周邊的土地資源 包括部分國有土地 從而達到整個城市片區(qū)面貌形象的大改變 進一步節(jié)約集約利用土地資源。在整村推進過程中 主要堅持兩點 一是堅持規(guī)劃在先。通過規(guī)劃引領城中村改造總體的定位、方向和思路 未編制專項規(guī)劃的城中村改造項目不得啟動改造。城中村改造專項規(guī)劃編制堅持“確保今天改造的成果不至于成為明天改造的對象”的原則 與城市功能區(qū)塊、產業(yè)布局和城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及各類基礎設施和重大項目建設相聯(lián)系、相整合 遵循優(yōu)先落實安置用地 合理安排村發(fā)展留用地 適度控制基礎和公建設施用地 積極拓展可出讓土地用地空間的要求。二是堅持合理調控。三區(qū)政府制定本行政區(qū)域內城中村改造總體計劃和擬改造村的具體改造方案 上報市城中村改造領導小組批準實施。對城中村改造項目實施滾動開發(fā) 合理調控改造規(guī)模 做到成熟一個 改造一個。以村為單位編制城中村改造實施方案的同時 必須要制定城中村改造范圍內的配套基礎設施建設方案 安置房周邊配套道路等基礎設施項目要先于或同步安置房建設確保改造和安置工作的順利進行。

4.體制創(chuàng)新

市本級城中村改造始于90年代末期 真正實施自2005年以來 城中村改造工作在體制機制方面經歷了四個階段。一是“項目帶動、線狀改造”階段。2005年之前 主要通過一些重大基礎設施建設涉及到城中村的征地拆遷 就相應啟動區(qū)塊改造。二是“市出資、區(qū)出力”整體改造階段。2005年 市政府印發(fā)《關于開展寧波市市區(qū)城中村改造工作的實施意見》 成立了寧波市城中村改造領導小組及其辦公室 提出“政府主導 統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃、市區(qū)聯(lián)動、以區(qū)為主、自求平衡、分步實施”的城中村改造基本原則 改造資金由市財政在土地出讓金中列支。各區(qū)相應成立了區(qū)城中村改造領導小組和日常工作機構舊村改造辦公室。至此 中心城區(qū)三江片城中村整村改造全面啟動 領導機構、組織職能、工作體制基本形成。三是“比例出資、合力推進”階段。2007年市政府印發(fā)《關于進一步做好市區(qū)城中村改造工作的補充通知》 明確市區(qū)共同改造的城中村改造成本和收益由市、區(qū)兩級按7∶3比例分攤 調動各級政府在城中村改造工作中的積極性。四是“市抓統(tǒng)籌、區(qū)為主體”階段。2010年 市政府印發(fā)《關于加強和改進市區(qū)三江片城中村改造工作的若干意見》 進一步明確各區(qū)政府為本行政區(qū)域內城中村改造責任主體 全面負責區(qū)域內城中村改造工作 要求改造資金以區(qū)為單位實現(xiàn)“自求平衡” 確實難以平衡的以審計結果為依據(jù) 由市財政按實際資金缺口給予45%比例補助。同年 還建立了制度化的多部門集中聯(lián)合辦公平臺。

四、“城中村”改造遇到的主要問題

1.城中村改造體制不清晰

市本級中心城區(qū)城中村改造自2005年開始 已經形成了較為明確的城中村改造機制體系。但自全省“三改一拆”工作開展以來 城中村改造的范圍開始覆蓋至城市規(guī)劃區(qū)內 亦即覆蓋寧波市六區(qū)和三市二縣經批準的城市規(guī)劃區(qū)。全省范圍內 各縣 市 、區(qū)改造方式多樣 改造實施主體多樣 省級層面上 牽頭單位是建設部門 市級層面上 牽頭單位是國土部門 縣

市 層面牽頭單位有國土部門、住建部門、征拆部門及專門的舊村改造機構 容易衍生總體協(xié)調難、資金落實難、指導監(jiān)管難等問題。

2.改造環(huán)節(jié)多、周期長

城中村改造涉及土地征收、房屋拆遷、安置房建設和安置、基礎設施配套建設、地塊管理等一系列工作 特別是住宅、非住宅房屋拆遷和安置房建設及安置都面臨較大的困難。以房屋拆遷為例 村民和企業(yè)業(yè)主將拆遷作為快速提升財富的最后一塊跳板 往往提出政策外要求否則拒絕拆遷 使得一些改造項目尤其是安置房建設遲遲推進不了 另外 安置房建設的審批程序也比較復雜 影響了按期交付 不但增加了改造成本 而且容易引發(fā)不穩(wěn)定因素。一般而言 舊村改造自立項以來至安置房交付結束 約需要4至8年的時間。

3.利用空間狹隘、資金平衡難

城中村改造投入巨額資金進行土地征收和房屋拆遷 整理出來的土地空間要大量地安排安置房用地、村級發(fā)展留用地、道路綠化等基礎設施用地、學校醫(yī)院等公共設施用地 用于資金平衡的可出讓土地空間少之又少 給資金平衡帶來了很大的壓力。

4.融資平臺少 資金籌措難

城中村改造資金原來在金融部門的大力支持下 實行的是信用貸款方式進行融資 當前 由于國家宏觀經濟調控 信貸資金的監(jiān)管愈加嚴厲 準入門檻進一步提高。目前 城中村改造融資主要采用銀行授信后 依托城中村改造專項土地儲備平臺 以土地做證后抵押貸款形式予以融資。但土地做證要求必須是凈地。即全部完成拆遷的地塊 而城中村改造范圍內地塊除了已用于項目建設外 全部完成拆遷的空地少之又少 給融資帶來了很大困難。

5.隊伍建設相對滯后

城中村改造正在快速推進并進入深化發(fā)展階段 但隊伍建設受到機構設置、人員編制的限制 與蓬勃發(fā)展的良好態(tài)勢不太協(xié)調。以寧波市為例 市城中村改造辦公室作為具體從事城中村目標管理、牽頭服務、政策擬定、協(xié)調指導、監(jiān)督檢查的工作部門 自2005年成立伊始就是與市國土資源局下屬處級事業(yè)單位寧波市征地拆遷辦公室合署辦公 兩塊牌子一套班子 至今編制尚未明確、人員沒有增加一名嚴重缺乏法律政策、專業(yè)技術和管理領導人才。

五、“城中村”改造的發(fā)展策略

1.必須堅持走政府主導型為主的城中村改造模式

堅持政府主導 一是可以加快征地拆遷進程 保障安置房的建設進度和房屋質量 二是避免改造不徹底傾向 解決開發(fā)商吃掉的是肉 剩下的是骨頭 群眾利益得不到充分保障的問題 而且可以保障村民不在拆遷補償環(huán)節(jié)受到開發(fā)商的利益損害 三是可以主導引領規(guī)劃 提升城中村改造的整體形象。同時 根據(jù)省內外成熟的改造經驗 結合目前城中村改造資金短缺的現(xiàn)狀 在城中村改造過程中 如果條件許可 也可以采取吸引其他資金參與投資 以一起開發(fā)的方式引進相關資金投入改造 進行市場化運作 使政府和企業(yè)形成合力。

2.必須明確和抓住相關責任

要牢牢抓住縣 市 區(qū)人民政府、管委會的主體責任 由其負責本區(qū)域內城中村改造

此處接下頁資金籌措、規(guī)劃、計劃、方案等工作。同時 要明確牽頭部門的直接責任。各牽頭部門要在各縣 市區(qū)人民政府、管委會的領導下 具體抓好實施工作。

3.要統(tǒng)籌考慮資源整合

寧波市城中村改造實行的是統(tǒng)一規(guī)劃、整村改造模式 其實質是分區(qū)域的城市整體建設 需要一系列全盤統(tǒng)籌的政策法規(guī)及行政資源支撐。浙江省目前還是按照現(xiàn)有的行政線狀管理模式 各部門根據(jù)各自工作職責各司其政 造成行政管理、政策法規(guī)等資源合力不夠 工作效果不明顯。作為政府主導型的城中村改造 從省級層面必須統(tǒng)籌考慮各類資源的整合 在改造范圍內根據(jù)改造工作需求 整合各項政策法規(guī)和行政管理 有針對性地出臺專項實施細則 做到目的性強、執(zhí)行力度大、工作效率高。

4.要科學謀劃改造類型

在城中村改造過程中 要根據(jù)城市建設規(guī)劃合理確定改造的類型。一是整村拆建型改造。對位于核心的城區(qū) 距周邊城市功能非常不必要的村子 采取整體拆除 整體改建的方式。二是功能美化型改造。對功能比較完善 但是有些基礎設施不到位的可以采取功能美化型方式進行改造。三是樹立美化型改造。即通過穿衣戴帽的方式進行改造。四是古村保護型改造。對于比較明顯 古村落比較完善的可以采用古村保護型改造?？傊?要根據(jù)城中村實際情況 因地制宜 因村制宜 確定改造的類型和改造的方式 其中整村改造是主流的改造模式。