南昌市破解“棚改”融資難題的實(shí)踐與創(chuàng)新思考

廖清成 馮志峰 許立

（1.中共江西省委黨校，江西 南昌 330003）

棚戶區(qū)改造是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程“重中之重”的工程。然而，棚改房屋征收工作被稱之為“天下第一難事”，難就難在資金短缺是制約棚戶區(qū)改造的“瓶頸”。近年來，各地在加快棚戶區(qū)改造進(jìn)程中，普遍面臨著改造“標(biāo)準(zhǔn)要求高、完成任務(wù)重”與“資金短缺”的突出矛盾。為破解融資難問題，突破資金制約的瓶頸，南昌市在棚戶區(qū)改造過程中，始終堅(jiān)持市場(chǎng)化改革的方向，遵循“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、多元參與、社會(huì)支撐”的改造原則，不斷創(chuàng)新思路和辦法，形成了“1+6+X”棚改融資模式，大大提高了“棚改”融資效率，走出了一條解決“棚改”融資難的新途徑。

一、南昌棚改“1+6+X”融資模式的主要涵義

在棚戶區(qū)改造過程中，南昌市在實(shí)踐中不斷摸索，總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，通過創(chuàng)新推出了“1+6+X”融資運(yùn)作模式，取得了良好的實(shí)踐效果。

“1”，主要是由南昌市土地儲(chǔ)備中心籌措資金，負(fù)責(zé)政府主導(dǎo)的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目?！芭飸魠^(qū)改造地塊的土地凈收益全額進(jìn)入市土地儲(chǔ)備中心，封閉運(yùn)行，統(tǒng)一支付用于棚戶區(qū)改造，力求各區(qū)資金供給實(shí)現(xiàn)自主平衡，對(duì)于不能資金平衡，但又確需實(shí)施改造的項(xiàng)目由市土地儲(chǔ)備中心對(duì)改造資金進(jìn)行兜底。”[1]在由地方政府貸款出資完成拆遷后，不設(shè)置任何與競買人有關(guān)的限制條件，凈地掛牌出讓，所獲得的土地出讓凈收益全部進(jìn)入南昌市土地儲(chǔ)備中心專戶，為后續(xù)棚戶區(qū)改造工程積累啟動(dòng)資金。

“6”則是由南昌市政府統(tǒng)籌，從“市政控股集團(tuán)、市城投公司、昌工控股公司、軌道公司、旅游集團(tuán)、市水投公司”六大市屬國有平臺(tái)籌措資金負(fù)責(zé)棚改項(xiàng)目，明確相應(yīng)平臺(tái)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資并支付征遷成本。“在被征遷戶基本簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議后、被征遷房屋拆除前，采取公開掛牌方式進(jìn)行出讓”。[2]具體操作方式為包括以土地聚資、以公司融資等。以土地聚資，就是對(duì)舊城棚戶區(qū)土地統(tǒng)一進(jìn)行收儲(chǔ)，整體包裝對(duì)外推介，公開拍賣，解決安置房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口。以公司融資，就是向金融機(jī)構(gòu)爭取借貸資金，加大金融貸款力度，撬動(dòng)了數(shù)億元金融資本投入舊城棚戶區(qū)改造。

“X”主要是指，由政府引進(jìn)社會(huì)資本參與棚戶區(qū)改造，特別是鼓勵(lì)知名大公司投資，既解決了融資難的問題，又激活了民間資本。目前，“南昌已經(jīng)與萬科、綠地兩家有雄厚實(shí)力的房地產(chǎn)企業(yè)簽訂了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議”，[2]實(shí)現(xiàn)了社會(huì)各方的“共贏”。

二、南昌棚改“1+6+X”融資模式的比較優(yōu)勢(shì)

在棚戶區(qū)改造過程中，各地為解決資金難問題，都在探索有效解決融資難問題的有效途徑。如徐州市成立的徐州市新盛建設(shè)發(fā)展投資有限公司，西安市實(shí)行的多元融資模式，都保障了棚戶區(qū)改造工作的順利開展。南昌市的“1+6+X”融資模式卻有著自身的比較優(yōu)勢(shì)，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)、提高資金的運(yùn)轉(zhuǎn)效率和促進(jìn)民間資本發(fā)展等方面都發(fā)揮著不可替代的作用。

南昌“1+6+X”棚改融資模式，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。對(duì)于許多地方的棚改工程來說，單個(gè)項(xiàng)目往往可能不能維持收支平衡，因此就必須打造更大規(guī)模的平臺(tái)，在更大規(guī)模上實(shí)現(xiàn)資金的整體利用，從而更好地實(shí)現(xiàn)資金平衡。以青云譜區(qū)十字街棚改項(xiàng)目為例，測(cè)算改造資金約需35億元左右，預(yù)計(jì)可出讓土地回報(bào)不到20億元，資金缺口達(dá)15億元左右。青云譜區(qū)2013年地方公共財(cái)政預(yù)算收入為8.14億元，這就意味著要完成十字街一個(gè)棚改項(xiàng)目，如果僅僅依靠青云譜區(qū)級(jí)財(cái)力，要2年不吃不喝才能填補(bǔ)資金缺口?！皼]錢拆、不敢拆”成為許多干部的共識(shí)。南昌市級(jí)土地儲(chǔ)備中心成立以后，就有效地解決了這個(gè)“老大難”問題。市級(jí)土地儲(chǔ)備中心專戶對(duì)各城區(qū)、各地塊改造資金進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，各城區(qū)的資金統(tǒng)收統(tǒng)支，“意味著各城區(qū)可以不必?fù)?dān)心資金保障的問題，可以把主要精力集中于房屋征收以及群眾工作上，有效地解決了棚改的后顧之憂”。[2]

南昌“1+6+X”棚改融資模式，提高了資金的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。南昌市通過專業(yè)的六大融資平臺(tái)進(jìn)行投資和融資，在具體實(shí)踐中探索出了適合地方情況的融資模式，大大提高了資金的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，取得了富有成效的融資效果。截至2013年底，南昌市土地儲(chǔ)備中心、六大平臺(tái)、社會(huì)資本各方通過多渠道融資，融資金額已達(dá)到300億元。如果再加上2013年已啟動(dòng)改造的土地掛牌出讓后變現(xiàn)的可觀收入，南昌棚改資金就相當(dāng)充裕，有效地滿足了棚戶區(qū)改造工程的資金需求。在實(shí)際推進(jìn)棚戶區(qū)改造工程中，資金的“不差錢”使南昌市的棚戶區(qū)改造工作有了和諧有序推進(jìn)的前提條件，有了“不與民爭利”的雄厚底氣。實(shí)踐證明，在改造過程中征地拆遷補(bǔ)償價(jià)遠(yuǎn)高于周邊房屋市場(chǎng)價(jià)的政策引導(dǎo)下，南昌市民支持棚改的力度非常大，南昌的棚改工作也進(jìn)展得相當(dāng)順利，贏得了社會(huì)的好評(píng)和支持。

南昌“1+6+X”棚改融資模式，促進(jìn)了民間資本的發(fā)展。過去，我國很多行業(yè)對(duì)于民間資本設(shè)置門檻，受規(guī)制的經(jīng)濟(jì)部門很多，民間資本無法進(jìn)入這些領(lǐng)域。目前，新一屆政府在為落實(shí)新36條方面，作了很多深入細(xì)致的工作，并在所有的競爭經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槊耖g資本投資“松綁”，放開了對(duì)民間資本的投資限制，刺激了民間資本的蓬勃發(fā)展。南昌市“1+6+X”融資模式就是充分抓住這種政策“利好”，積極吸納民間資金，只要合適、有資格的社會(huì)資本就可以從事棚改投資，大大提高了房地產(chǎn)企業(yè)從事棚戶區(qū)改造的積極性，打破了民間資本投資壁壘，促進(jìn)了民間資本和國有資本有機(jī)融合和相互支持，有效地滿足了南昌市棚改項(xiàng)目資金需求。

但是，南昌市由于地處欠發(fā)達(dá)地區(qū)，棚戶區(qū)改造時(shí)間短，銀行支持力度還不大，新型融資手段還有待于進(jìn)一步探索，導(dǎo)致南昌市棚戶區(qū)改造融資模式存在著“財(cái)政資金缺乏、與銀行合作力度還不大、社保基金運(yùn)用還不充分，保險(xiǎn)基金比例較小，新型融資手段還在試驗(yàn)之中”等問題，這有待于各地結(jié)合具體實(shí)踐加以完善。

三、南昌棚改“1+6+X”融資模式的完善途徑

“不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片?！眹鴦?wù)院總理李克強(qiáng)在中外記者招待會(huì)鄭重承諾：“本屆政府下決心要再改造一千萬戶以上各類棚戶區(qū)?！彪S著棚戶區(qū)改造的逐步推進(jìn)和深入發(fā)展，各地棚戶區(qū)改造的工程成本就會(huì)越來越高、資金壓力日趨增長的現(xiàn)象將會(huì)成為普遍現(xiàn)象。因此，為有效解決棚戶區(qū)改造過程中的資金短缺問題，各地可以積極借鑒南昌棚改“1+6+X”融資模式的成功經(jīng)驗(yàn)，并從如下方面實(shí)現(xiàn)多渠道融資，不斷探索融資新方法，有效緩解棚戶區(qū)改造融資難問題。

加大財(cái)政資金支持力度是優(yōu)化棚戶區(qū)改造融資的先決條件。在工礦區(qū)、城鄉(xiāng)接合部推進(jìn)改造工作，社會(huì)資本進(jìn)入會(huì)有很大顧慮，“融資成本與融資難度均很高，在爭奪資金上處于弱勢(shì)”，[3]這就必須加大政府的支持力度。財(cái)政補(bǔ)助資金是啟動(dòng)改造項(xiàng)目的關(guān)鍵。這里提出的支持，主要是明確政府在棚戶區(qū)改造過程中的自身定位，即在政策上給予支持，在資金上給予引導(dǎo)，在技術(shù)上給予幫助，通過采取多途徑融資，解決資金不夠的問題。但是，提供財(cái)政資金支持，應(yīng)重視解決地方政府存量負(fù)債和未來債務(wù)增量的難題，絕不能讓地方政府財(cái)政承擔(dān)過多。如果通過大量舉債來搞棚改，勢(shì)必會(huì)加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這是地方政府需要引起高度注意的一個(gè)問題。

積極推進(jìn)“國開行”項(xiàng)目是棚戶區(qū)改造融資的主要渠道。作為棚戶區(qū)改造融資的主要渠道之一，國家開發(fā)銀行提供貸款的主力地位將在往后的棚戶區(qū)改造過程中更加突出?！皣_行”的“債貸組合”是由國家開發(fā)銀行首先向棚戶區(qū)改造項(xiàng)目部分貸款，然后以國家開發(fā)銀行為債券發(fā)行承銷商，并承擔(dān)一定比例購買該棚改項(xiàng)目發(fā)行的企業(yè)債。這種融資方式相當(dāng)于“國開行”是“包銷商”。目前，“債貸組合”專項(xiàng)債券是大方向。2014年6月26日，國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部獲批成立，這意味著中國版“住宅銀行”將落地，對(duì)于解決長期困擾我國的棚改融資難問題將會(huì)有很大的幫助。我國現(xiàn)階段幾乎所有的棚改項(xiàng)目都是在沒有啟動(dòng)資金的情況下開始的，所以特別需要國開行的貸款，在前期沒有取得賣地收入的情況下，棚戶區(qū)改造過程中補(bǔ)償、拆遷需要大量的資金，而且要繼續(xù)發(fā)行債券和吸引社會(huì)資金進(jìn)入時(shí)也需要國開行的背書。所以國開行成立住宅金融事業(yè)部對(duì)于我國棚改項(xiàng)目無疑是一個(gè)巨大的利好。截至2014年6月，國開行累計(jì)發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款5903億元，貸款余額4553億元，占我國棚戶區(qū)改造所需資金的20%左右，有力地支持了棚戶區(qū)改造工程的順利進(jìn)行。通過國開行的資金運(yùn)作，引得商業(yè)銀行、社?；?、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等參與，更大規(guī)模的棚改資金將在資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)。

著力引進(jìn)社保信托資金是棚戶區(qū)改造融資的長遠(yuǎn)之計(jì)。我國社保和保險(xiǎn)資金體量大，追求穩(wěn)定、中等的長期收益，是非常合適的棚改項(xiàng)目資金提供者。經(jīng)過資本市場(chǎng)多年發(fā)展，到2013年末，全國社?；饡?huì)管理的基金資產(chǎn)總額達(dá)到1.24萬億元，保險(xiǎn)費(fèi)收入也達(dá)到1.72萬億元，2013年我國保險(xiǎn)資金余額為76873億元，是棚戶區(qū)改造潛在、穩(wěn)定、可靠的資金來源渠道。我國棚改項(xiàng)目急需資金，在國家政策大力扶持下，盡快開發(fā)出合適的保險(xiǎn)資金、社保資金投資棚改項(xiàng)目是必然選擇。我國一些地區(qū)棚改項(xiàng)目，在運(yùn)用社保資金融資方面已經(jīng)做出了有益的探索。例如2014年社?；鹜顿Y10億元注入蚌埠棚改項(xiàng)目。相對(duì)于社?；?萬多億的體量，總量才10億元的社?；鹜顿Y棚戶區(qū)改造項(xiàng)目資金所占比重仍然很小。因此，可以參照信托投資的方式，在一定的額度內(nèi)，將社?；鹨?guī)定可以投資的額度委托給一些信譽(yù)度較高的投資基金，從而可以確保融資安全性和項(xiàng)目工程的可行性。

大力吸納保險(xiǎn)資金是棚戶區(qū)改造融資的有效補(bǔ)充。“我國保險(xiǎn)公司入市是保險(xiǎn)業(yè)自身生存發(fā)展的需要，同時(shí)保險(xiǎn)公司作為市場(chǎng)上的成長對(duì)于資本市場(chǎng)的發(fā)展無疑是一種很大的促進(jìn)?！盵4]相比社?；?，保險(xiǎn)公司都有自己專業(yè)的資產(chǎn)管理公司，保險(xiǎn)資金量更大，限制更少，投資能力也更強(qiáng)。大力推動(dòng)保險(xiǎn)資金投入棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，既可以給棚改融資巨大的支持，還可以提供投資方面的技術(shù)支持。由此可知，保險(xiǎn)資金是棚戶區(qū)改造工程項(xiàng)目的良好合作伙伴。2014年6月，太平洋資產(chǎn)管理公司與贛州城市開發(fā)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司簽訂債權(quán)投資合同，擬投資20億元用于棚戶區(qū)改造，大大緩解了贛南棚戶區(qū)資金短缺問題。值得注意的是，保險(xiǎn)資金的運(yùn)用策略需要與各地棚戶區(qū)發(fā)展的改造策略有機(jī)地結(jié)合起來，使其相互支持、相互促進(jìn)、相互發(fā)揮有益的作用，在理性權(quán)衡投資收益與風(fēng)險(xiǎn)中實(shí)現(xiàn)資金的最大使用收益。

探索開發(fā)新型融資方式是棚戶區(qū)改造融資的創(chuàng)新方向。比如：政府回購模式、PPP融資模式、REITs模式。政府回購模式適用于公益性強(qiáng)、項(xiàng)目收益差、商業(yè)開發(fā)價(jià)值不高、主要依靠政府的財(cái)政資金還款的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，如改造用途為綠地或公共建筑用地項(xiàng)目。該模式由政府授權(quán)某主體負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施，按照《政府采購法》 與實(shí)施主體簽訂BT協(xié)議，逐年支付回購資金。這種模式在我國許多地方都有廣闊的運(yùn)用空間。PPP模式即公私合作模式，創(chuàng)始于英國20世紀(jì)90年代，屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目融資模式。該模式鼓勵(lì)私營企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，潛在的風(fēng)險(xiǎn)則由雙方共同承擔(dān)，既發(fā)揮了民營資本在資源整合與經(jīng)營上的優(yōu)勢(shì)，又減少了政府行政的諸多干預(yù)，體現(xiàn)出該模式“融資快、資金量大、效率高”的優(yōu)勢(shì)。吉林市哈達(dá)灣棚戶區(qū)改造項(xiàng)目就是PPP模式在我國的成功案例。REITs產(chǎn)品就是房地產(chǎn)信托基金，主要以“發(fā)行收益憑證的方式集合特定多數(shù)投資者的資金，由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資經(jīng)營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者?！盵5]近年來，我國對(duì)該類融資方式也有不同程度的嘗試，取得了良好反響。如安徽省的池州市和六安市先后發(fā)行了涉及信托資金的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，分別引入了5.5億元和2.5億元信托貸款，有效地緩解了短期資金需求，凸顯了新型融資方式的作用。

[1]王鵬善.解讀棚改“南昌速度”[N].21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2014—3—11.

[2]范志剛.綜合平衡法則讓房屋征收不差錢[N].南昌日?qǐng)?bào)，2014—1—17.

[3]巫文勇.江西中小企業(yè)融資難的原因與政策支持[J].求實(shí)，2013，（2）.

[4]曲揚(yáng).保險(xiǎn)資金運(yùn)用的國際比較與啟示[J].保險(xiǎn)研究，2008，（6）.

[5]劉俊賢.發(fā)展我國房地產(chǎn)投資信托基金REITs 的幾點(diǎn)建議[J].科協(xié)論壇，2007，（1）(下半月).