加大政法專項編制內部挖潛保障政法機關依法履職需要

● 中央編辦一司

政法專項編制是行政編制的重要組成部分。如何破解政法維穩(wěn)工作需要與嚴控機構編制和財政供養(yǎng)人員只減不增的矛盾，是當前機構編制工作面臨的嚴峻課題。近年來，一些地方的實踐探索證明，以司法體制改革為契機，推動政法機關內部挖潛和創(chuàng)新管理，是緩解編制供需矛盾的主要途徑，有利于促進編制精細化管理和集約化使用，提高政法機關工作效率和司法資源配置效益。

一、當前政法專項編制管理面臨的形勢

（一）中央嚴控精神和控編減編要求仍須堅持。在當前經濟下行壓力較大情況下，國家把更多的精力和財力用于調結構、轉方式、提高發(fā)展質量和效益上。機構編制部門貫徹落實好中央嚴控機構編制精神，既要服務大局、也要保障大局。2015年初，中央編辦下發(fā)《關于政法專項編制內部挖潛和創(chuàng)新管理的若干意見》，為指導地方挖潛增效提供了方向和路徑。各地應結合實際，因地制宜，大膽探索，創(chuàng)新編制管理方式方法。當前階段，衡量政法機關機構編制管理水平，應更多地體現在能否充分盤活存量、優(yōu)化結構、保障重點需求。

（二）司法體制改革將給機構編制管理帶來深刻影響。黨的十八屆三中、四中全會對司法體制改革作出部署，中央就全面深化公安改革作出專項部署。這些改革涉及政法機關管理體制、職能配置、機構設置、運行機制、編制管理等方面，將給政法機關機構編制工作帶來深刻、深遠影響。對這些變化和影響，各級機構編制部門要牢牢把握改革大勢與方向，加強工作前瞻性、預判性，及早研究謀劃相關改革預案和對策，推動政法機關創(chuàng)新管理、挖潛增效。

（三）地方政法機關要求增編的呼聲仍然較高。當前和今后一段時期，政法機關在打擊恐怖主義、維護國家安全、社會穩(wěn)定和社會公平正義方面職責任務仍很艱巨。隨著依法治國戰(zhàn)略的全面推進，政法機關執(zhí)法辦案量持續(xù)攀升，執(zhí)法辦案要求越來越高。相關重點領域、重點地區(qū)政法機關的增編壓力客觀存在，嚴控編制總量的任務尤為艱巨。

二、地方創(chuàng)新政法專項編制管理的經驗做法

嚴控是硬約束、改革是硬任務、編制有硬缺口，怎么看，怎么辦？一些地方以問題為導向，積極創(chuàng)新體制機制，深化內設機構改革，優(yōu)化編制布局結構，提高編制使用效能，進行了有益探索。

（一）實行職能“模塊化”，調整優(yōu)化機構設置。以職能定機構、以職能定編制是調控機構編制資源的最基本規(guī)律。一些地方根據政法機關執(zhí)法辦案特點，將政法系統(tǒng)職能進行分解、梳理、歸并，提煉出若干模塊，每個模塊涵蓋若干內設機構，通過模塊化方式構建職能結構體系，每個內設機構均能準確定位，業(yè)務屬性和工作關聯清晰明確。職能模塊為優(yōu)化機構設置提供了支撐，改革是在整個職能結構體系中統(tǒng)籌研究。遇有新增職責任務時，首先考慮整合歸并機構、撤一建一，避免組織體系過于分散。如北京市公安局為加強軌道建設安保力量，首先考慮合并同類項，將鐵路工程公安局和鐵道建筑公安局合并，成立軌道建設安全保衛(wèi)分局；為加強監(jiān)所管理力量，首先考慮優(yōu)化監(jiān)所布局結構，將全市21個拘留所整合為7個；為加強實戰(zhàn)能力，首先考慮完善執(zhí)法勤務模式，整合交管、特警、巡警、預審等總隊內設業(yè)務機構。

（二）推行大部門制改革，精干內設機構設置。綜合考慮職能關聯性，推行大部門制改革，整合撤并職能相近機構，可有效解決政法機關分工過細、內設機構多、司法職權“碎片化”、功能重疊化、交叉扯皮、推諉塞責等問題，有利于推動有限編制資源真正向執(zhí)法辦案一線集聚。如吉林省檢察院系統(tǒng)將檢察業(yè)務部門統(tǒng)一整合為職務犯罪、刑事、民事行政、控告申訴和刑事執(zhí)行4個部，破解了以往工作中存在的查辦與預防脫節(jié)、批捕與公訴脫節(jié)等問題。浙江省公安機關為適應新型侵財案件非接觸、跨區(qū)域犯罪特點，實行刑偵、技偵、網偵、圖偵“四偵合一”，探索建立以偵查需求為導向的合成作戰(zhàn)機制，有效提高打擊犯罪效能。寧夏自治區(qū)公安系統(tǒng)探索在案件總量少的地區(qū)，整合刑偵、經偵、禁毒等部門警力，集中優(yōu)勢警力打攻堅戰(zhàn)；將城市公安分局所屬的政工、紀檢、督查、裝財等職能集中到市局并實行市局派駐制，分局原有人員編制充實到執(zhí)法勤務一線。

（三）推動管理層級扁平化，提高司法運行效率。管理指揮鏈條過長，決策速度較慢、信息溝通遲緩，且機關占用大量警力，既不利于提高工作效率，也導致基層警力緊張。組織扁平化使機構更加精干、工作更加高效，更符合政法機關依法履行職能的需要。如全國監(jiān)獄系統(tǒng)正逐步取消分散關押點，撤銷分監(jiān)區(qū)，減少管理層級，實行監(jiān)獄—監(jiān)區(qū)兩級管理，確保監(jiān)獄不低于75%的警力用于監(jiān)區(qū)一線。一些基層法院結合司法體制改革，探索改變行政化科層制管理模式，取消庭室架構，以法官團隊優(yōu)化重組人員力量，逐步建立靈活應對案件數量、類型變化、適應審判運行規(guī)律的資源配置方式，打造扁平化審判管理格局。大慶市公安局將市局、分局、派出所壓縮為市局、分局兩級，將原70個派出所和10個分局合并，重新設置20個分局，改革后全市一線執(zhí)法力量增長105%。蕪湖市公安局在理順市局、區(qū)縣分局與基層派出所職責基礎上，采取“一優(yōu)兩強”的做法，優(yōu)化分局機構設置，分局只保留綜合室和法制大隊2個機構，其國保、經偵劃歸市局，做專做實市局專業(yè)警種，刑偵、治安、巡邏防控交由派出所，做大做強派出所，改變以往市局與分局職責相似、機構設置趨同，派出所小而分散的局面，提高了編制資源配置效率。

（四）堅持“抽脂瘦身強身”，充實基層一線力量。按照嚴控總量、盤活存量、優(yōu)化結構、動態(tài)調整的原則，促進編制資源有序流動，下決心砍去枝蔓，強筋健骨，夯實主干，充實重點薄弱環(huán)節(jié)。如寧夏自治區(qū)公安系統(tǒng)提出“多動機制少動體制”，推動警力向一線傾斜的改革思路，將區(qū)市縣三級公安機關按不少于機關民警總數20%的比例下派警力，并明確了保障下派民警安心扎根基層的配套措施。改革后全區(qū)公安機關一線執(zhí)法勤務機構警力增長9%、派出所警力增長16%，極大地提升了基層和一線的戰(zhàn)斗力。重慶市公安局通過精簡機關，將調劑出的編制全部用于充實一線實戰(zhàn)單位，調整后全市公安系統(tǒng)綜合管理機構編制只占編制總量的5.8%。武漢市公安局通過調整優(yōu)化編制布局結構，市局編制占比降至26.2%、分局和派出所編制占比升至73.8%，實現市區(qū)兩級公安機關警力配備由“圓柱型”向“金字塔型”轉變。北京知識產權法院僅設1個綜合管理機構——綜合辦公室，配備15名編制，承載了一般中級法院10多個部門的職責，保障更多司法資源用于審判業(yè)務一線。

（五）機構編制部門主動授權放權，增強編制調整靈活性。政法機關對編制壓力的感受最直接，對管好用好編制的需求和意愿強烈，對于其現有編制的分配使用情況、存在的問題以及如何調整改進也更清楚。為提升機構編制調整的時效性，北京市編辦授權政法部門，允許其在編制總量內自行調整同一層級單位編制配備、在領導職數總量內對同一職級進行動態(tài)調整，調整情況只需向機構編制部門備案。深圳市編辦授權市公安局在總量不增的情況下，對市局機關、直屬單位、分局和派出所等同一機構類別內自主調整機構設置、人員編制和領導職數的配備，報市編辦備案審核確認后實施。靈活的機構編制管理辦法，為政法機關推進機制改革創(chuàng)新、優(yōu)化編制布局提供了條件，有利于實現編制隨著職能任務及時調整，編制保障機動性、自主性更強。

（六）推進編制管理制度化，固化改革探索成果。對取得明顯成效的改革措施，一些地方通過制定編制配置模型、“三定”規(guī)定等規(guī)范性文件鞏固改革成果，保證改革的持續(xù)性和穩(wěn)定性。如北京市公安局明確以“占警比”（單項警務工作投入警力占單位總警力投入的比例）為依據，動態(tài)監(jiān)測并周期性精細調整編制配置，該警力配置模型每年或每兩年修訂一次，促進編制管理從經驗型向科學型轉變。安徽、浙江等省法院檢察院系統(tǒng)以年均結案數、人均辦案量為主要指標，以轄區(qū)人口、面積、財政收入等因素為輔助指標，構建編制分配模型，緩解“案多人少”問題。重慶市公安局2014年制定下發(fā)《關于規(guī)范區(qū)縣機關機構設置的指導意見》，按照“大部門”、“大警種”制改革思路，整合規(guī)范各區(qū)縣公安機關內設機構設置，并制定直屬區(qū)縣分局“三定”。

此外，一些地方還積極探索，將事業(yè)單位和工勤人員占用的政法專項編制置換出來，結合當地實際及職責任務動態(tài)變化情況，將原勞教系統(tǒng)的富余編制跨系統(tǒng)調劑給監(jiān)獄或公安機關，優(yōu)化編制布局結構；很多地方在創(chuàng)新工作運行機制、提高科技信息化水平、提升政法隊伍素質等方面取得積極成效，有效提高編制使用效能、減少對編制的依賴性。

三、進一步加大政法專項編制內部挖潛力度

總的看，不少地方在創(chuàng)新政法專項編制管理方面作了積極有益探索，取得了明顯成效，但各地各政法系統(tǒng)整體進展還不均衡。基于當前和今后一個時期政法專項編制管理工作面臨的形勢任務，必須進一步轉觀念、轉重心、轉方式，加大政法專項編制內部挖潛的力度。積極推動思想觀念從等靠觀望向主動創(chuàng)新轉變；推動管理工作重心從增編加人、壯大隊伍向盤活存量、挖潛增效轉變；推動改革創(chuàng)新從單個領域或警種向各領域各警種、從某個政法系統(tǒng)向政法各系統(tǒng)、從部分市縣向全省各層級、從部分省份向全國各省份協(xié)同推進轉變，在更深層次、更寬領域挖潛增效，切實緩解增編壓力。

（一）堅持改革理念，著力推動政法機關機構改革。本輪司法體制改革，為歷次改革中力度最大、觸及范圍最廣、利益調整最深刻的一次。要堅持問題導向，努力破除影響機構編制效能有效發(fā)揮的體制機制性障礙，提高管理能力和水平。貫徹落實好省以下地方法院檢察院機構編制統(tǒng)一管理制度，以大部門制為方向，深化各級法院、檢察院內設機構改革，推進公安機關機構改革、完善公安機關管理體制。通過改革，推動政法部門完善司法職權配置、司法活動監(jiān)督制約機制，進一步精干內設機構設置、優(yōu)化人員編制配備，健全符合司法工作運行規(guī)律、扁平高效的組織架構和集約化的人力資源布局結構。

（二）堅持創(chuàng)新理念，著力加大編制內部挖潛力度。政法專項編制自1982年實行單列管理至今，基本上以增量管理為主，管理手段主要是以增補缺，對編制存量的潛力挖掘還有很多工作可做。實踐證明，挖潛增效、創(chuàng)新管理對促進政法工作、減輕財政負擔以及營造和諧社會環(huán)境而言，是個多贏的局面。要以深化改革、控編減編倒逼創(chuàng)新，切實轉變觀念，嚴格規(guī)范管理、推動體制機制創(chuàng)新、改善政法隊伍結構、提高編制使用效能。完善編制管理制度，以挖潛增效作為增編門檻，在編制總量內堅持有減有增、去繁就簡、減冗補缺，保證重點急需領域編制需求。

（三）堅持協(xié)調理念，著力提高編制管理能力水平。堅持職能、機構、編制相協(xié)調，職責任務是編制調配的“風向標”，機構設置是編制調配的“導流渠”。要在合理界定職責、大力整合機構設置基礎上，遵循編制資源供給規(guī)律，完善編制跨系統(tǒng)、跨層級、跨地區(qū)動態(tài)調整機制，保障編制資源有效配置、有力供給。堅持深化改革、挖潛創(chuàng)新相協(xié)調，扭住關鍵、精準發(fā)力，以改革促進創(chuàng)新、以創(chuàng)新引領改革，共同促進編制資源集約化使用和管理。堅持以點帶面，遞次接續(xù)、縱深推進，把握好內部挖潛的力度、深度、進度，統(tǒng)籌協(xié)調好各層級、各系統(tǒng)、各領域的改革創(chuàng)新。堅持機構編制部門、政法部門協(xié)同配合，機構編制部門要善于借勢借力，引導和激發(fā)政法機關內生動力，盤活存量資源；政法部門要依托政策優(yōu)勢，主動創(chuàng)新求變，完善工作運行機制，提高工作效能。