對(duì)上海新一輪基層社會(huì)治理改革的思考

文/李友梅

在全面深化改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，基層社會(huì)治理不僅是改革全局的基礎(chǔ)性層面，也將牽動(dòng)和影響其他方面改革。2015年1月，上海市在2014年市委1號(hào)課題調(diào)研成果的基礎(chǔ)上出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見(jiàn)》和6個(gè)配套文件（簡(jiǎn)稱(chēng)“1+6文件”），涉及街道體制改革、居民區(qū)治理體系完善、村級(jí)治理體系完善、網(wǎng)格化管理、社會(huì)力量參與、社區(qū)工作者管理，聚焦社會(huì)治理和基層建設(shè)。2015年是改革的試驗(yàn)階段。

上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到了新的階段，客觀上倒逼社會(huì)基層治理方式必須創(chuàng)新。2020年上海要全面建成小康社會(huì)，可以說(shuō)，這將是一個(gè)首先凸顯經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的高水平小康社會(huì)，而其社會(huì)指標(biāo)并不是很清晰。

當(dāng)前，上海城市化進(jìn)程進(jìn)一步加速，人口規(guī)模嚴(yán)控帶來(lái)的結(jié)果超出預(yù)想，社會(huì)結(jié)構(gòu)演變?nèi)栽诶^續(xù)，社會(huì)中的階層多元、主體多元、訴求多元同時(shí)并存?；鶎右殉霈F(xiàn)了大量新變化、新情況、新問(wèn)題，基層治理創(chuàng)新需要帶來(lái)社會(huì)建設(shè)的新成果，這直接涉及小康社會(huì)的社會(huì)指標(biāo)，而現(xiàn)實(shí)地看，這方面上海需要補(bǔ)課的任務(wù)很重。

上?；鶎又卫韯?chuàng)新有三個(gè)背景：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快；二是居住結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)階層化；三是人口老齡化。就人口老齡化而言，有研究預(yù)測(cè)，到2015年末，上海戶(hù)籍60歲及以上老年人數(shù)量將達(dá)到435萬(wàn)，占戶(hù)籍人口的30%。而所有為老齡化服務(wù)的產(chǎn)業(yè)基本是外來(lái)的，本土的相關(guān)產(chǎn)業(yè)沒(méi)有跟上。加之，隨著上海啟動(dòng)建設(shè)全球有影響力的科創(chuàng)中心，新一輪的人口流動(dòng)正在開(kāi)始，公共服務(wù)體系如何適應(yīng)多領(lǐng)域、多層次的新需求將成為一個(gè)重大課題，而基層傳統(tǒng)行政管理體制及其運(yùn)行機(jī)制帶來(lái)的制約還在加重，有時(shí)這些制約是來(lái)自于其自身內(nèi)部。

區(qū)別于20世紀(jì)90年代以來(lái)中國(guó)基層社會(huì)治理的基本制度框架，上海新一輪的治理創(chuàng)新突出了三個(gè)前瞻性的改革突破點(diǎn)：一是以深化街、鎮(zhèn)體制改革為著力點(diǎn)，推動(dòng)基層政府向下負(fù)責(zé)，形成敏捷呼應(yīng)群眾訴求的新型治理導(dǎo)向；二是以系統(tǒng)制度創(chuàng)新和適度賦權(quán)為切入點(diǎn)，從較深的層面激發(fā)社會(huì)活力，推進(jìn)政府的社會(huì)治理與社會(huì)的自我協(xié)調(diào)有機(jī)銜接；三是以“精細(xì)化”和“專(zhuān)業(yè)化”為線索，塑造面對(duì)多元、開(kāi)放、流動(dòng)社會(huì)的精準(zhǔn)有效的服務(wù)與管理模式。

上海市委2014年1號(hào)課題及其引出的制度和政策安排，指向雖然是基層治理問(wèn)題，但觸動(dòng)的卻是我國(guó)社會(huì)治理既有模式中的深層瓶頸問(wèn)題。

首先，這次治理變革在調(diào)整上下級(jí)政府的權(quán)力邊界和分權(quán)模式方面提出了新的改革思路。圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)的治理，政府內(nèi)部的合理權(quán)力分配一直是個(gè)重要問(wèn)題。由于存在信息不對(duì)稱(chēng)等客觀情況，上級(jí)政府不可能“一竿子到底”，必然會(huì)賦予基層政府一定的自由裁量權(quán)，使其更貼近社會(huì)訴求以組織公共服務(wù)與管理。但這個(gè)自由裁量權(quán)的“度”極難把握：如果分權(quán)過(guò)度，上級(jí)政府的有效監(jiān)督就很困難，治理體系“碎片化”的可能性較大；如果授權(quán)不足，則可能導(dǎo)致治理體系的靈活性下降、治理成本上升。近三十年的中國(guó)治理改革中，由于上述“度”不好把握，政府體系常常處于“放權(quán)—收權(quán)”的歷史循環(huán)中，條塊關(guān)系也因此不斷調(diào)整，難以找到穩(wěn)定的平衡點(diǎn)。這次1號(hào)課題在厘清上下級(jí)政府關(guān)系、條塊間權(quán)力配置方面引入了一個(gè)新的機(jī)制，即顯著強(qiáng)化了公眾、社區(qū)自下而上對(duì)基層政府的評(píng)價(jià)、考核，將自下而上和自上而下的考核有機(jī)結(jié)合，從而超越了體制內(nèi)循環(huán)的慣性。實(shí)際上，這是一種社會(huì)機(jī)制，并通過(guò)這種機(jī)制改變了基層與上級(jí)政府間的信息不對(duì)稱(chēng)格局，使上級(jí)政府在向基層充分授權(quán)、基層得到“有權(quán)有物”的同時(shí)也可以有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，形成治理體系的靈活性與協(xié)調(diào)性有效兼顧。這種社會(huì)機(jī)制的探索實(shí)踐對(duì)于許多領(lǐng)域的政府改革都具有借鑒意義。

其次，1號(hào)課題的制度和政策成果在塑造現(xiàn)代社會(huì)多元治理結(jié)構(gòu)方面形成了新思路。自黨的十六屆四中全會(huì)提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”治理格局以來(lái)，各地都有許多探索實(shí)踐，但普遍遇到兩個(gè)根本性問(wèn)題：一是多元治理結(jié)構(gòu)“治”什么，怎么“治”。從深層次看，這涉及到了現(xiàn)代社會(huì)的公共空間及公共治理規(guī)則如何形成的問(wèn)題。二是自上而下的政府治理與自下而上的社會(huì)協(xié)調(diào)如何有機(jī)銜接。由于行政體系的運(yùn)行機(jī)制與社會(huì)自我協(xié)調(diào)機(jī)制間存在著許多根本性的張力，因此兩者的有機(jī)銜接會(huì)遭遇一些深層次困境。針對(duì)上述兩個(gè)問(wèn)題，這次上海的基層治理改革分別從體制、機(jī)制上形成了新的探索方向，即通過(guò)推動(dòng)基層政府的職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)向社會(huì)領(lǐng)域的有序賦權(quán)，進(jìn)而激發(fā)社會(huì)力量參與治理的積極性；通過(guò)制度創(chuàng)新，推動(dòng)基層社會(huì)自下而上形成公共事務(wù)，從而使“共治”有穩(wěn)定的指向和依托；通過(guò)區(qū)域化黨建充分發(fā)揮政黨組織的整合優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)政府的行政管理、社會(huì)治理與社會(huì)參與之間的有序協(xié)同、互動(dòng)。這些改革探索直面當(dāng)代中國(guó)基層治理轉(zhuǎn)型的瓶頸，體現(xiàn)出了漸進(jìn)式變革的戰(zhàn)略思路。

目前，對(duì)“1＋6文件”的改革思路，社會(huì)各方意見(jiàn)不一，尤其是將居委會(huì)干部、書(shū)記納入事業(yè)編制，有些人認(rèn)為，這在一定程度上是倒退。隨著政府職能不斷轉(zhuǎn)變和社會(huì)建設(shè)不斷推進(jìn)，基層社區(qū)治理的骨干隊(duì)伍從哪里來(lái)？基于中國(guó)的國(guó)情，尤其在面向小康社會(huì)的社會(huì)指標(biāo)相對(duì)于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)還比較弱的情況下，居委會(huì)的傳統(tǒng)作用依然難以退場(chǎng)，因此上海目前將居委會(huì)干部、書(shū)記納入事業(yè)編制的合理性是存在的?，F(xiàn)實(shí)中，上海一些街道每年購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的費(fèi)用達(dá)1000萬(wàn)元，與街道直接提供公共服務(wù)相比，向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)更有效率。這次改革中，明確取消了街道的招商職能，轉(zhuǎn)而強(qiáng)化其社會(huì)服務(wù)職能。街道經(jīng)濟(jì)功能取消后，但財(cái)政預(yù)算尚未做好準(zhǔn)備，因此公共服務(wù)的財(cái)力支持存在疑問(wèn)。當(dāng)然，2015年是改革試點(diǎn)年，“1＋6文件”的實(shí)際成效將在改革中逐步顯現(xiàn)。目前來(lái)看，已出現(xiàn)一些問(wèn)題，比如基層社會(huì)自我協(xié)調(diào)的能力不足，社會(huì)組織的發(fā)育還不成熟，社區(qū)工作者自身發(fā)展也沒(méi)有好的預(yù)期等。總之，相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)需要進(jìn)一步完善。

目前階段尚很難說(shuō)，上海的經(jīng)驗(yàn)可以在其他省市推廣，因?yàn)樯虾Ｗ陨韺?duì)基層社會(huì)治理體制的創(chuàng)新探索還需要一個(gè)實(shí)踐過(guò)程。