權責匹配構建清單依法監(jiān)管簡政放權

● 郭本純

（作者系安徽省編辦副主任）

權力清單責任清單制度，是法治政府建設的基礎性制度。黨的十八大以來，安徽省全面深化改革，以權力清單責任清單制度建設為抓手，大力推進簡政放權，優(yōu)化服務。2014年10月31日，安徽省級政府權力清單責任清單公布施行；2015年3月1日前，16個市、105個縣（市、區(qū)）政府權力清單責任清單公布施行；7月1日前，1251個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、252個街道辦事處權力清單責任清單公布施行。安徽省已初步建成上下銜接的兩個清單制度體系，成為全國首創(chuàng)責任清單、率先形成省市縣鄉(xiāng)四級政府兩個清單體系的省份。

一、法治思維，引領權力清單制度建設

圍繞轉變政府職能這一核心，以法治思維和法治方式為引領，堅持“法定職責必須為、法無授權不可為”和“權責法定、權責匹配，有權必有責，用權受監(jiān)督，失責必追究”，確定清單制度建設確圍、清權、確權、確責、曬權、優(yōu)化流程、打造平臺、陽光行權、制權、追責十項任務；從取消、下放、轉移、整合4個方面，明確17項清權減權標準，主要涉及取消沒有法律依據、責任不明確、部門“紅頭文件”自定的權力事項；轉移可以通過購買服務等方式交給市場和社會承擔的權力事項；省與市縣共有權力實行屬地管理；省級政府專項資金不直接面對企業(yè)和具體項目單位等。

在明確原則和標準的基礎上，省級先行、市縣鄉(xiāng)漸次推進。省級政府在管理上具有宏觀性、指導性和間接性特點，清權確權著力在精簡與規(guī)范并重；市級政府在管理上具有承上啟下和執(zhí)行性特點，清權確權著力于承接與精簡并重；縣鄉(xiāng)政府則較多面對基層群眾，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系群眾最緊密、服務基層最直接，清權確權著力在依法規(guī)范與便民服務并重。為確保改革力度和于法有據，安徽創(chuàng)造性運用“三上三下”、集中審核、模板先行、示范引領、專家分類論證、合法性審查等組織模式和方法，在依法確權過程中始終堅持大道至簡。省級保留權力事項1712項、精簡68.3%；市級平均保留2118項、精簡53.5%；縣級平均保留2560項；鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均保留153項。

權力清單明確了政府能做什么，為“法無授權不可為”提供了戒尺，進一步厘清了政府與市場、政府與社會、省市縣鄉(xiāng)政府及部門之間的權責關系，充分發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

二、權責匹配，創(chuàng)制責任清單，推進兩單融合

安徽按照權責一致、權責匹配原則，將每項權力對應的責任細化到條、落實到款，厘清權力與責任的關系，首創(chuàng)了責任清單，實現權力與責任一一對應，權力清單和責任清單的深度融合。

一是明晰一個概念?！柏熑巍备拍顑群☉M義務和承擔過失兩個方面。將責任內涵的兩個方面嫁接到行政權力的責任上，確定責任清單框架由“責任事項”和“追責情形”兩部分組成?！柏熑问马棥保磻M義務，是行政主體在行使行政權力、實施行政活動過程中必須履行的法定義務；“追責情形”，即承擔過失，是行政主體沒有履行或不正確履行義務應承擔不良后果的各種可能情況。

二是理清兩個關系。即責任事項與追責情形的關系、權力清單與責任清單的關系。責任事項是對行政權力行使者的義務性要求，追責情形是不作為、亂作為可能帶來不良后果的情況，追責情形承上啟下，與責任事項相呼應，與問責追責相銜接。一旦權力越位、錯位或不到位，就可以對照追責情形施以追責問責。權力清單把權力裝進制度的“籠子”，解決“法無授權不可為”的問題；責任清單給權力套上責任的“緊箍”，解決“法定職責必須為”的問題，權力事項、責任事項、追責情形構建了“三位一體”的權責體系。

三是堅持“三關”保障。堅持過好法律關、部門關、社會關，做到依法依規(guī)確定責任、凝聚部門共識、爭取社會認同。權力事項對應的責任事項、追責情形都必須有明確的法律法規(guī)依據；每項責任條款都要得到編審雙方確認，強化責任意識，防止權實責虛、攬權推責；組織專題咨詢論證會，通過部門網站向社會公示，全方位、多角度聽取意見建議，力求每項責任都能得到認同、沒有異議。

四是做到四個結合。即“合法與合理”相結合，有法定行政權力行使程序的，依法設定責任環(huán)節(jié)，明確相應責任事項；無法律明文規(guī)定的，參照同類法律法規(guī)合理確責；“共性與個性”相結合，共性責任主要依據一般法確定，個性責任主要體現行政權力行使的專業(yè)性要求，依據部門法確定；“事前與事后”相結合，適應政府管理從注重事前審批向事中事后監(jiān)管的轉變，責任清單重點突出事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)的備案、評估、資金監(jiān)管、監(jiān)督檢查等具體責任內容，確保監(jiān)管責任落實；“問題與問責”相結合，堅持問題導向，聚焦權力行使易發(fā)、多發(fā)問題的關鍵環(huán)節(jié)，確定權力對應的責任。

五是實現五個目標。權力定位更加精準，一些依據不準確或不充分的權力事項，因難以確定責任而被清理；一些權力事項的類別歸屬、具體內容等，因責任事項的倒逼得到進一步調整和完善，權力清單更加科學規(guī)范。部門間權責邊界更加明晰，變傳統(tǒng)的“針對部門講責任”為“針對具體行政權力講責任”，有效解決部門之間的權責交叉問題，對部門攬權推責、推諉扯皮有釜底抽薪之效。權力運行更加規(guī)范，責任清單實現對權力的剛性約束，讓行權者對照責任事項不能越軌，面對追責情形不敢越軌，使權力運行更加規(guī)范。監(jiān)督制約更加有力，改變了過去責任設定過于寬泛、責任追究無法具化的現象，方便了社會對政府監(jiān)督，嚴防權力運行中的任性。推動法律法規(guī)更趨完善，責任清單還將倒逼現行行政執(zhí)法等責任追究辦法進一步完善，以增強可操作性和對權力行使的約束力。

三、規(guī)范運行，實現權力全過程標準化監(jiān)管

對政府權力運行實行全過程、標準化和具體可操作的監(jiān)管，是兩個清單落地生效的關鍵。安徽省采取“1+X”模式對政府權力運行監(jiān)管進行總體設計和定位安排，著力打造“兩清單、一辦法”的政府權力運行監(jiān)管體系。其中“1”是權力運行監(jiān)管的總體制度規(guī)范，明確監(jiān)管原則、監(jiān)管任務、監(jiān)管措施、責任追究等內容；“X”是對應不同類別權力事項制定事中事后監(jiān)管細則、行政處罰權裁量基準，明確每項權力運行的具體監(jiān)管職責。

《安徽省政府權力運行監(jiān)管辦法》（以下簡稱《辦法》）及其細則，以“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”為監(jiān)管目標，堅持“依法依規(guī)、公開透明、規(guī)范運行、創(chuàng)新管理”的監(jiān)管原則，以各級人民政府及其部門和法律、法規(guī)、規(guī)章授權組織及其工作人員為監(jiān)管對象，從五個方面加強權力運行監(jiān)管：一是強化政府監(jiān)管服務職責，明確政府權力取消、下放、轉移后，相關部門應轉變管理方式，工作重心從管理向服務轉變；二是明確事中事后監(jiān)管重點，對保留、前置改后置審批等權力事項，分別提出事中事后監(jiān)管重點，明確監(jiān)管對象、內容、方式、措施、程序及工作要求，做到行政權力與監(jiān)管任務一一對應；三是制定行政處罰權裁量基準，以法律法規(guī)規(guī)章為依據，對行政處罰權逐項制定細化量化的裁量權行使基準，劃分裁量階次，明確具體標準，規(guī)范行政執(zhí)法行為；四是實行協(xié)同監(jiān)管，對兩個以上部門共同實施的權力事項，界定主辦、協(xié)辦職責，形成部門協(xié)同監(jiān)管機制，防止出現重復監(jiān)管和監(jiān)管真空；五是落實日常監(jiān)管，各部門建立日常監(jiān)督管理、監(jiān)督檢查、責任追溯等制度。

圍繞權力運行全過程、標準化和具體可操作的監(jiān)管要求，《辦法》在四個方面有所創(chuàng)新。一是破解重審批輕監(jiān)管難題。通過推進行政審批受理審核、批準決定與監(jiān)督檢查“三分離”改革，突出權力運行事中事后監(jiān)管任務，倒逼行政審批部門將更多精力投入到事中事后監(jiān)管。二是推進管理向服務轉變。根據行業(yè)特點，針對具體權力事項落實服務的具體措施，把服務做優(yōu)做實。三是實現監(jiān)管方式創(chuàng)新。針對具體權力事項，通過建立統(tǒng)一監(jiān)管平臺、開發(fā)大數據、探索“互聯(lián)網+”模式等，全方位采集市場主體信息，為監(jiān)管提供精準有效支撐。四是依法落實監(jiān)管責任。用責任追究條款把行政責任細化落實到權力、部門、崗位，打通責任落地的“最后一公里”。

四、配套改革，鞏固擴大簡政放權成果

在推行清單制度同時，安徽積極開展配套改革，不斷鞏固簡政放權成果。

一是深化行政審批制度改革。2014年5月制定出臺《安徽省深化行政審批制度改革意見》，明確9個方面工作任務和28項具體措施。結合權力清單、責任清單制度建設，進一步向市場、社會以及市縣政府放權，加大精簡行政審批事項力度，省級政府行政審批事項從316項精簡到213項，市縣也有大幅度精簡。按照“取消是原則，調整是例外，例外必從嚴”的要求，2015年3月1日前已全部取消非行政許可類審批。

二是改革公共資源交易管理體制。按照依法依規(guī)、公開透明的原則，整合分散在各部門的工程建設項目招標投標、政府采購、建設用地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產權、教育技術裝備采購、藥品醫(yī)用耗材設備采購等公共資源交易活動，實行制度規(guī)則、平臺交易、服務標準、信息公開“四統(tǒng)一”，做到公共資源交易進平臺、平臺之外無交易。加強公共資源交易監(jiān)督管理，實行綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管相結合、監(jiān)督管理與交易經辦相分離，形成綜合監(jiān)管、行業(yè)主管、各交易主體統(tǒng)一進場交易的管理體制和運行機制，管辦分開，規(guī)范透明。

三是規(guī)范重大事項決策行為。按照依法依規(guī)、集體決策、公開透明、終身負責的原則，建立規(guī)范重大事項決策行為制度，明確14條具體措施，公開具體操作流程圖，做到“四個全覆蓋”，即重要崗位輪崗全覆蓋、審計監(jiān)督全覆蓋、制度規(guī)范全覆蓋、巡視全覆蓋，促進依法用權、秉公用權、透明用權、廉潔用權。

四是優(yōu)化權力運行服務。結合清單成果運用，不斷創(chuàng)新服務方式，開展權力運行流程再造，簡化程序、明確標準、提高效率。針對基層受人員力量、技術支撐以及業(yè)務水平等要素制約的情況，一些下放事項出現“承接難”的問題，省級業(yè)務主管部門通過系統(tǒng)培訓、開展派駐指導，在縣鄉(xiāng)兩級統(tǒng)籌調配專業(yè)技術人員，推動人員力量下沉、監(jiān)管重心下移；針對 “證明多”的問題，在建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩個清單基礎上，探索建立基層服務事項目錄，對確需保留的證明事項列出條目，簡化辦理程序，明確責任單位，并向社會公開。