街道綜合管理體制改革的探索——基于成都的實踐

● 鄧國彬

（作者系成都市編辦體改處處長）

近年來，成都市加快構(gòu)建新型城市基層治理體系，啟動了旨在推動街道職能轉(zhuǎn)變的街道綜合管理體制改革試點。改革大大促進了街道職能回歸到社會管理和民生服務(wù)的本位，為促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和服務(wù)管理便民利民提供了制度保障。

一、街道綜合管理體制改革的主要內(nèi)容

成都市主要在創(chuàng)新街道體制機制、強化基層社會管理和提升公共服務(wù)水平等方面進行了系列探索，已初步探索出了一條獨具特色的街道體制改革新路。

（一）轉(zhuǎn)移街道履職重心。為改變街道“重經(jīng)濟、輕管理、弱服務(wù)”的現(xiàn)象，推動街道由直接抓經(jīng)濟向服務(wù)經(jīng)濟、營造良好發(fā)展環(huán)境轉(zhuǎn)變。錦江區(qū)剝離街道辦事處承擔(dān)的招商引資、協(xié)稅護稅、經(jīng)濟統(tǒng)計等經(jīng)濟管理職能，根據(jù)產(chǎn)業(yè)分工統(tǒng)籌設(shè)置經(jīng)濟發(fā)展功能區(qū)行使區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟職能；武侯區(qū)和成華區(qū)則將原街道辦事處承擔(dān)的經(jīng)濟發(fā)展職能轉(zhuǎn)移給區(qū)投資服務(wù)中心街道分中心承擔(dān)。這些措施有效地推動了街道辦事處工作重心從主抓經(jīng)濟發(fā)展向加強社會管理和提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。同時，根據(jù)街道新的職能定位，對各類機構(gòu)設(shè)置進行優(yōu)化重組和歸并整合，將職能相近的科室整合為大科室。

（二）整合基層執(zhí)法資源。為解決城市基層社會管理執(zhí)法力量不足、資源分散等問題，錦江區(qū)整合區(qū)級公安、交通、城管等執(zhí)法資源，組建了城市綜合管理巡邏執(zhí)法大隊，對全區(qū)街面的治安、交通、市容等實施24小時綜合管理；武侯區(qū)設(shè)立街道綜合執(zhí)法隊，采取聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法、執(zhí)法力量下沉和協(xié)管力量整合等方式推行街道綜合執(zhí)法，緩解了城市基層管理中存在的一些難題。

（三）強化便民利民功能。為進一步提高基層公共服務(wù)供給水平，各區(qū)采取部門授權(quán)、委托或下移等形式，將與居民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的社會保障、社會救助、就業(yè)、計生、教育等服務(wù)事項下沉到街道或社區(qū)便民服務(wù)平臺辦理，目前街道和社區(qū)便民服務(wù)平臺辦理事項最多的已達80多項。同時，通過建立全程代理、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)等制度，全面推行“一站式”服務(wù)、“一窗式”辦理等規(guī)范化辦事流程，減少辦事環(huán)節(jié)，初步構(gòu)建起方便群眾就近辦事的15分鐘公共服務(wù)圈。

（四）培育發(fā)展社會組織。為更好承接政府轉(zhuǎn)移職能，充分發(fā)揮社會力量的作用，武侯區(qū)成立院落民情議事會和院落自治管理小組，建立健全院落自治、民情議事、財務(wù)管理及考評等制度，全面推行院落居民自治、民主管理。錦江區(qū)成立區(qū)社會組織管理局、街道社會組織指導(dǎo)中心等，推進社會組織管理體制創(chuàng)新；同時，還通過建立城市社區(qū)公共服務(wù)和社會管理經(jīng)費保障機制等措施，引導(dǎo)基層自治組織參與社會管理和公共服務(wù)，從而形成了以政府為主導(dǎo)、社會組織共同參與、社區(qū)居民自治良性互動的城市基層治理格局。

二、影響街道履職的一些突出問題

經(jīng)過多年的實踐探索，改革試點取得了較好的成效，但改革成效還停留在局部點位上，隨著簡政放權(quán)改革的深入推進，街道在履職中也面臨著一些亟需解決的共性問題，需要深化改革。

（一）行政區(qū)劃布局不合理。隨著城市的快速發(fā)展和人口集聚效應(yīng)的不斷增強，街道之間管轄面積、人口規(guī)模不均衡等現(xiàn)象較為突出，部分較大的街道（社區(qū)）管轄面積、人口規(guī)模比一些較小的街道（社區(qū)）高出數(shù)倍之多，且根據(jù)其所處區(qū)域位置不同，街道（社區(qū)）的工作重心和工作量也有較大的差別，與相對均衡的行政資源配置之間的矛盾較為突出，影響到行政資源效益的最大發(fā)揮。

（二）職責(zé)定位不清晰。雖然自2010年起成都市就全面取消了對街道的經(jīng)濟考核指標(biāo)，并加大了對街道履行社會管理和公共服務(wù)職能的考核權(quán)重。但實際運行中，在部分區(qū)縣，街道仍直接或間接承擔(dān)著大量的招商引資、協(xié)稅護稅等經(jīng)濟任務(wù)，街道工作重心圍著經(jīng)濟指標(biāo)“指揮棒”轉(zhuǎn)的現(xiàn)象依然突出。事實上，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的加速推進，街道直接從事經(jīng)濟活動的空間和能力越來越有限。

（三）權(quán)責(zé)關(guān)系配置不對等。一方面，由于街道職能定位不清晰，與部門之間的職責(zé)邊界模糊，區(qū)級部門習(xí)慣于將大量事務(wù)性工作下派給街道，導(dǎo)致街道在處理相關(guān)問題時，有責(zé)無權(quán)，權(quán)責(zé)不一，工作無法落實到位。另一方面，由于街道人員力量有限，又將部分任務(wù)下派給社區(qū)承擔(dān)，這又影響了社區(qū)自治活動的開展和社區(qū)自治組織作用的發(fā)揮，同時也造成了街道職能與社區(qū)居委會自治職能的混淆、職責(zé)的交叉，不僅社區(qū)自治難，社區(qū)去“行政化”也無法真正實施。

（四）綜合執(zhí)法推行不到位。街道綜合執(zhí)法主體資格缺失、部門執(zhí)法力量下沉不夠、街道各種力量整合不足、臨時聘用人員參與執(zhí)法等問題仍然存在，城市社會管理和行政執(zhí)法中條塊分割、上下脫節(jié)、力量分散、效率不高等問題并未從根本上解決。

三、進一步深化改革的設(shè)想

隨著簡政放權(quán)改革的深入推進，街道承接了大量下放轉(zhuǎn)移事項，同時其自身在履職中也出現(xiàn)了許多與新形勢新任務(wù)不適應(yīng)的地方。深化街道體制改革已成為當(dāng)前推動政府職能轉(zhuǎn)變的又一項重要舉措，是打通政府為城市居民提供便利化公共服務(wù)“最后一公理”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)進一步明確其定位，完善其功能，調(diào)動其潛能。

（一）優(yōu)化街道職能配置。結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革，進一步合理劃分區(qū)級部門、經(jīng)濟功能區(qū)與街道的職責(zé)權(quán)限范圍，明確街道的職能定位，并分類形成街道權(quán)力清單和責(zé)任清單，從源頭上推動街道履職重心從抓招商、抓項目向回歸社會管理和民生服務(wù)本位的根本性轉(zhuǎn)變。

（二）再造街道組織架構(gòu)。根據(jù)街道新的職能定位，進一步優(yōu)化街道組織結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌推進街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)和部門派駐機構(gòu)職責(zé)整合，著力構(gòu)建區(qū)級部門、經(jīng)濟功能區(qū)、街道辦事處各司其職，合力推進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展加速轉(zhuǎn)型升級的城市基層政府組織體系。

（三）整合行政執(zhí)法資源。深化行政執(zhí)法體制改革、下移執(zhí)法重心，是解決執(zhí)法效果不理想的“治本之道”。統(tǒng)籌推進市、區(qū)、街道三級綜合行政執(zhí)法體制改革，積極探索執(zhí)法力量大整合、投訴受理大平臺、任務(wù)派發(fā)大統(tǒng)籌、行政執(zhí)法大聯(lián)動的有效措施，著力構(gòu)建責(zé)任清晰、運轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)督有力的行政執(zhí)法運行體系。

（四）規(guī)范便民服務(wù)方式。結(jié)合承接市區(qū)兩級政府轉(zhuǎn)移職能或下沉事項，統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)置街道（社區(qū)）綜合便民服務(wù)平臺布局，統(tǒng)籌推動與企業(yè)、城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的審批服務(wù)事項進駐便民服務(wù)中心集中辦理，著力構(gòu)建綜合性更強、更加便捷高效的基層政務(wù)服務(wù)平臺。

（五）配套跟進改革措施。適當(dāng)調(diào)整街道社區(qū)規(guī)模，對一些規(guī)模過小或過大的街道社區(qū)進行撤并整合；根據(jù)不同類型街道職能定位，建立健全街道職能作用充分發(fā)揮的財政供給機制，確?；鶎印跋朕k事、有錢辦事”；挖掘人員編制潛力，在機構(gòu)編制總量控制的前提下，根據(jù)街道承接下沉管理服務(wù)事項，適時跟進人員編制調(diào)整工作；打破“上考下”和經(jīng)濟指標(biāo)至上的傳統(tǒng)考核模式，健全激勵考核機制；充分調(diào)動社會力量參與社會管理和公共服務(wù)的積極性，構(gòu)建有效促進政府職能轉(zhuǎn)變的長效機制，切實解決政府管得過多、管得過寬等問題。