關(guān)于創(chuàng)新生態(tài)功能區(qū)體制機(jī)制的若干思考

● 鄭才法

（作者系浙江省編辦副主任）

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局，明確提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。十八屆三中全會(huì)要求緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。按照中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的部署，生態(tài)功能區(qū)建設(shè)體制機(jī)制要不斷創(chuàng)新。

一、生態(tài)功能區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的原則

必須樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，建立健全生態(tài)文明制度體系，加快形成生產(chǎn)生活生態(tài)融合、人口資源環(huán)境和諧的體制機(jī)制。在實(shí)踐中，建議遵循以下原則：一是統(tǒng)籌謀劃，特色創(chuàng)新。遵循人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的要求，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)農(nóng)林區(qū)、產(chǎn)城集聚區(qū)功能定位創(chuàng)新體制機(jī)制，在城鄉(xiāng)一體、重點(diǎn)綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、綜合行政執(zhí)法等重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破，充分體現(xiàn)綠色發(fā)展特色。二是優(yōu)化配置，精簡效能。圍繞生態(tài)文明建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，對(duì)行政資源進(jìn)行有效整合和調(diào)整，統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，實(shí)施有機(jī)統(tǒng)一的大部門制，優(yōu)化文化旅游、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、規(guī)劃管理、生態(tài)工業(yè)等機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，健全基層公共管理和服務(wù)體系。改進(jìn)和完善管理方式，推進(jìn)行政管理“重心下移”，擴(kuò)大基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。三是權(quán)責(zé)一致，依法行政。理順部門職責(zé)關(guān)系，著力解決多頭管理、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題。嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)導(dǎo)向和約束，建立健全科學(xué)的干部考評(píng)機(jī)制和選拔任用機(jī)制。堅(jiān)持依法行政，推進(jìn)行政管理制度化、規(guī)范化和法制化進(jìn)程。

二、生態(tài)功能區(qū)體制創(chuàng)新的重點(diǎn)

一是區(qū)域統(tǒng)籌“一盤棋”。習(xí)近平總書記指出，山水林田湖是一個(gè)生命共同體，用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律。著力樹立生態(tài)觀念，完善生態(tài)制度，維護(hù)生態(tài)安全，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。在推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)過程中，要貫徹“一盤棋”的理念，堅(jiān)持生態(tài)自覺與制度約束相統(tǒng)一，以行政體制的創(chuàng)新設(shè)計(jì)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各方面，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)加快建立生態(tài)文明制度。

二是規(guī)劃布局“一張圖”。推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，要注重規(guī)劃先行，完善全域生態(tài)布局和生產(chǎn)力布局。尤其要防止“規(guī)劃打架”以及衍生的資源浪費(fèi)和效率低下問題。目前，對(duì)區(qū)域發(fā)展起重要引導(dǎo)作用的主要是行政區(qū)劃、發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，其職能管理分屬民政、發(fā)改、建設(shè)、國土部門。為此，要通過建立聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制以及機(jī)構(gòu)和職能整合，推動(dòng)形成“多規(guī)合一”，將所涉及的用地邊界、空間信息、建設(shè)項(xiàng)目參數(shù)等多元化信息融合統(tǒng)一到一張圖上，消除各個(gè)專業(yè)規(guī)劃間存在的沖突。

三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展“一條龍”。開展生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，不是“純”保護(hù)，也不是不發(fā)展，而是要建立健全綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，走出一條符合生態(tài)環(huán)境要求、促進(jìn)群眾增收致富的新路子。按照生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的思路，以生態(tài)為龍頭，發(fā)展生態(tài)農(nóng)林業(yè)，“接二連三”構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。大力發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔化生產(chǎn)和廢棄物資源化利用，重點(diǎn)發(fā)展綠色農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)基地。大力發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，推進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營，提高森林質(zhì)量，壯大林下經(jīng)濟(jì)。積極發(fā)展生態(tài)工業(yè)，加快淘汰改造高能耗、重污染企業(yè)，拒絕采礦等掘取性項(xiàng)目落地，推進(jìn)工業(yè)園區(qū)生態(tài)化。大力發(fā)展以休閑旅游、文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)生等為重點(diǎn)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。生態(tài)功能區(qū)地方機(jī)構(gòu)設(shè)置要圍繞以上思路，該強(qiáng)化的強(qiáng)化、該弱化的弱化、該整合的整合。

四是監(jiān)管保護(hù)“一張網(wǎng)”。著力在生態(tài)保護(hù)、城市管理、文化旅游等領(lǐng)域整合執(zhí)法主體，集中行政處罰權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)行高效的行政執(zhí)法體制，切實(shí)解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和基層“看得見、管不著”等問題。積極推進(jìn)大部門制改革，努力構(gòu)建“大生態(tài)”、“大建設(shè)”、“大經(jīng)濟(jì)”、“大文化”、“大市場(chǎng)”、“大執(zhí)法”等新型政府組織架構(gòu)，著力解決職責(zé)交叉、推諉扯皮、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題，在市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)等方面形成協(xié)調(diào)有效、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的“一張網(wǎng)”。

五是制度配套 “一攬子”。建立健全生態(tài)文明綜合評(píng)價(jià)和考核體系。加快林權(quán)制度改革和農(nóng)村確權(quán)改革。按照“誰受益誰補(bǔ)償”、“誰污染環(huán)境誰付費(fèi)”的要求，探索建立與污染物排放總量、出境水水質(zhì)、森林質(zhì)量掛鉤的財(cái)政獎(jiǎng)懲機(jī)制，推動(dòng)健全完善生態(tài)補(bǔ)償制度?？紤]不同區(qū)域生態(tài)功能因素和支出成本差異，通過提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。充分利用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，搭建協(xié)商平臺(tái)，完善支持政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采取資金補(bǔ)助、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。積極運(yùn)用碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等補(bǔ)償方式，探索市場(chǎng)化補(bǔ)償模式，拓寬資金渠道。鼓勵(lì)出臺(tái)規(guī)范性文件或地方法規(guī)，不斷推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然头ㄖ苹?/p>