公共服務(wù)體系改革的理論與實踐創(chuàng)新
——社會公共服務(wù)體系改革座談會觀點綜述

● 本刊記者 李利平

公共服務(wù)體系改革的理論與實踐創(chuàng)新
——社會公共服務(wù)體系改革座談會觀點綜述

● 本刊記者 李利平

2015年6月14日，中國機構(gòu)編制管理研究會在北京組織召開了社會體制改革系列座談會第四次專題座談會，此次座談會的主題是“社會公共服務(wù)體系改革”。第十一屆全國人大常委會副委員長、研究會名譽會長華建敏同志出席座談會并作重要講話，來自公共管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)領(lǐng)域的知名專家學(xué)者以及教育、衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)等部門代表共15人參加了座談會。座談會由研究會會長黃文平同志主持。與會代表圍繞著中國公共服務(wù)體系建設(shè)和改革發(fā)表了各自觀點，并進行了研討?，F(xiàn)將座談會觀點綜述如下。

葛延風（國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部部長）認為，中國公共服務(wù)體系的改革是與城市經(jīng)濟體制改革同步進行的，不存在所謂“滯后”問題。當前，公共服務(wù)體系的問題，表面上看是解決布局、運行、管理及績效等方面存在的矛盾和問題，但更核心的是，我們在公共服務(wù)體系如何發(fā)展、如何改革、如何組織管理等基本問題上尚未形成統(tǒng)一和清晰的思路。這一問題，在宏觀層面，是究竟要建立一個什么樣的公共服務(wù)體系；如何確定服務(wù)重點、內(nèi)容以及不同服務(wù)的屬性；在公共服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展中，政府與市場、政府與社會力量、不同層級政府之間的關(guān)系和分工如何；在微觀層面，是如何規(guī)劃和布局、如何籌資、如何激勵與約束（監(jiān)督）、如何評價績效、如何完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、如何針對不同類型公共服務(wù)機構(gòu)實施差別化管理等。從國際經(jīng)驗看，公共服務(wù)體系并沒有一個完美體制，但基本的共識是，公共服務(wù)是政府最基本的責任和公民權(quán)利，公共服務(wù)要以公共部門提供為主，社會力量提供補充服務(wù)，公共服務(wù)體系改革的方向是促進公平、提高績效、控制成本。未來中國公共服務(wù)體系改革，一是要明確大的改革目標和方向，即不斷提升服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，促進服務(wù)均等化；改革和完善管理方式，不斷提升公共投入和宏觀績效。二是明確政府與市場的定位。政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔規(guī)劃、投入、監(jiān)管和多數(shù)服務(wù)的直接提供的責任。在理論和實踐證明有效的領(lǐng)域，可引入市場機制。三是調(diào)整完善政府間公共服務(wù)的責任關(guān)系。強化中央政府的決策規(guī)劃責任；根據(jù)不同服務(wù)的特點，明確執(zhí)行責任?；A(chǔ)性公共服務(wù)主要由縣、市級政府承擔；明確產(chǎn)品屬性，完善公共投入方式和費用分擔機制。四是深化事業(yè)單位分類改革，促進公益事業(yè)單位健康發(fā)展，提高服務(wù)績效。五是鼓勵社會力量參與公共服務(wù)。短期內(nèi)，對社會力量參與不能期望過高，要先規(guī)范，再發(fā)展，更要避免簡單將其作為新經(jīng)濟“增長點”。

高培勇（中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長）認為，對政府在公共服務(wù)資源配置中角色的認識，要充分考慮中國的政治傳統(tǒng)和國情現(xiàn)實，既不能迷信政府的作用，也不意味著公共服務(wù)要全部交給市場。在政府和市場的關(guān)系上，政府要做到“擔責而不親為”，凡是必須由政府提供的，政府直接提供；凡是能交給市場的，可以通過市場機制解決的，政府負責監(jiān)管；凡不適宜由市場承擔的，盡量通過政府購買服務(wù)的方式提供；政府要善于借鑒市場機制的作用來完善公共服務(wù)。公共服務(wù)的基本格局要實現(xiàn)從城鄉(xiāng)分割“二元制”向城鄉(xiāng)一體“一元制”轉(zhuǎn)變，建議在“十三五”規(guī)劃中明確公共服務(wù)“一元制”框架，在這一框架內(nèi)，可根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的差異規(guī)定若干不同類型公共服務(wù)的標準，逐步創(chuàng)造條件，最終推動公共服務(wù)均等化。同時，公共服務(wù)是各層級政府的基本職責，要逐步理順各層級政府的公共服務(wù)職責分工，推動事權(quán)與支出責任相一致。

朱光明（北京師范大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院政府管理研究所所長）闡釋了對事業(yè)單位分類改革的認識。他認為，深化事業(yè)單位改革的基本思路，一是明確界定“政事分開”的含義，構(gòu)建政府與事業(yè)單位之間的新型關(guān)系?！罢路珠_”是指“行政”與“事業(yè)”兩大公共部門之間的職責分開，“政事分開”之后，二者將由傳統(tǒng)的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)換為一種公共部門內(nèi)部的契約關(guān)系。建議將“事業(yè)法人”明確為公法（行政法）意義上“法人”。二是加大對重點領(lǐng)域的投入，形成合理高效的公共資源分配機制。要確?！肮嬉活悺笔聵I(yè)單位的資源需求。對社會事業(yè)領(lǐng)域的公共資源要進行統(tǒng)籌分配，實現(xiàn)資源配置的合理性和均衡性。盡快建立按照提供服務(wù)產(chǎn)品的“質(zhì)”和“量”配置資源的機制。三是建立起規(guī)范有效的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。鼓勵不同行業(yè)、不同功能的事業(yè)單位采用不同的治理結(jié)構(gòu)模式；在事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)中，要明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位；積極推進公開遴選事業(yè)單位行政領(lǐng)導(dǎo)人員。四是建立完善的績效考評制度，形成切實有效的社會事業(yè)服務(wù)質(zhì)量保障機制。盡快建立健全各類事業(yè)單位的服務(wù)標準體系，提高其服務(wù)的規(guī)范性；建立健全各社會事業(yè)領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量檢測體系，研究制定準確可靠的公眾滿意度指標；在各類事業(yè)單位全面推行績效評價制度，將評價結(jié)果作為資源分配、薪酬水平、領(lǐng)導(dǎo)人獎懲的主要依據(jù)。五是積極推進“去行政化”等改革。建議盡快啟動取消事業(yè)單位行政級別的改革試點，加快推進事業(yè)單位職員制改革，加快推進事業(yè)單位后勤社會化改革。

王延中（中國社會科學(xué)院民族學(xué)與人類學(xué)研究所所長、勞動與社會保障研究中心主任）認為，社會公共服務(wù)體系依賴的主體是服務(wù)者，也就是由誰來提供服務(wù)。因此，改革的對象主要是社會服務(wù)技術(shù)人員。如何構(gòu)建一種合理的制度安排，讓這些社會服務(wù)人員各安其位是關(guān)鍵。目前，對技術(shù)人員的管理，身份管理在弱化，而身份的彈性化、可轉(zhuǎn)移性在加強。社會服務(wù)技術(shù)人員在提供公共服務(wù)的過程中，具有獨立的利益目標，而其自身價值又具有稀缺性，迫切需要解決這些人員的收入分配問題。社會服務(wù)技術(shù)人員的薪酬確定，需要兩個層面的監(jiān)督管理，一是對服務(wù)質(zhì)量、價格、規(guī)范化進行技術(shù)性監(jiān)督，用技術(shù)評判作為標準；二是公共服務(wù)兜底環(huán)節(jié)的技術(shù)人員，要加強技術(shù)考核，避免公共資源的浪費。此外，要加強對一些基本問題的研究，如如何科學(xué)界定公共服務(wù)的范圍、領(lǐng)域，政府能力如何滿足公共服務(wù)的“剛性”特征要求，如何創(chuàng)造良好的政策和輿論環(huán)境，如何引導(dǎo)市場、社會力量參與公共服務(wù)的提供等。

李玲（北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心教授）認為，中國公共服務(wù)體系改革下一步往哪里走，關(guān)鍵是宏觀層面的思路要清晰，且社會要有共識。既有的改革，強調(diào)微觀上的效率，而中國目前最缺的是宏觀效率。21世紀各國政府都面臨著新的治理危機，從經(jīng)濟領(lǐng)域開始延伸到社會領(lǐng)域。無論問題是由政府失責造成、還是市場失靈造成，最終政府都要負終極責任，因此，當今的政府是有限政府，卻承擔無限責任?！暗谌?jīng)濟理論”（設(shè)計市場機制）可以為中國的改革提供思路。“第三代經(jīng)濟理論”認為，政府和市場并非非此即彼，二者之間的合作才是正確的方向。政府這只“看得見的手”可以避免市場失靈，政府要制定一個好的規(guī)則，并保證參與者遵守規(guī)則，就可以實現(xiàn)有效率的分配。同時，防止自身的失靈，避免政府干預(yù)對資源分配的扭曲、防止直接分配中的人為因素和腐敗，通過機制設(shè)計和信息公開，確保社會的公平正義，提高政府公信力。國家治理強調(diào)宏觀效率，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域治理強調(diào)中觀效率，市場、企業(yè)強調(diào)微觀效率。中國的改革，要積極構(gòu)建有為政府、有效市場和有機社會，即使損失一點微觀效率，也必須考慮宏觀效率。

張車偉（中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長）認為，對公共服務(wù)進行制度安排非常困難。公共服務(wù)供給之所以困難，最大的問題是監(jiān)督。而監(jiān)督難與服務(wù)的特點有關(guān)。傳統(tǒng)經(jīng)濟領(lǐng)域的規(guī)則都是建立在物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費規(guī)律的基礎(chǔ)之上，物質(zhì)產(chǎn)品出來后，生產(chǎn)和消費是分開的，因此，效率可以評判，也容易操作。但是公共服務(wù)產(chǎn)品最大的特點是生產(chǎn)過程就是消費過程。因此，公共服務(wù)的提供如果套用經(jīng)濟領(lǐng)域物質(zhì)產(chǎn)品的規(guī)則，必然出現(xiàn)問題和扭曲。因此，公共服務(wù)的改革是要不斷探索出一套能夠有效解決公共服務(wù)產(chǎn)品問題規(guī)則的制度安排。中國公共服務(wù)體系的改革，關(guān)鍵要明確政府與市場的邊界劃分。哪些領(lǐng)域納入公共服務(wù)的范圍，要考慮中國的傳統(tǒng)和現(xiàn)實，要細分，不能無限制的擴大和延伸。公共服務(wù)內(nèi)部要區(qū)分基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，基本公共服務(wù)由政府來承擔，而個性化的、差異化的、高端的服務(wù)可以由市場或社會力量來提供。

唐鈞（中國人民大學(xué)危機管理研究中心主任）認為，民眾是公共服務(wù)的評委，要從民眾的角度觀察政府提供的公共服務(wù)，考慮公共服務(wù)體系改革的方向。民眾對公共服務(wù)的需求是有分歧的，包含“最理想”的公共服務(wù)、“最大公約數(shù)”的公共服務(wù)和“守住底線”的公共服務(wù)，民眾對公共服務(wù)的評價一般采取的是“最短板”原則。目前公共服務(wù)領(lǐng)域存在的問題包括公共服務(wù)的“底線”失守、公共服務(wù)的配套“拉后腿”以及“最大公約數(shù)”對公共服務(wù)的不滿意。公共服務(wù)體系建設(shè)必須以民眾為中心，進行精細化的頂層設(shè)計，迎合民眾“最短板效應(yīng)”，在守底線和滿足最大公約數(shù)的同時，在整體上規(guī)劃理想的、人性化的公共服務(wù)。

劉新明（中國衛(wèi)生經(jīng)濟學(xué)會副會長）認為，中國的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革走過了一個非常艱難的過程，當前仍然有諸多問題沒有很好解決。背后最重要的是改革理念問題，有不少思路和看法要正本清源。其中，最重要的是正視市場經(jīng)濟條件下政府與市場的關(guān)系問題。中國的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革與經(jīng)濟體制改革是同步推進的?；仡欋t(yī)改歷程，市場化導(dǎo)向的改革，沒有考慮醫(yī)療服務(wù)的特殊性，讓市場機制引導(dǎo)醫(yī)療服務(wù)的提供，最終必然損害公眾的利益。進入新世紀以來，看病難、看病貴成為了社會領(lǐng)域的第一難點問題，根源在于醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的制度安排出了很大問題。新一輪醫(yī)改，對過度市場化的導(dǎo)向進行了糾偏，開始強調(diào)公益性，強化政府責任，建立了基本醫(yī)療制度。這個方向是正確的。在市場經(jīng)濟條件下，市場起決定作用的主要是在經(jīng)濟領(lǐng)域，而社會領(lǐng)域，包括醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域必須強化政府的基本責任。

張力（教育部教育發(fā)展研究中心主任）認為，教育不同于醫(yī)療，是私人品公共提供，在相當一個階段都具有排他性。中國對公共服務(wù)進行了細分，包括基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，這是對世行定義的修正。教育公共服務(wù)是以需求定供給、還是以供給定需求，必須考慮三個問題。一是不同國家服務(wù)供給方式模式不同，但很難復(fù)制；二是由于多數(shù)國家是政黨政治，教育政策受到政黨交替的影響，連續(xù)性差；三是高收入陷阱問題也正在開始受到關(guān)注。當前事業(yè)單位分類改革可能是一個過渡性的。從其他國家經(jīng)驗看，政府與營利性組織之間只有非政府組織，包括準公益、純公益和非營利的組織。待條件逐步成熟后，將會形成一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)，不再強調(diào)服務(wù)提供方的性質(zhì)，而是強調(diào)服務(wù)產(chǎn)品的性質(zhì)。以服務(wù)產(chǎn)品性質(zhì)，來決定政府的財政資助方式，將來各類組織在提供不同類型服務(wù)的情況下，可以得到差異化的財政保證。現(xiàn)在的PPP（公私合營模式）集中在非基本公共服務(wù)方面，微利運行，今后有可能向基本公共服務(wù)領(lǐng)域延伸。

鐘東波（北京市衛(wèi)計委副主任）認為，解決公共服務(wù)問題要重點抓好五項工作，一是提高公共服務(wù)的科學(xué)化程度。有兩種技術(shù)路徑，一種是制定公共服務(wù)目錄，包括核心目錄和拓展目錄，確定優(yōu)先提供的程序，另一種是對公共服務(wù)的經(jīng)濟和技術(shù)科學(xué)分析，進而根據(jù)服務(wù)產(chǎn)品的特點確定籌資方式、生產(chǎn)方式或直接提供方式。通過一整套技術(shù)路徑和手段，保證公共資金最大化使用。二是確定公共服務(wù)的供給方式，其中籌資方式、提供方式、組織方式最為關(guān)鍵。三是依法推進事業(yè)單位改革。改變以往多依靠政策推動的方式。明確中國的公立醫(yī)院為公法人。四是事業(yè)單位改革不僅要強調(diào)去行政化，而且要強調(diào)民主化?！叭バ姓保亲尮芾碚叱蔀楣芾碚?，推動專業(yè)化；公共服務(wù)的“民主化”，是讓老百姓參加公共服務(wù)的設(shè)計、評價和監(jiān)督?！叭バ姓焙汀懊裰骰眱蓚€趨勢并重。五是公共服務(wù)改革必須堅持公共利益的方向，保障和增進公共利益，不能讓公共服務(wù)機構(gòu)出現(xiàn)利益沖突。

劉艷（農(nóng)業(yè)部科技教育司副司長）認為，相較于教育和醫(yī)療衛(wèi)生體制，科技體制改革更復(fù)雜一些?？萍俭w制有自身的特點，比如涉及科研機構(gòu)和高校；針對科技人員小眾群體；科研成果可以轉(zhuǎn)化；科技工作的個體化勞動特點等。農(nóng)業(yè)科技體制改革30年來，改革的主要思路是“放開一片”（和產(chǎn)業(yè)相關(guān)的科研院所）和“穩(wěn)住一頭”（社會公益類機構(gòu)）。此外，通過項目的形式又支持了另一套科研機構(gòu)，包括實驗基地、改良基地等。這一資源配置現(xiàn)狀，導(dǎo)致部門資源配置重復(fù)、浪費；科研工作被項目取代，科研活動的持續(xù)性差；科研“碎片化”；科技與經(jīng)濟“兩張皮”等突出問題。有些問題目前在體制和機制上仍沒有找到解決辦法，如何確定農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)的公益性，推進科研體制機制改革，迫切需要加強頂層研究和政策設(shè)計。