深化行政審批制度改革全面建設(shè)法治型服務(wù)型政府

● 高志軍

（作者系佳木斯市編辦主任）

近年來(lái)，黑龍江省佳木斯市堅(jiān)持把深化行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能、服務(wù)民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑，通過(guò)建立市級(jí)權(quán)力清單、開(kāi)展流程再造、向基層放權(quán)、深化街道社區(qū)綜合管理體制改革等工作，實(shí)現(xiàn)了市區(qū)兩級(jí)政府職責(zé)定位準(zhǔn)確、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范、管理服務(wù)效能提升、市場(chǎng)活力和內(nèi)生動(dòng)力增強(qiáng)，有效地解決了群眾辦事難、辦事慢等難題，加快了全面建設(shè)法治型服務(wù)型政府步伐。

一、深入清理規(guī)范行政職權(quán)

佳木斯市自2013年11月起，在全市開(kāi)展了清理規(guī)范行政職權(quán)建立權(quán)力清單工作，重點(diǎn)對(duì)各部門(mén)的職權(quán)進(jìn)行了清理規(guī)范，對(duì)各部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行了科學(xué)界定。通過(guò)權(quán)力瘦身、職責(zé)歸位，使市級(jí)政府部門(mén)明確了什么可為、什么不可為或不該為。

一是找準(zhǔn)癥結(jié)，明確重點(diǎn)。在清理規(guī)范工作啟動(dòng)前，通過(guò)向社會(huì)各界發(fā)布《致社會(huì)各界、廣大市民的一封公開(kāi)信》、召開(kāi)座談會(huì)等方式，廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)建議，共征集到7個(gè)方面51個(gè)問(wèn)題。清理規(guī)范的重點(diǎn)是職權(quán)項(xiàng)目過(guò)多、檢查評(píng)比過(guò)濫；多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法；重審批、輕監(jiān)管；重收費(fèi)、輕服務(wù)；制度不公開(kāi)、執(zhí)法不規(guī)范等五個(gè)方面。

二是明確原則，全覆蓋清理。明確清理規(guī)范行政職權(quán)的原則，即沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的行政職權(quán)一律取消；沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的前置件一律取消；不是由法律法規(guī)明確規(guī)定必須由市級(jí)行使，由縣（市）區(qū)辦理效果更佳、更方便百姓的行政職權(quán)一律下放。在清理范圍上，將黨政群機(jī)關(guān)及其所屬事業(yè)單位、直屬事業(yè)單位、中省直單位全部納入清理規(guī)范的范疇，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。在清理項(xiàng)目上，將行政許可、非行政許可審批、行政確認(rèn)等12個(gè)清理項(xiàng)目納入清理范圍。

三是曬出清單，亮出“家底”。 2014年10月，《佳木斯市保留行政權(quán)力清單》和《佳木斯市清理規(guī)范行政權(quán)力清單》在市政務(wù)網(wǎng)和佳木斯日?qǐng)?bào)等媒體進(jìn)行公開(kāi)。全市1463項(xiàng)行政職權(quán)，保留784項(xiàng)，減少679項(xiàng)。權(quán)力清單的建立，使市級(jí)政府各職能部門(mén)真正了解本部門(mén)的行政職權(quán)底數(shù)，知道了什么可為，什么不可為，確?！胺ǘ氊?zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”落到實(shí)處。權(quán)力清單的公布，使群眾知道了什么找市場(chǎng)，什么找市長(zhǎng)，解決了群眾辦事難的問(wèn)題。同時(shí)，也加快了市政府部門(mén)由重管理向重服務(wù)轉(zhuǎn)變，由重事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，由既當(dāng)裁判員又是運(yùn)動(dòng)員向裁判員轉(zhuǎn)變。

二、推進(jìn)流程再造和行政職權(quán)運(yùn)行流程標(biāo)準(zhǔn)化

市級(jí)權(quán)力清單曬出之后，針對(duì)部門(mén)如何履行到位、執(zhí)行到位的問(wèn)題，針對(duì)群眾反映到政府部門(mén)辦事慢、效率不高的問(wèn)題，佳木斯市把開(kāi)展審批流程再造和行政職權(quán)運(yùn)行流程標(biāo)準(zhǔn)化管理工作作為檢驗(yàn)群眾辦事效率和政府部門(mén)履職盡責(zé)的“試金石”，通過(guò)流程瘦身，環(huán)節(jié)精簡(jiǎn)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，確保權(quán)力清單中的每一項(xiàng)權(quán)力履行到位，著力破解政府部門(mén)履職盡責(zé)不到位和服務(wù)群眾效率不高的問(wèn)題。

一是將所有審批事項(xiàng)全部納入大廳“窗口”。市級(jí)權(quán)力清單公布后，佳木斯市采取“統(tǒng)一進(jìn)場(chǎng)、集中辦理、領(lǐng)導(dǎo)坐班、現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)”的模式，將具有審批權(quán)力的37個(gè)職能部門(mén)的266項(xiàng)審批權(quán)力全部納入行政服務(wù)中心。同時(shí)，12個(gè)中介機(jī)構(gòu)、15個(gè)便民服務(wù)機(jī)構(gòu)、6家銀行也進(jìn)駐市政務(wù)服務(wù)中心，為行政審批提供配套服務(wù)，方便群眾辦事。在審批方式上，實(shí)行“一個(gè)窗口受理、一條龍服務(wù)、一站式辦結(jié)、一次性收費(fèi)”，徹底解決群眾辦事“摸不著門(mén)”、“找不到人”、“暈頭轉(zhuǎn)向”、“往返跑”等問(wèn)題。

二是通過(guò)精簡(jiǎn)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)審批流程再造。佳木斯市于2014年1月啟動(dòng)了流程再造工作，重點(diǎn)圍繞行政許可、非行政許可和行政確認(rèn)三項(xiàng)行政職權(quán)開(kāi)展審批流程再造工作。通過(guò)制定內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)流程，突出六個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，即制定完善制度、精簡(jiǎn)前置件、規(guī)范流程、制定審批傳遞單、規(guī)范表單和形象描述，對(duì)各部門(mén)的流程進(jìn)行了初步的調(diào)整完善。在前期工作中，全市37個(gè)具有審批職能部門(mén)的266項(xiàng)職權(quán)全部建立了工作流程，前置件由原來(lái)的1921個(gè)精減至1305個(gè)，減少率為32%；審批流程由原來(lái)的1526個(gè)精減至1039個(gè)，減少率為32%；簽批環(huán)節(jié)由原來(lái)的821個(gè)精減至505個(gè)，減少率為38%；審批時(shí)限由原來(lái)的5586個(gè)工作日精減至1820個(gè)，減少率為67%。通過(guò)對(duì)流程的深度規(guī)范，審批流程的環(huán)節(jié)精減了，審批時(shí)限縮短了，審批效率提高了，政府的行政效能提速了。比如，市住房公積金管理中心取消了公證處公證擔(dān)保環(huán)節(jié)，減少了審批環(huán)節(jié)和時(shí)限，減掉了一些不必要的手續(xù)和證明，同時(shí)，也為每位貸款者節(jié)省600-700元費(fèi)用。市人社局辦理退休審批流程由12個(gè)環(huán)節(jié)30個(gè)步驟減少為3個(gè)環(huán)節(jié)7個(gè)步驟，審批時(shí)限由原來(lái)的至少60天縮短到20分鐘，只需填寫(xiě)一張表格、一次簽章、一次提供要件即可完成退休申報(bào)。優(yōu)化審批流程后，工作人員減少4/5，效率提高了5倍；改辦率從2%降到零。

三是通過(guò)建立完善兩個(gè)體系，實(shí)現(xiàn)行政職權(quán)規(guī)范化運(yùn)行。重點(diǎn)對(duì)行政許可、非行政許可、行政確認(rèn)、行政征收、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付等12項(xiàng)行政職權(quán)運(yùn)行流程進(jìn)行全方位、深層次規(guī)范，進(jìn)一步優(yōu)化行政職權(quán)運(yùn)行程序，讓群眾明明白白去辦事，清清楚楚去監(jiān)督政府。2015年2月，全面啟動(dòng)了行政職權(quán)運(yùn)行流程標(biāo)準(zhǔn)化管理工作。下發(fā)了《佳木斯市人民政府關(guān)于印發(fā)佳木斯市行政職權(quán)運(yùn)行流程標(biāo)準(zhǔn)化管理工作方案的通知》，成立了佳木斯市行政職權(quán)運(yùn)行流程標(biāo)準(zhǔn)化管理領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)全市的行政職權(quán)運(yùn)行流程標(biāo)準(zhǔn)化管理工作進(jìn)行了全面部署。行政職權(quán)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理工作的重點(diǎn)是要求全市保留行政權(quán)力清單中涉及的市政府相關(guān)部門(mén)及所屬事業(yè)單位、市政府直屬事業(yè)單位必須制定管理手冊(cè)、行政職權(quán)流程手冊(cè)2個(gè)體系文件。通過(guò)制定簡(jiǎn)捷、規(guī)范的管理手冊(cè)，使機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員了解機(jī)關(guān)架構(gòu)，理解機(jī)關(guān)管理體系中職責(zé)、權(quán)限和應(yīng)遵循的規(guī)范。通過(guò)制定規(guī)范、操作性強(qiáng)的行政審批流程手冊(cè)，確保過(guò)程的一致性，從而保證各項(xiàng)工作過(guò)程可控、流程可查、責(zé)任可究。同時(shí)，各部門(mén)還應(yīng)根據(jù)保留的行政職權(quán)，按照行政效率的原則和保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的原則，制定行政執(zhí)法運(yùn)行流程，為建立責(zé)任清單奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、加大向縣區(qū)放權(quán)力度

為進(jìn)一步解決市級(jí)政府各職能部門(mén)統(tǒng)得過(guò)多、管得過(guò)死，市級(jí)政府權(quán)大責(zé)小、縣區(qū)有責(zé)無(wú)權(quán)等問(wèn)題，佳木斯市加大了向縣區(qū)放權(quán)的工作力度，增強(qiáng)了基層政府管理社會(huì)的能力。

一是整建制下放權(quán)力。按照能放盡放、人隨事走、編隨人走和取得實(shí)效的原則，2011年，以向陽(yáng)區(qū)為試點(diǎn)，開(kāi)展了市城市管理行政執(zhí)法局的行政權(quán)力下放工作，將主管向陽(yáng)區(qū)轄區(qū)內(nèi)的城市執(zhí)法分局的編制、職責(zé)、人員、經(jīng)費(fèi)等全部下放至城區(qū)，共向向陽(yáng)區(qū)下放權(quán)力67項(xiàng)。行政權(quán)力下放后，不僅為向陽(yáng)區(qū)實(shí)施城市精細(xì)化管理提供了強(qiáng)有力的支持，更為全面下放權(quán)力提供了基礎(chǔ)。

二是明確原則，合理下放權(quán)力。明確了向城區(qū)下放權(quán)力的“三個(gè)一律”原則，即凡法律依據(jù)未明確必須由市政府職能部門(mén)行使的權(quán)力，一律下放到城區(qū)；區(qū)級(jí)政府直接行使能更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的權(quán)力，一律下放到城區(qū)；區(qū)級(jí)政府已經(jīng)完成了該項(xiàng)權(quán)力大部分工作，市級(jí)機(jī)構(gòu)只是最后審批或確認(rèn)的，一律下放到城區(qū)。按照這一原則，先后分兩批開(kāi)展了向城區(qū)下放權(quán)力工作，已累計(jì)向城區(qū)放權(quán)587項(xiàng)。同時(shí)，將編制、人員和經(jīng)費(fèi)下?lián)艿娇h區(qū)。

三是科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)管理職能。在權(quán)力承接上，對(duì)于各區(qū)政府有對(duì)口機(jī)構(gòu)承接的，全部由對(duì)口機(jī)構(gòu)承接；沒(méi)有對(duì)口機(jī)構(gòu)承接的，組建新機(jī)構(gòu)或由相近職能部門(mén)承接。特別是在綜合執(zhí)法、集中執(zhí)法、一級(jí)執(zhí)法上，加大了探索步伐，依托區(qū)工商分局組建區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，將工商、食品、商務(wù)等部門(mén)有關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)和執(zhí)法職能全部納入到市場(chǎng)監(jiān)督管理局，實(shí)施集中執(zhí)法。組建城市管理綜合執(zhí)法局，將各城區(qū)原來(lái)由市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察大隊(duì)行使的城市環(huán)境衛(wèi)生、市容市貌等部門(mén)的執(zhí)法職責(zé)和各區(qū)其他相關(guān)部門(mén)行使的執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行整合，實(shí)行綜合執(zhí)法。同時(shí)，在各城區(qū)組建綜合服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，著力解決由于行政編制不足影響基層執(zhí)法工作開(kāi)展的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)兩級(jí)政府職權(quán)歸位、職責(zé)歸位、運(yùn)行歸位，縣區(qū)實(shí)現(xiàn)了責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，基層政府工作的主動(dòng)性、積極性明顯增強(qiáng)。

四、深化社區(qū)綜合管理體制改革

如何合理分權(quán)，界定好不同層級(jí)間權(quán)責(zé)關(guān)系，是深化行政審批制度改革的難點(diǎn)問(wèn)題。佳木斯市通過(guò)精簡(jiǎn)管理層級(jí)，理順區(qū)、社區(qū)的權(quán)責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步加快社區(qū)管理體制改革步伐，推動(dòng)社會(huì)管理服務(wù)職能向基層下移，解決了服務(wù)群眾“最后一公里”不暢的難題，促使社區(qū)職能歸位，提高服務(wù)效能。

一是創(chuàng)新管理體制，搭建社區(qū)組織體系框架。當(dāng)前，街道辦事處在區(qū)級(jí)政府和社區(qū)之間的位置越來(lái)越尷尬，在社區(qū)與區(qū)之間僅起到“二傳手”、“傳聲筒”的作用，而社區(qū)承載的職能越來(lái)越多，承擔(dān)的任務(wù)越來(lái)越重?；谶@一現(xiàn)實(shí)，佳木斯市重點(diǎn)拓展社區(qū)服務(wù)功能，以前進(jìn)區(qū)為試點(diǎn)，對(duì)街道這一中間管理層級(jí)進(jìn)行了撤并，并對(duì)相關(guān)資源進(jìn)行了整合，將城市原有的區(qū)—街道—社區(qū)三級(jí)管理體制精簡(jiǎn)為區(qū)—社區(qū)兩級(jí)管理體制，實(shí)現(xiàn)了區(qū)與社區(qū)的直接互動(dòng)，實(shí)行了區(qū)直管社區(qū)的模式。在此基礎(chǔ)上，新組建了社區(qū)建設(shè)管理委員會(huì)，隸屬區(qū)委。建立了以社區(qū)黨工委為核心，以社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)中心為支撐的組織架構(gòu)，社區(qū)黨工委為區(qū)委直屬黨委，與社區(qū)公共服務(wù)中心合署辦公。同時(shí)，將原來(lái)街道辦事處的行政編制和職數(shù)一律收回。2014年，在全面總結(jié)前進(jìn)區(qū)街道社區(qū)綜合管理體制改革基礎(chǔ)上，加快了向陽(yáng)區(qū)、東風(fēng)區(qū)和郊區(qū)三個(gè)城區(qū)改革步伐，共撤銷(xiāo)了13個(gè)街道辦事處，并對(duì)原有的社區(qū)進(jìn)行了整合，組建了54個(gè)社區(qū)。

二是堅(jiān)持責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，構(gòu)建社區(qū)管理職責(zé)體系。按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨事轉(zhuǎn)，人隨事轉(zhuǎn)”的原則，合理界定了社區(qū)職責(zé)。街道辦撤銷(xiāo)后，將原街道黨工委相關(guān)的組織關(guān)系接轉(zhuǎn)核查；黨員教育、培訓(xùn)、監(jiān)督和發(fā)展工作等八項(xiàng)職責(zé)調(diào)整至社區(qū)黨工委。將相關(guān)公共管理和服務(wù)職能調(diào)整至社區(qū)公共服務(wù)中心。將原街道辦事處承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資等主體職責(zé)收歸區(qū)政府相關(guān)職能部門(mén)。市容監(jiān)察主體職能收歸區(qū)城鄉(xiāng)市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察大隊(duì)統(tǒng)一管理。區(qū)司法局所屬司法所實(shí)行垂直管理，分片管轄。社區(qū)建設(shè)管理委員會(huì)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全區(qū)社區(qū)建設(shè)工作的開(kāi)展。社區(qū)建設(shè)管理辦公室作為全區(qū)社區(qū)建設(shè)綜合管理部門(mén)，具體負(fù)責(zé)承上啟下，對(duì)上溝通協(xié)調(diào)，指導(dǎo)、督辦、檢查、考評(píng)等工作。通過(guò)人員下沉，職責(zé)下移，通過(guò)經(jīng)費(fèi)直接下?lián)艿缴鐓^(qū)，為社區(qū)工作正常開(kāi)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的保證，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。

三是推動(dòng)服務(wù)重心下移，實(shí)現(xiàn)管理效能提升。通過(guò)取消街道辦事處這一中間管理層級(jí)，推動(dòng)了社會(huì)管理職責(zé)向社區(qū)下沉，社會(huì)服務(wù)重心的下移，基層黨組織活力、社區(qū)服務(wù)水平、居民自治能力、社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)和保障機(jī)制全面提升。前進(jìn)區(qū)共向社區(qū)下放了救助、勞動(dòng)保障、人口計(jì)生、環(huán)境衛(wèi)生、信訪維穩(wěn)等107項(xiàng)服務(wù)職能，社區(qū)公共服務(wù)中心實(shí)行了“一站式”服務(wù)，形成了“前臺(tái)一口受理、后臺(tái)分類(lèi)處置”的工作機(jī)制，社區(qū)服務(wù)效能顯著提升。改革后，社區(qū)可以直接辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)，而且每個(gè)社區(qū)的服務(wù)半徑均在步行15分鐘之內(nèi)，通過(guò)為居民打造15分鐘生活服務(wù)圈，社區(qū)服務(wù)更加便民，更加高效。目前，四個(gè)城區(qū)共組建社區(qū)公共服務(wù)中心74個(gè)，編制和職數(shù)已經(jīng)配置到位，運(yùn)行態(tài)勢(shì)良好，有效解決了服務(wù)群眾“最后一公里”不暢的問(wèn)題。