政府購買資產評估專業(yè)服務研究

政府購買專業(yè)服務，是處理好政府和市場、政府和社會關系的紐帶，是讓市場在資產配置中起決定性作用的必然要求。資產評估作為現代服務業(yè)的重要組成，以其獨立、客觀、公正的專業(yè)本質，發(fā)揮了維護交易秩序、優(yōu)化資源配置的專業(yè)作用，日益成為助力政府管理和決策的參謀助手。

一、政府購買專業(yè)服務的意義

（一）政府購買服務是轉變政府職能、構建服務型政府的必然要求

目前，中國正面臨著日益增長的社會公共服務需求，我國由政府壟斷供給的傳統公共服務模式已難以為繼，無法滿足公共服務多元化和多層次的需求。政府應轉變理念，按照有效政府和有限政府的要求，積極推動政府職能轉型，進一步明晰政府與市場、社會的職責邊界，不斷改革政府管理體制，創(chuàng)新公共服務供給方式，將政府承擔的部分公共服務職能剝離出來，通過購買或授權形式讓渡給社會組織或私人機構，使政府角色由傳統的生產者轉變?yōu)橘徺I者和監(jiān)督者，從而更好地履行公共服務職能。政府購買服務的目的是要轉換政府職能，整合優(yōu)勢資源，滿足社會需求，促進社會和諧，積極探尋社會公共服務的良性化發(fā)展道路。

（二）政府購買服務是提高公共服務效率的有效途徑

在傳統的公共服務體制中，政府幾乎包攬了所有的社會公共服務。在這種模式下，由于缺乏競爭的壓力和動力，公共服務成本不斷上升，而服務的質量和效率日益低下。通過政府購買服務的方式， 引入競爭機制進行市場化運作， 可以將專業(yè)的機構、人員和工作方法引進公共服務領域，實現公共服務的多元供給和治理。按照“政府主導、社會參與”的原則，形成多元化、多層次、職能互補的公共服務網絡，將政府發(fā)現公共偏好和獲取資金的優(yōu)勢與市場和社會組織生產和遞送服務的優(yōu)勢結合起來，從而提高公共服務的供給質量和效率。

（三）政府購買服務是推動社會組織發(fā)展的重要手段

運用政府購買能夠促進公共服務社會化、市場化發(fā)展， 培育社會組織發(fā)展，有效整合服務資源，形成提升政府公共服務綜合水平的合力?！胺龀帧⑴嘤鐣M織發(fā)展”本身是政府公共服務的內容之一。如北京市購買的公共服務五大類，其中之一即為“培育發(fā)展類”，主要是指購買那些“為社會組織健康發(fā)展和開展活動長期提供孵化培育、教育培訓、咨詢服務、資源扶助、場地設施等服務的公益支持性服務項目”。同時，在購買社會組織公共服務的過程中也能加強社會組織的能力建設。

資產評估作為市場經濟通用的商業(yè)語言，承載了經濟活動的價值信息，提供了有效統一的價值尺度，具有發(fā)現價值、管理價值的專業(yè)功能，為資產管理、交易定價、資本運營提供了專業(yè)服務，維護了公開、公平、公正的經濟秩序，為政府宏觀調控提供了科學合理的專業(yè)意見，為知識產權戰(zhàn)略實施等重大改革提供了價值衡量，提升了市場資源配置效率，促進了產業(yè)結構升級，改進了政府和社會管理，逐漸成為企業(yè)經營、經濟建設、政府管理和社會創(chuàng)新的參謀助手。資產評估已成為政府購買專業(yè)服務的重要內容。

二、政府購買專業(yè)服務的理論基礎和承載主體

（一）政府購買服務的理論基礎

政府購買公共服務是公共服務的提供方式之一，也是西方發(fā)達國家對社會福利制度做出的一項重要變革。從理論上講，凡是能確認受益主體且能衡量受益程度因而具備收費條件的公共產品或公共服務，就可以交由市場生產、政府買單，其目的是借助市場力量，尋求滿足社會公共需求的有效途徑。

根據公共品供給理論，政府對公共品的壟斷供給可能會導致政府失靈、供給效率低下等問題，而解決上述問題的根本途徑在于引入市場機制，以競爭代替壟斷，通過多元供給提高公共品的供給效率。作為公共服務市場化的一種重要形式，通過政府購買，可以對政府、市場和社會的功能和職責進行優(yōu)化配置，避免市場和政府失靈的風險，促進政府、市場和社會之間的良性互動和共同合作，逐漸構建起有機統一的多元化公共服務供給體系和治理結構，滿足社會成員的基本服務需求。諾貝爾經濟學獎獲得者奧斯特洛姆在其公共管理理論中，就相應地提出了政府是公共服務的供應者（負有供給責任者），而非營利組織則是公共服務的生產者（直接提供者）的區(qū)分。

（二）政府購買服務的承接主體

政府購買公共服務的核心是建立契約式服務提供模式，而不是建立雇傭關系，它要求作為購買方的政府和作為被購買方的社會組織之間保持獨立性。從西方發(fā)達國家政府購買公共服務的經驗看，政府選擇非營利組織為重要合作伙伴，非營利組織是公共服務購買的重要承接主體。原因為：一是兩者在功能上互補。相比較過去缺乏彈性的政府供給，政府采購能使各領域專業(yè)化的非營利組織發(fā)揮特長，提供差異化的公共服務，節(jié)約成本并提高效率。二是政府購買服務的過程并非意味著簡單的“簡政放權”，在確定購買服務的領域、合理分配資金、安排計劃與服務流程、控制服務質量等方面，政府的地位和責任遠比過去高。在購買的過程中，政府讓渡的是生產而非供給或監(jiān)管的責任。三是目標基本一致。公共服務的核心是將社會正義和公平置于首位。非營利組織具有自治性、志愿性和公益性，處在獨立、客觀、公正的立場。

資產評估行業(yè)協會是經濟鑒證類的非營利組織，既能合理反映會員訴求，發(fā)揮溝通政府與會員、市場與專業(yè)、國內與國際的橋梁紐帶作用，充分體現社會責任，還能在維護交易秩序、保護社會公平正義、促進社會和諧與穩(wěn)定、協調利益上發(fā)揮專業(yè)作用，與公共服務的核心一致，還能在公共服務供給方面起到組織、協調和自律管理的作用。

（三）政府購買專業(yè)服務對資產評估提出了更高的要求

政府購買專業(yè)服務是國際上通用的做法，我國加快政府職能轉變、創(chuàng)新社會管理對政府購買專業(yè)服務提出了新要求。這既為資產評估提供了廣闊的發(fā)展空間，也對資產評估提出了更高的要求。

一是政府購買服務得到黨和國家的高度重視。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了全面深化改革的要求，并指出：轉變政府職能，改善政府提供公共服務的模式，即以向市場購買的方式取代自身承攬，發(fā)揮市場作用，提高公共服務的質量和效益。2013年6月，李克強總理在國務院常務會議提出：要創(chuàng)新公共服務提供方式，在非基本的公共服務領域，要更多更好地發(fā)揮市場和社會的作用；加快制定出臺政府向社會組織購買服務的指導意見；在公共服務領域引入市場機制的同時，政府也要加強監(jiān)管、搞好服務。早在2012年底，民政部和財政部聯合印發(fā)的《關于政府購買社會工作服務的指導意見》（以下簡稱：《指導意見》），提出政府購買社會工作服務應進行政府采購。要轉變政府職能，建立現代財政制度，需要充分尊重市場規(guī)律，利用資產評估等市場化的專業(yè)手段完善公共管理、提供公共產品。資產評估既是政府采購的內容，也能為政府采購管理提供專業(yè)意見。

二是政府購買服務日益成為政府購買的重要內容。政府采購包括：貨物、服務和工程，國務院提出加快出臺政府購買服務指導意見，將提高服務業(yè)在政府采購中所占的比重。最近，財政部公布的《關于印發(fā)2013年政府采購工作要點的通知》明確提出，在做好通用類服務項目采購工作的基礎上，將研究制定推進政府購買公共服務改革的制度措施，創(chuàng)造條件推進政府購買社會組織等各類服務。地方也在積極探索和擴展服務采購的新領域，既包括社區(qū)服務、公益服務等社會工作，也涉及了審計服務、資產評估等經濟鑒證類專業(yè)服務，內涵更加豐富，外延不斷擴大。

三是政府購買服務需要政府和社會組織的密切合作。在國外，政府、市場、社會共同構成了現代社會的三大支柱。政府購買服務是促進政府和社會合作的重要途徑，兩者需發(fā)揮各自優(yōu)勢、密切合作。中國資產評估協會作為行業(yè)自律管理組織，在承接政府職能轉變和提供公共服務方面具有優(yōu)勢：組織上，形成了科學的行政和自律管理有機結合的管理體系；專業(yè)上，創(chuàng)立了中國特色的理論體系，建立起符合我國國情、引領與國際趨同、兼容性強的完備的評估準則體系，截至2012年底，發(fā)布了26項準則；隊伍上，培育了一支具備良好職業(yè)道德、專業(yè)勝任能力和豐富實踐經驗的注冊資產評估師隊伍；經驗上，積累了豐富的服務政府管理和決策的實踐經驗，深入參與財政資金績效評價等工作。近年來，在各級財政部門的大力支持下，評估行業(yè)積極開展財政資金績效評價理論研究，受委托廣泛參與績效評價業(yè)務，體現出獨特的專業(yè)、理論和方法體系優(yōu)勢，其專業(yè)勝任能力得到了各方的認可和肯定。目前中評協已經制定發(fā)布了財政支出績效評價操作指引，為評估機構參與績效評價提供技術支持。

資產評估行業(yè)還與有關部門合作建立專家?guī)欤瑸檎芾硖峁┲橇Ψ眨瑓⑴c上海靜安路大火災害損失評估，參與陜西省森林資產、產品和生態(tài)服務及價值評估等，為政府決策提供專業(yè)意見。

政府購買獨立、專業(yè)的資產評估服務，有助于績效評價和決策結果客觀、公正，提升政府治理水平。

三、今后資產評估服務政府購買的著力點

十八屆三中全會指出，加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。資產評估作為高智力勞動、高知識量、高價值創(chuàng)造的專業(yè)服務，能為政府管理和決策提供專業(yè)意見，在政府購買服務中將發(fā)揮更加重要的作用。

（一）資產評估為政府購買社會工作服務提供專業(yè)服務

政府購買社會工作服務的購買程序分為編制預算、組織購買、簽訂合同和指導實施等四個階段；監(jiān)督管理中也提出積極推進第三方評估，發(fā)揮專業(yè)評估機構、行業(yè)管理組織、專家等方面作用，對服務機構承擔的項目管理、服務成效、經費使用等內容進行綜合考評。資產評估可發(fā)揮價值發(fā)現和價值管理的功能，積極參與政府購買社會服務工作機制，為政府購買服務提供獨立客觀的價值咨詢服務。

一是服務前期方案設計和項目論證。政府購買服務選擇項目時，可通過專家評估機制，利用資產評估專業(yè)特長，協助政府部門進行方案設計，參與項目可行性論證，承擔前期的數據調查分析，政策效果預估測算等工作，為購買服務的科學與有效提供專業(yè)保障。

二是項目實施中的評價。資產評估作為價值發(fā)現和價值管理的專業(yè)工具，能對政府購買服務項目進行跟蹤、評價，協助政府加強對服務合同執(zhí)行情況的動態(tài)和連續(xù)監(jiān)測，提高社會工作服務的效率。

三是監(jiān)管管理階段。政府購買監(jiān)督管理要積極推進第三方評估，可由資產評估等專業(yè)組織對政府購買服務政策或項目的質量和效果，經濟效益、社會效益以及放大效應等進行全方位評價，并提出改進完善意見。既有助于構建獨立的、專業(yè)的、多元的外部監(jiān)督體系，也有助于提升政府的公信力。

（二）繼續(xù)開展服務政府管理的價值鑒證和管理業(yè)務

資產評估行業(yè)可結合專業(yè)特點，繼續(xù)開展服務政府管理的有關業(yè)務。一是受災重建計劃中的定損，林權、碳排放交易等生態(tài)價值評估，有助于消除負面外部性，加快生態(tài)文明建設步伐。二是繼續(xù)在司法領域為涉訴資產的價值確定提供專業(yè)鑒證，明確雙方經濟責任、維護司法公正。三是在宏觀調控政策制訂中，資產評估機構可以承擔前期的數據調查分析，政策效果預估測算等工作，成為政府決策的智囊團。

（三）加強合作與研究，為公共服務供給打下堅實的基礎

一是研究建立專家?guī)熘贫?，為政府采購公共專業(yè)服務提供獨立、客觀、公正的專業(yè)意見。二是開展政府采購資產評估專業(yè)服務運行機制課題研究。重點研究政府采購專業(yè)服務有關標準，以及招投標、收費等管理機制，改變以往在貨物和工程采購中以價低者得的標準，應加大對服務質量和參與性的考量。三是充分發(fā)揮資產評估行業(yè)協會的作用。如在政府購買服務招標、人員培訓、評估和業(yè)務監(jiān)管中可發(fā)揮評估協會的自律管理作用，協助政府部門“培育發(fā)展一批社會工作專業(yè)能力建設與評估咨詢機構”，提高資產評估行業(yè)的專業(yè)勝任能力。

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