關(guān)于立法推動資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展的再認(rèn)識

資產(chǎn)評估是專業(yè)人士基于特定情形，遵循專門規(guī)制和采用科學(xué)方法對特定資產(chǎn)最可能成交價(jià)格的專業(yè)判斷活動。19世紀(jì)中葉資產(chǎn)評估以獨(dú)立行業(yè)的形態(tài)出現(xiàn)在最早完成工業(yè)革命的英國絕非偶然，它既是社會化大生產(chǎn)和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步引起的社會分工的結(jié)果，又是以產(chǎn)權(quán)明晰和流動為特征的現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)行的條件。基于現(xiàn)代工業(yè)體系的公司制度和市場體系，要求通過資產(chǎn)評估行業(yè)獨(dú)立發(fā)展解決不斷升級的四類沖突，即：生產(chǎn)要素復(fù)雜多變與企業(yè)管理人員專業(yè)限制的沖突，企業(yè)財(cái)產(chǎn)組織制度的公司化傾向與投資者之間信息不對稱的沖突，金融機(jī)構(gòu)防范風(fēng)險(xiǎn)意識與抵押物鑒定能力不足的沖突，以及國家對財(cái)產(chǎn)征稅與財(cái)產(chǎn)價(jià)格多變的沖突。由于資產(chǎn)評估在解決上述沖突中發(fā)揮了包括律師和注冊會計(jì)師在內(nèi)的其他專業(yè)服務(wù)行業(yè)無法替代的價(jià)值判斷功能，已成為當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)中不可或缺的專業(yè)服務(wù)行業(yè)。

資產(chǎn)評估行業(yè)在完善市場配置資源中的重要作用受到有關(guān)國家的高度關(guān)注，并通過不斷完善相關(guān)規(guī)制促進(jìn)該行業(yè)的健康發(fā)展。例如：在OECD國家中，美國聯(lián)邦政府1989年通過了《不動產(chǎn)評估改革》法令，規(guī)范了不動產(chǎn)評估師的責(zé)任和權(quán)利。德國政府在推行國有企業(yè)托管改革措施之前，制定了包括產(chǎn)權(quán)界定和資產(chǎn)評估在內(nèi)的系列法規(guī)。在轉(zhuǎn)型國家中，俄羅斯和羅馬利亞也先后制定了資產(chǎn)評估法，在規(guī)范該行業(yè)從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員行為的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了涉及資產(chǎn)評估活動其他相關(guān)方的權(quán)利和責(zé)任。20世紀(jì)80年代以來，國際經(jīng)濟(jì)活動加速發(fā)展，要求制定國際評估準(zhǔn)則，以協(xié)調(diào)服務(wù)跨國貿(mào)易和投資活動的資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)。1981年英國、美國、澳大利亞、新西蘭、法國等國評估專業(yè)協(xié)會在澳大利亞墨爾本市召開會議，成立了國際評估準(zhǔn)則委員會，其宗旨是：為全球資本市場機(jī)構(gòu)、監(jiān)管方及市場參與者提供準(zhǔn)則，提倡高標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)道德、高質(zhì)量的執(zhí)業(yè)及支持全球評估行業(yè)的發(fā)展。目前已有包括中國在內(nèi)的50多個(gè)國家的67家會員。

現(xiàn)代意義上的資產(chǎn)評估行業(yè)在我國出現(xiàn)于上世紀(jì)80年代末和90年代初，當(dāng)時(shí)我國政府為促進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革，決定成立國有資產(chǎn)管理局，并針對國有企業(yè)合資經(jīng)營和股份制改革過程中大量出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓活動，于1991年正式發(fā)布了《國有資產(chǎn)評估管理辦法》（國務(wù)院第91號令），使資產(chǎn)評估成為因服務(wù)國有企業(yè)改革而問世的新興產(chǎn)業(yè)。二十多年來，該行業(yè)對促進(jìn)國企改革，推動對外開放和完善資本市場發(fā)揮了極其重要的作用，形成了由幾千家評估機(jī)構(gòu)和十萬余評估從業(yè)人員組成的具有持續(xù)需求、專業(yè)準(zhǔn)則、數(shù)據(jù)系統(tǒng)和學(xué)科支撐的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的主要分支。該行業(yè)對中國社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)應(yīng)該得到公正的評價(jià)，所以在資產(chǎn)評估法即將進(jìn)入第三次審議的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，我認(rèn)為有必要強(qiáng)調(diào)該行業(yè)在改革開放中的主要?dú)v史貢獻(xiàn)。

第一，促進(jìn)了國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性重組。作為轉(zhuǎn)型國家，我國政府根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有序推動了具有中國特色的國有資產(chǎn)資本化和國有資本資產(chǎn)化改革。資產(chǎn)評估行業(yè)在這一過程中的價(jià)值鑒證服務(wù)，不僅推動了國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性重組，而且促進(jìn)了國有資產(chǎn)的保值增值。最近中國社科院李揚(yáng)教授領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)首次公布了我國國有總資產(chǎn)、總負(fù)債和凈資產(chǎn)的數(shù)據(jù)，分別是227萬億元、124萬億元和103萬億元，毫無疑問，資產(chǎn)評估行業(yè)為這類資產(chǎn)的形成作出了重要貢獻(xiàn)。

第二，促進(jìn)了國有企業(yè)的大規(guī)模改制改革。自1984年中國政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來，通過推行包括強(qiáng)化債權(quán)約束、實(shí)施產(chǎn)權(quán)改革和完善綜合配套等在內(nèi)的系列措施，既有數(shù)以十萬計(jì)的中小國有企業(yè)和集體企業(yè)完成了以產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和身份轉(zhuǎn)換為核心內(nèi)容的改制，又有以四大國有商業(yè)銀行、中石油和中石化為代表的一大批國有特大型企業(yè)完成了以資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、債務(wù)和人員重組為主要內(nèi)容的股份制改造。資產(chǎn)評估行業(yè)作為企業(yè)改制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，在客觀揭示企業(yè)價(jià)值，防止國有資產(chǎn)流失方面發(fā)揮了不可替代的關(guān)鍵作用。

第三，促進(jìn)了對外開放的超常規(guī)發(fā)展。1978年以來，我國政府的對外開放政策，在經(jīng)過沿海地區(qū)引進(jìn)港臺資本實(shí)行“三來一補(bǔ)”的試驗(yàn)之后，通過包括建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、完善相關(guān)法規(guī)和制定優(yōu)惠政策的系列舉措，不斷優(yōu)化投資環(huán)境，使我國成為吸引外商直接投資最多的發(fā)展中國家。2001年中國加入WTO之后，對外開放出現(xiàn)了突破性發(fā)展，2013年我國進(jìn)出口貿(mào)易總額達(dá)到4.16萬億美元，躍居全球第一。根據(jù)國際慣例和相關(guān)規(guī)制，資產(chǎn)評估報(bào)告是實(shí)施合資合作和跨國并購的主要決策依據(jù)。我國資產(chǎn)評估行業(yè)通過參與國際評估組織，實(shí)現(xiàn)評估準(zhǔn)則的國際化和培養(yǎng)具有全球視野的執(zhí)業(yè)評估師等路徑，形成了資產(chǎn)評估服務(wù)對外開放的專業(yè)能力，不僅可以為引進(jìn)外資，也可為中國資本的跨國投資提供專業(yè)服務(wù)。

第四，促進(jìn)了資本市場的分層次建設(shè)。發(fā)展多層次資本市場是中國政府深化改革的一項(xiàng)重要措施。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)僅依靠自身的資金無法滿足發(fā)展的需要，還必須通過發(fā)行股票、債券，或取得貸款等方式籌資。上世紀(jì)90年代初以來，我國先后制定和修訂了由《證券法》和《公司法》為代表的促進(jìn)資本市場發(fā)展的系列法規(guī)，在對資產(chǎn)評估服務(wù)相關(guān)資產(chǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和人員從事該類業(yè)務(wù)的法律責(zé)任。目前，中國不僅在上海和深圳兩個(gè)證券交易所形成了由主板、中小板和創(chuàng)業(yè)板組成的多層次股票市場，而且也形成了以促進(jìn)中小企業(yè)股權(quán)交易為核心業(yè)務(wù)的“新三板”。有資料顯示，截至2015年7月22日，新三板掛牌企業(yè)達(dá)到2811家。目前中國資本市場已成為全球資本市場的主要組成部分，其在優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、改變資金籌措方式和促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。而資產(chǎn)評估正是資本市場不能須臾缺少的專業(yè)服務(wù)。

由此可見，資產(chǎn)評估行業(yè)在中國改革開放過程中發(fā)揮了極其重要的作用，在服務(wù)政府決策、企業(yè)發(fā)展和個(gè)人理財(cái)方面已創(chuàng)造了可持續(xù)的需求。該行業(yè)的崛起不僅受到國內(nèi)相關(guān)利益主體的普遍認(rèn)可，同時(shí)也得到了國外同行的高度關(guān)注，中國專家越來越多地參與相關(guān)國際準(zhǔn)則的制定就是佐證。當(dāng)然，我們也必須承認(rèn)我國資產(chǎn)評估活動依然面臨諸多因社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的系列問題：

一是評估對象的復(fù)雜化。這主要表現(xiàn)為《企業(yè)國有資產(chǎn)法》關(guān)于企業(yè)國有資產(chǎn)的定義引發(fā)了重新認(rèn)識和合理拓展國有資產(chǎn)的空間。該定義認(rèn)為企業(yè)國有資產(chǎn)是國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。因此，關(guān)于出資，會涉及出資形式、出資內(nèi)容和出資條件的界定。關(guān)于權(quán)益，按產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，涉及完全產(chǎn)權(quán)、組合產(chǎn)權(quán)、單項(xiàng)產(chǎn)權(quán)；按利益主體，涉及國家權(quán)益和職工權(quán)益；按歷史變遷，涉及公私合營產(chǎn)權(quán)、勞動服務(wù)公司產(chǎn)權(quán)、集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)、買斷與非買斷身份產(chǎn)權(quán)；按權(quán)利性質(zhì)，涉及控制性產(chǎn)權(quán)、流動性產(chǎn)權(quán)、顯契約產(chǎn)權(quán)、隱契約產(chǎn)權(quán)。由于存在規(guī)制困境，因而評估實(shí)踐將難以回避以上難題。

二是評估業(yè)務(wù)的多樣化。我國資產(chǎn)評估肇始于國有企業(yè)改革引起的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，在促進(jìn)改革開放和防止國有資產(chǎn)流失中發(fā)揮了重要的作用。隨著國有經(jīng)濟(jì)成分在國民經(jīng)濟(jì)中相對下降，以及非國有經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，資產(chǎn)評估業(yè)形成了傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和新興業(yè)務(wù)并存、鑒證業(yè)務(wù)和咨詢業(yè)務(wù)并存、改制業(yè)務(wù)和重組業(yè)務(wù)并存、國內(nèi)業(yè)務(wù)和跨國業(yè)務(wù)并存的格局，而且在特定的時(shí)期、地區(qū)和條件下還顯現(xiàn)出此消彼長的態(tài)勢。這至少引發(fā)了三大理論思考，首先，資產(chǎn)評估的產(chǎn)品屬性，到底是公共產(chǎn)品，還是私人產(chǎn)品，抑或是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。其次，資產(chǎn)評估師的立場界定，資產(chǎn)業(yè)務(wù)涉及多元利益主體，資產(chǎn)評估師是否獨(dú)立，能否獨(dú)立，如何獨(dú)立。最后，資產(chǎn)評估的市場邊界，在開放市場條件下，市場價(jià)值的邊界是一地、一國，抑或是國際。

三是評估信息的海量化。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，資產(chǎn)評估所依據(jù)的信息具有以下特點(diǎn)：既有賣方信息，又有買方信息；既有宏觀信息，又有微觀信息；既有經(jīng)濟(jì)信息，又有技術(shù)信息；既有定性信息，又有定量信息；既有內(nèi)源信息，又有外源信息；既有免費(fèi)信息，又有收費(fèi)信息。信息時(shí)代的資產(chǎn)評估活動或多或少陷入了海量信息的陷阱。如何在有限時(shí)間、有限資源和有限智慧的約束下甄別和使用有效信息已成為資產(chǎn)評估中的“哥德巴赫猜想”。在實(shí)踐操作中，我們不得不在動態(tài)與靜態(tài)、有限理性與信息缺失、以及交易費(fèi)用與管理費(fèi)用之間尋求利益相關(guān)者可以接受的均衡，這是對理論工作者的激情與耐心的挑戰(zhàn)。

四是評估路徑的模糊化。我國資產(chǎn)評估行業(yè)曾就“市場價(jià)值”與“非市場價(jià)值”的劃分，以及評估目的與評估方法的關(guān)系進(jìn)行了極有價(jià)值的討論。雖然我國資產(chǎn)評估準(zhǔn)則已接受了兩種“價(jià)值”的解釋，同時(shí)主流觀點(diǎn)也認(rèn)同目的決定方法，方法決定結(jié)果的邏輯推理，但三種評估路徑間的關(guān)系依然是資產(chǎn)評估界面臨的難題。首先，盡管三種路徑均受結(jié)構(gòu)、市場和預(yù)期的約束，評估結(jié)果在既定條件下具有結(jié)果趨同的可能性。但約束的性質(zhì)、范圍和強(qiáng)度仍然存有差異。關(guān)于結(jié)構(gòu)，既有價(jià)值結(jié)構(gòu)和實(shí)體結(jié)構(gòu)之分，又有內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)之分；關(guān)于市場，既有要素市場和產(chǎn)品市場之分，又有貨幣市場和資本市場之分；關(guān)于預(yù)期，既有賣方預(yù)期和買方預(yù)期之分，又有理性預(yù)期和非理性預(yù)期之分。顯然，我們有必要理清三種路徑與多重約束間的關(guān)系，進(jìn)而使資產(chǎn)評估的認(rèn)識路線更清晰、更合理。

五是評估行業(yè)的細(xì)分化。自上世紀(jì)90年代中期我國實(shí)行注冊資產(chǎn)評估師制度以來，相繼出現(xiàn)了房地產(chǎn)估價(jià)師、土地估價(jià)師、礦業(yè)權(quán)評估師、二手車鑒定評估師和保險(xiǎn)公估人等專業(yè)細(xì)分行業(yè)，其通常分屬相應(yīng)的政府部門，并建立了各自的行業(yè)組織。雖然這種行業(yè)細(xì)化大多是行政強(qiáng)制而非市場選擇，并因考試?yán)淄?、培?xùn)低效、費(fèi)用負(fù)擔(dān)和不當(dāng)管理遭到廣大評估從業(yè)人員的非議，但該種趨勢并未因此受到遏制。由此產(chǎn)生的重復(fù)付費(fèi)和責(zé)任模糊的問題甚至對整個(gè)評估行業(yè)的生存產(chǎn)生了威脅。

上述問題既涉及資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)性質(zhì)的界定，又涉及資產(chǎn)評估相關(guān)群體的利益調(diào)整，還涉及資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和人員如何匹配權(quán)利和責(zé)任。所以制定和頒布《資產(chǎn)評估法》勢在必行。在中國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入“新常態(tài)”，資產(chǎn)評估立法在以下三個(gè)方面將會發(fā)揮重要影響：

首先，有利于全面規(guī)范資產(chǎn)評估相關(guān)各方的行為。資產(chǎn)評估是一個(gè)涉及相關(guān)各方經(jīng)濟(jì)利益的復(fù)雜活動，相關(guān)利益方利用其比較優(yōu)勢對資產(chǎn)評估活動施加不當(dāng)影響的事件時(shí)有發(fā)生。例如，在資產(chǎn)交易行為中賣方希望標(biāo)的資產(chǎn)價(jià)格最高化、而買方則希望標(biāo)的資產(chǎn)價(jià)格最低化，為追求各自目標(biāo)，不排除出現(xiàn)提供虛假信息，進(jìn)而影響評估結(jié)果的問題。又如，資產(chǎn)評估報(bào)告通常是針對特定事項(xiàng)，對特定資產(chǎn)在適當(dāng)假設(shè)下的價(jià)值判斷，但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動中已出現(xiàn)有關(guān)報(bào)告使用方故意隱瞞評估假設(shè)，不當(dāng)使用報(bào)告，進(jìn)而導(dǎo)致評估報(bào)告的誤用和誤導(dǎo)的問題。在資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展的過程中，某些地方政府不當(dāng)干預(yù)資產(chǎn)評估活動，也有可能造成資產(chǎn)評估師權(quán)利和責(zé)任失衡，阻礙資產(chǎn)評估行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。資產(chǎn)評估法除了規(guī)范資產(chǎn)評估師和資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的行為之外，也有必要規(guī)范與資產(chǎn)評估行為相關(guān)其他利益群體的關(guān)系。

其次，有利于發(fā)揮資產(chǎn)評估提示市場風(fēng)險(xiǎn)功能。要素市場、商品市場和資本市場在多種因素的綜合影響下，會形成個(gè)別和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。資產(chǎn)評估行業(yè)有責(zé)任，也有能力在市場對交易價(jià)格背離內(nèi)在價(jià)值的異常情況下，通過發(fā)布專業(yè)市場風(fēng)險(xiǎn)提示和預(yù)警報(bào)告，發(fā)揮降低政府和市場失靈的作用，防止市場劇烈震蕩對社會弱勢群體的傷害。例如在今年六月，中國資本市場因做空機(jī)制、投機(jī)范圍和場外配資等各種因素的影響，上證指數(shù)曾達(dá)到5178點(diǎn)，部分股票的交易價(jià)格嚴(yán)重背離其內(nèi)在價(jià)值。盡管政府有關(guān)部門分階段打出組合拳，但仍未避免以數(shù)以千計(jì)的公司市值在幾天內(nèi)腰斬的股災(zāi)。如果允許資產(chǎn)評估師適時(shí)公布上市公司市場價(jià)值與公司內(nèi)在價(jià)值的變化指數(shù)，進(jìn)而形成資本市場的資產(chǎn)評估專業(yè)人員和專業(yè)信息支持的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和提示機(jī)制，相信那些風(fēng)險(xiǎn)偏好較低的中小投資者就有可能避免難以承受的財(cái)產(chǎn)損失。

再次，有利于形成資產(chǎn)評估數(shù)據(jù)和案例平臺。資產(chǎn)評估之所以能成為獨(dú)立的專業(yè)服務(wù)行業(yè)，是因?yàn)槠鋸臉I(yè)人員在收集、整理和分析數(shù)據(jù)方面具有比較優(yōu)勢，能夠?yàn)闃I(yè)務(wù)的相關(guān)利益方提供有價(jià)值的決策依據(jù)。我國資產(chǎn)評估行業(yè)進(jìn)步的標(biāo)志之一就是評估報(bào)告數(shù)據(jù)來源的市場化和定制化，廣泛使用了數(shù)據(jù)庫和專家意見。通過立法，將理順資產(chǎn)評估細(xì)分行業(yè)的相互關(guān)系，發(fā)揮評估機(jī)構(gòu)長期執(zhí)業(yè)和廣泛布點(diǎn)的比較優(yōu)勢，構(gòu)建服務(wù)政府、企業(yè)和個(gè)人的資產(chǎn)價(jià)格數(shù)據(jù)庫也將成為可能。中國資產(chǎn)評估行業(yè)完全有能力形成和發(fā)布包括機(jī)器設(shè)備、不動產(chǎn)、無形資產(chǎn)等在內(nèi)的專業(yè)或綜合物價(jià)指數(shù)，并成為與PMI具有同等影響力的經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)向標(biāo)。