評估立法是促進(jìn)評估行業(yè)健康發(fā)展的基石

一、資產(chǎn)評估對經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展發(fā)揮重要作用

黨的十八大報告提出在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，需要加快形成符合科學(xué)發(fā)展要求的發(fā)展方式和體制機(jī)制。資產(chǎn)評估在完善我國市場經(jīng)濟(jì)體制、引導(dǎo)資源合理配置、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序、防止國有資產(chǎn)流失、維護(hù)公共利益方面，一直發(fā)揮著舉足輕重的作用，已經(jīng)成為中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)中不可或缺的專業(yè)組織。隨著發(fā)展方式和體制機(jī)制的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和完善，生態(tài)文明社會的建設(shè)，政府和社會管理方式的不斷創(chuàng)新，資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，在國資管理、資本市場方面的話語權(quán)愈加重大。服務(wù)于政府和社會管理方式創(chuàng)新，資產(chǎn)評估涉及財政資金績效評價、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理、涉稅業(yè)務(wù)評估等政府公共管理領(lǐng)域；服務(wù)于企業(yè)運作規(guī)范化、管理科學(xué)化精細(xì)化的管理工作，防范財務(wù)風(fēng)險，資產(chǎn)評估涉及企業(yè)內(nèi)部控制與財務(wù)管理能力評估等企業(yè)管理能力評價領(lǐng)域。充分發(fā)揮資產(chǎn)評估從價值發(fā)現(xiàn)、管理價值進(jìn)而價值實現(xiàn)的全鏈條價值管理功能，資產(chǎn)評估已經(jīng)成為了我國經(jīng)濟(jì)生活和社會生活中重要的管理工具。

2014年10月，APEC工商咨詢理事會（ABAC）主席寧高寧在提交給APEC財長的報告中提到：“資產(chǎn)評估是全球經(jīng)濟(jì)決策的中心環(huán)節(jié)，廣泛應(yīng)用于資本市場和不動產(chǎn)市場，也適用于公共領(lǐng)域和私有領(lǐng)域各組織（包括監(jiān)管組織）的決策和行為。這些決策和行為多與評估息息相關(guān)，在很多方面影響著公共利益、經(jīng)濟(jì)增長和金融體系的完善?！边@份報告中還建議各位財長鼓勵公共部門與ABAC、國際評估準(zhǔn)則理事會（IVSC）、評估專業(yè)組織（VPOs）以及來自評估行業(yè)和其他相關(guān)組織的專家進(jìn)行合作，將區(qū)域性準(zhǔn)則向適用性更強(qiáng)的國際準(zhǔn)則趨同，推動評估專業(yè)組織的可持續(xù)發(fā)展。這使全球自金融危機(jī)以來對資產(chǎn)評估的關(guān)注達(dá)到了一個新的高度，無論是G20還是APEC，都已經(jīng)認(rèn)識到了資產(chǎn)評估在經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展中的重要作用，彰顯資產(chǎn)評估對于市場經(jīng)濟(jì)和全球決策的重要性。

二、評估法是評估行業(yè)有序發(fā)展的制度基礎(chǔ)

（一）現(xiàn)有的評估管理法規(guī)體系已不適應(yīng)評估行業(yè)的發(fā)展需求

作為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展助力的資產(chǎn)評估活動，首要的要求是合法性。法律是調(diào)整社會關(guān)系的行為規(guī)范，法律以條文的形式明確告知人們，什么是可以做的，什么是不可以做的，哪些行為是合法的，哪些行為是非法的。

我國的評估行業(yè)源于改革開放，服務(wù)于中國特色市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，吸收了西方發(fā)達(dá)國家的評估經(jīng)驗，走出了適合中國國情的行業(yè)發(fā)展之路，準(zhǔn)則建設(shè)以及評估實踐在國際評估界逐步領(lǐng)行，評估行業(yè)發(fā)展代表了我國經(jīng)濟(jì)改革的創(chuàng)新成果，但是評估法制建設(shè)卻嚴(yán)重落后。

回顧資產(chǎn)評估20多年的發(fā)展歷程，法律效力最高、影響力最大且具有標(biāo)志性的法規(guī)是1991年國務(wù)院頒布的《國有資產(chǎn)評估管理辦法》（國務(wù)院令第91號），從評估組織、評估程序、評估方法、法律責(zé)任等方面對國有資產(chǎn)評估進(jìn)行了規(guī)范，明確了什么情形下國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評估，國有資產(chǎn)評估由國有資產(chǎn)管理行政主管部門負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督；資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評估時，應(yīng)根據(jù)不同的評估目的和對象選用適用的方法進(jìn)行評估；資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對國有資產(chǎn)占有單位進(jìn)行整體評估時，應(yīng)在資產(chǎn)占有單位全面進(jìn)行資產(chǎn)和債權(quán)、債務(wù)清查的基礎(chǔ)上，對其資產(chǎn)、財務(wù)和經(jīng)營狀況進(jìn)行核實。

《國有資產(chǎn)評估管理辦法》對我國的資產(chǎn)評估影響深遠(yuǎn)，其出發(fā)點是規(guī)范國有資產(chǎn)管理而不是規(guī)范資產(chǎn)評估活動，隨著資產(chǎn)評估的市場范圍不斷擴(kuò)大，服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)和社會管理的作用不斷加深，資產(chǎn)評估需要由服務(wù)于國資管理的特定目的向服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會各類主體的一般目的轉(zhuǎn)變。

為了規(guī)范評估行業(yè)管理，政府相關(guān)部門相繼出臺了一系列的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，也有法律涉及資產(chǎn)評估，但未有像律師法、注冊會計師法一樣專門規(guī)范評估行業(yè)的專門法出臺。十八屆四中全會提出，全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，出臺一部符合評估行業(yè)科學(xué)發(fā)展和發(fā)展機(jī)制要求的，既是實體法也是程序法的《評估法》，從根本上對評估行為、評估主體、評估客體以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行完整規(guī)范，是評估行業(yè)從業(yè)人員的迫切期盼。

（二）明確資產(chǎn)評估師的法律地位是發(fā)揮評估師維護(hù)交易公平正義的制度基礎(chǔ)

近年一些國有資產(chǎn)流失案件表明，當(dāng)前我國資產(chǎn)評估工作存在評估定位不清，評估機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)評估師的法律地位不明確的問題，在防止國有資產(chǎn)流失中難以發(fā)揮作用。其主要原因在于評估法律建設(shè)不健全，沒有從制度上建立評估作為防范國有資產(chǎn)流失重要工具的地位。目前，國有資產(chǎn)評估項目需要通過招標(biāo)程序，而中標(biāo)的主要標(biāo)準(zhǔn)是收費最低，這就迫使評估機(jī)構(gòu)不得不以最快的時間和最少的人員來降低成本，結(jié)果是減少了“不必要”的評估工作量，可能喪失發(fā)現(xiàn)企業(yè)提供虛假資料或瞞報、轉(zhuǎn)移、隱匿資產(chǎn)的機(jī)會，埋下少評、低平國有資產(chǎn)的隱患。同時，由于大多數(shù)資產(chǎn)評估項目由被評估企業(yè)委托付費，往往導(dǎo)致評估機(jī)構(gòu)為了獲取評估業(yè)務(wù)而容易被操縱，直接干預(yù)評估人員判斷和評估結(jié)論，影響了資產(chǎn)評估防止國有資產(chǎn)流失的效果。由此可以看出，由于沒有任何法律規(guī)定并保障其合法權(quán)益，資產(chǎn)評估師是評估活動中的弱勢群體。因此，出臺一部規(guī)范和調(diào)節(jié)評估主體以及委托方、被評估單位權(quán)利義務(wù)關(guān)系的評估法，對于約束委托方、被評估單位權(quán)利，保護(hù)資產(chǎn)評估師合法權(quán)益，非常重要并具有現(xiàn)實意義。否則，被社會賦予國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任的資產(chǎn)評估師以及評估機(jī)構(gòu)，就很難挺起腰桿，承擔(dān)起社會的期望。

（三）從法律上統(tǒng)一規(guī)范評估行為、評估對象、評估報告使用方式才能有效保護(hù)評估當(dāng)事方合法權(quán)益

評估對象具有多樣性特征。流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、企業(yè)價值各有不同，特別是企業(yè)價值評估中的流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)評估，也不等同于其作為單項資產(chǎn)時的評估，其評估方法也是不同的。因此既有從事整體評估且包括單項資產(chǎn)評估的從屬于財政管理體系的資產(chǎn)評估師，也有從屬于其他行業(yè)管理體系的房地產(chǎn)估價師、土地估價師、礦權(quán)評估師等，在各自規(guī)定的領(lǐng)域發(fā)揮作用。

評估對象具有復(fù)雜性特征。不同的評估目的、不同的評估時點，同一評估對象其評估結(jié)果可能不一致。不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期和發(fā)展環(huán)境，同一資產(chǎn)的評估結(jié)果可能變化很大。例如上市公司股價，一年前和現(xiàn)在的價格相差巨大，主要原因只是在于資本市場的變化而已。

評估還具有結(jié)果差異性特征。評估是一項經(jīng)濟(jì)價值咨詢活動，是對不能從現(xiàn)實市場直接獲取價格的資產(chǎn)價值進(jìn)行判斷的活動，通常需要具有一定專業(yè)知識的人員進(jìn)行，但由于獲取信息及專業(yè)人員主觀認(rèn)識不同，同一評估對象的評估結(jié)果具有差異性。資產(chǎn)的交易需要交易各方按照市場規(guī)則公平進(jìn)行，評估結(jié)果不能強(qiáng)加于交易的另一方，評估結(jié)果不是交易價格的保證。因此，評估不是決策，也不能代替企業(yè)的決策。

雖然評估對象復(fù)雜多樣，但評估的基本理論是一致的。由于歷史原因，我國從未能夠在國家層面將這些行業(yè)進(jìn)行整合，導(dǎo)致不同資格的評估師對房產(chǎn)、土地、礦業(yè)權(quán)等的評估標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不一、程序不同，權(quán)責(zé)不清，加大了管理難度，也為某些人侵占國有資產(chǎn)留有機(jī)會。由此可以看出，需要房產(chǎn)、土地、礦業(yè)權(quán)等評估行業(yè)統(tǒng)一認(rèn)識，形成行業(yè)聯(lián)盟，并從國家立法層面對評估行為、評估客體和評估報告的使用形成統(tǒng)一定義和規(guī)范，才能夠更好地約束評估主體濫用專業(yè)判斷，防止委托方不當(dāng)使用評估報告，明確相關(guān)當(dāng)事方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保護(hù)評估當(dāng)事方合法權(quán)益，維護(hù)社會和公共利益。

目前我國正處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，資產(chǎn)評估對經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的作用越來越重要，用法律明確評估行為中相關(guān)當(dāng)事方的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，保障評估相關(guān)當(dāng)事方的合法權(quán)益，才能夠使得評估行為在合法、有序的環(huán)境下為國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)。用法律規(guī)范其運行，以解決運行中的不規(guī)范問題，從評估的專業(yè)特點和專業(yè)作業(yè)角度而言，評估立法刻不容緩。