關(guān)于山東公職律師試點(diǎn)工作的調(diào)查與思考

根據(jù)司法部《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》，2003年4月25日，山東省首家公職律師辦公室——周村區(qū)公職律師辦公室正式成立，為正科級(jí)常設(shè)機(jī)構(gòu)，編制8人，區(qū)司法局負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行資質(zhì)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，辦公經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政單獨(dú)劃撥。同年9月，司法部在淄博市召開全國(guó)部分省、市、自治區(qū)公職律師試點(diǎn)工作座談會(huì)，認(rèn)為“周村模式”對(duì)推動(dòng)全國(guó)公職律師試點(diǎn)具有積極意義?！爸艽迥Ｊ健蓖皬B門模式”“揚(yáng)州模式”“廣東模式”并列為我國(guó)公職律師試點(diǎn)四種典型模式。截至目前，山東省共批準(zhǔn)設(shè)立省工商行政管理局、省監(jiān)獄管理局、山東銀監(jiān)局、濟(jì)南市公安局、濟(jì)寧市城市管理綜合執(zhí)法局、濟(jì)寧監(jiān)獄、臨沂市交通運(yùn)輸局、臨沂市國(guó)土資源局、青島海關(guān)等13家公職律師辦公室，共有公職律師135名。

為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于“構(gòu)建社會(huì)律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊(duì)伍”、“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師”等有關(guān)要求，系統(tǒng)總結(jié)山東公職律師試點(diǎn)以來取得的成績(jī)、經(jīng)驗(yàn)，找出存在的問題，不斷改革、完善公職律師制度，更好地推動(dòng)公職律師健康快速發(fā)展，我們對(duì)全省公職律師試點(diǎn)工作進(jìn)行了深入調(diào)研。

一、公職律師發(fā)揮的職能作用

（一）促進(jìn)依法決策。依法決策的基本要求是決策的整個(gè)過程都必須嚴(yán)格地遵循法律的制約和規(guī)范，確保各種決策以及決策的各個(gè)環(huán)節(jié)都在法律規(guī)范的范圍內(nèi)進(jìn)行。實(shí)踐工作中，公職律師通過建言獻(xiàn)策，為本級(jí)政府或部門重大事項(xiàng)決策提供法律咨詢意見和法律建議，當(dāng)好參謀助手，為防范和規(guī)避各種法律風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)依法決策發(fā)揮了重要的保障作用。山東省工商行政管理局公職律師辦公室在系統(tǒng)依法決策方面，發(fā)揮法律專業(yè)優(yōu)勢(shì)，客觀地審視、評(píng)判相關(guān)行政決策、行政執(zhí)法的過程與結(jié)果，從法律專業(yè)角度提出法律意見和建議供領(lǐng)導(dǎo)決策和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)法時(shí)參考，成立以來先后1000余次為省局和各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)的行政決策提供法律咨詢意見和法律建議。青島海關(guān)公職律師辦公室利用既熟悉海關(guān)業(yè)務(wù)又精通法律知識(shí)的職能優(yōu)勢(shì)，通過參加關(guān)長(zhǎng)辦公會(huì)及案件審理委員會(huì)、參與具體招標(biāo)工作、審核有關(guān)民事協(xié)議、審查備案行政處罰案件等方式發(fā)揮法律專長(zhǎng)，對(duì)于海關(guān)業(yè)務(wù)改革、違法案件處理、政府采購(gòu)、民事法律事務(wù)、促進(jìn)外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)等進(jìn)行法律審核把關(guān)，充分發(fā)揮決策輔助作用。同時(shí)，根據(jù)公職律師的專業(yè)特點(diǎn)、崗位情況和自身特長(zhǎng)等，設(shè)立“公職律師在線”，提供即時(shí)法律服務(wù)，編制復(fù)議訴訟案例選，開設(shè)“律音講壇”分析經(jīng)典案例和執(zhí)法問題；組建以公職律師為主體的“普法講師團(tuán)”，承擔(dān)關(guān)區(qū)法治教育培訓(xùn)授課任務(wù)，編制涵蓋改革、法治建設(shè)、簡(jiǎn)政放權(quán)、執(zhí)法實(shí)務(wù)、案例教學(xué)等內(nèi)容的“法治培訓(xùn)總訂單”，打造29節(jié)特色課程，實(shí)施“點(diǎn)菜式培訓(xùn)”，努力當(dāng)好領(lǐng)導(dǎo)決策的參謀助手。

（二）促進(jìn)依法行政。依法行政是依法治國(guó)的重要組成部分，全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治政府，必須全面推進(jìn)依法行政。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公職律師在促進(jìn)依法行政方面發(fā)揮了不可替代的促進(jìn)作用。山東銀監(jiān)局公職律師辦公室按照監(jiān)管機(jī)制規(guī)定，組織和指導(dǎo)全轄法規(guī)部門認(rèn)真履行對(duì)行政處罰、規(guī)范性文件審查以及政務(wù)信息公開的法律審查職責(zé)，對(duì)每個(gè)涉及法律風(fēng)險(xiǎn)的問題逐一出具《法律審查意見書》，并通過日常法律咨詢服務(wù)，協(xié)助全局決策和監(jiān)管部門執(zhí)法堅(jiān)守法律底線。濟(jì)寧市公安局公職律師辦公室認(rèn)真履行工作職責(zé)，積極參與有關(guān)規(guī)范性文件的起草、審核和修改，參與疑難、復(fù)雜案件的研究，解答法律咨詢，指導(dǎo)基層單位辦理行政、刑事案件，僅2014年就參與疑難復(fù)雜案件79起，提出指導(dǎo)性意見246條，有效地促進(jìn)了執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法。臨沂市交通運(yùn)輸局公職律師積極參與行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作，在對(duì)具體行政行為進(jìn)行全面審查的基礎(chǔ)上，提出準(zhǔn)確的處理意見。在堅(jiān)持依法辦案的同時(shí)，注意妥善處理好保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益與維護(hù)社會(huì)公共利益的關(guān)系，注重運(yùn)用復(fù)議和解、調(diào)解等手段消除行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間的分歧，努力做到了“公正裁決，辯法明理，定分止?fàn)帲附Y(jié)事了”。在行政訴訟案件發(fā)生后，公職律師不僅要作為應(yīng)訴小組成員參與案情分析、商討應(yīng)訴思路、研究答辯狀和庭審提綱，還要根據(jù)局里安排作為訴訟代理人出庭應(yīng)訴，為維護(hù)交通運(yùn)輸事業(yè)依法行政和穩(wěn)步發(fā)展，打造“沂蒙幸福交通”品牌奠定了基礎(chǔ)。

（三）促進(jìn)平安建設(shè)。平安建設(shè)是維護(hù)社會(huì)大局和諧穩(wěn)定，保障人民安居樂業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性和保障性工程。在這方面，“周村模式”是突出典型，主要做法：一是積極參與涉法信訪接訪工作。推行公職律師參與區(qū)領(lǐng)導(dǎo)接訪工作，在處理城市拆遷、“三農(nóng)”問題、企業(yè)破產(chǎn)、城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)、民間融資等涉及的投訴、上訪案件中，認(rèn)真解答上訪群眾提出的法律問題，宣講國(guó)家法律法規(guī)，引導(dǎo)上訪群眾通過合法的渠道解決訴求，對(duì)依法治訪起到了積極作用。公職律師辦公室自成立以來，先后參與涉法信訪案件400余件，接待信訪群眾1萬(wàn)余人次，引導(dǎo)當(dāng)事人走訴訟途徑370件。公職律師通過運(yùn)用法律息紛解訴，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。尤其是2013年，公職律師辦公室指派律師參與辦理了周村區(qū)家具城129名業(yè)主追要貨款的集體上訪案件和71名農(nóng)民工討要工資的集體上訪案件，兩起上訪案件共追回貨款、工資達(dá)114萬(wàn)余元，實(shí)現(xiàn)了法律效果、政治效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。二是認(rèn)真參與處理相關(guān)法律事務(wù)。受區(qū)政府委托，公職律師參與了全區(qū)房地產(chǎn)非法建設(shè)清理整頓、淄博軸承廠企業(yè)關(guān)閉、淄博雄鷹集團(tuán)破產(chǎn)重組工作。在原區(qū)屬企業(yè)淄博毛紡廠、淄博裕元公司、周村食品廠等企業(yè)破產(chǎn)案中，充分利用國(guó)家政策和法律規(guī)定，盤活國(guó)有不良資產(chǎn)1億多元，解脫了近3億元的債務(wù)鏈，使兩千余名職工得到妥善安置。接受政府委派，積極參與“7.16”非法集資案集中兌付工作，疏導(dǎo)群眾情緒，遏制了群體性事件的發(fā)生，得到區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的充分肯定和高度評(píng)價(jià)。三是積極參與重大事件的處理工作。例如，2011年接受政府委派，積極參與“8.16”“9.07”交通事故善后處理工作，引導(dǎo)當(dāng)事人走訴訟程序，積極提供法律援助，有效遏制了群體性事件的發(fā)生。2014年，指派公職律師參與周村區(qū)社會(huì)福利托養(yǎng)康復(fù)中心工程安裝安全事故損害賠償處理、周村盛世房地產(chǎn)開發(fā)公司和淄博大力礦山機(jī)械有限公司安全事故人身?yè)p害賠償處理等熱點(diǎn)、難點(diǎn)工作。四是全方位做好人民調(diào)解工作。2011年區(qū)司法局、區(qū)交警大隊(duì)聯(lián)合成立區(qū)道路交通事故調(diào)解委員會(huì)，指派公職律師介入道路交通事故的調(diào)解工作。截至目前，調(diào)處道路交通事故糾紛460余件，減輕了道路交通事故案件的訴訟壓力，有效化解了因道路交通事故賠償引發(fā)的各種矛盾。

二、存在的主要問題

概括來講，目前公職律師試點(diǎn)工作主要存在以下五個(gè)方面的問題：

（一）公職律師試點(diǎn)缺乏法律依據(jù)的問題。公職律師試點(diǎn)工作不符合我國(guó)現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定。2007 年10月28日修訂的《律師法》僅在附則中對(duì)軍隊(duì)律師作出了特別規(guī)定，對(duì)公職律師的法律地位不僅沒有作出規(guī)定，而且在第11條明確規(guī)定“公務(wù)員不得兼任執(zhí)業(yè)律師”。公職律師集公務(wù)員與執(zhí)業(yè)律師于一身，同時(shí)履行公職與律師雙重職責(zé)，構(gòu)成了與法律的顯性沖突。

（二）公職律師的管理模式問題。公職律師有著雙重身份，既是公務(wù)員又是執(zhí)業(yè)律師，司法部《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》規(guī)定，“公職律師由所在單位管理，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)其資質(zhì)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！睂?shí)踐中，單位管理與司法行政管理、律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理未能很好銜接，對(duì)公職律師的管理從理論到實(shí)踐都沒有給予足夠的重視，導(dǎo)致公職律師這一群體好像游離于整個(gè)律師行業(yè)之外（這一點(diǎn)與公司律師和律師行業(yè)的融合度有較大差距）。

（三）公職律師與法制部門的關(guān)系問題。公職律師工作與政府或部門的法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)往往有較多重合，如何充分發(fā)揮公職律師的作用，同時(shí)又不與法制部門工作沖突，是公職律師管理部門應(yīng)當(dāng)重視的問題。從我省公職律師的業(yè)務(wù)范圍來看，基本上與法制機(jī)構(gòu)的職責(zé)是重疊的，比如規(guī)范性文件核審、重大法律問題咨詢、參加行政訴訟等等。經(jīng)常出現(xiàn)的問題是：公職律師覺得是以公職律師的身份在從事有關(guān)業(yè)務(wù)，但其他人仍然認(rèn)為公職律師在從事法制機(jī)構(gòu)的一般業(yè)務(wù)，公職律師調(diào)查取證權(quán)無法得到保障。

（四）公職律師人數(shù)較少，在本單位和本系統(tǒng)的影響力有限，制約了公職律師作用的發(fā)揮。目前，公職律師發(fā)展尚處于初級(jí)階段，全省只有135人，僅占律師隊(duì)伍總數(shù)的0.71%，而且多數(shù)都是法制機(jī)構(gòu)工作人員，日常工作與法制工作重疊交叉較多，并未體現(xiàn)出公職律師的名義和作用，制約了公職律師的影響力。

（五）缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。與一般公務(wù)員相比，公職律師還要考取法律職業(yè)資格，這些資格的取得和律師素質(zhì)的培養(yǎng)需要長(zhǎng)期的時(shí)間、精力、資金等的大量投入；與社會(huì)執(zhí)業(yè)律師相比，兩者的專業(yè)教育程度、業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)的積累等方面幾乎沒有多大差異，辦理個(gè)案所要花費(fèi)的時(shí)間、精力等方面也差距甚小，但兩者的收入懸殊；公職律師的工作不僅具有很強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性，有時(shí)還有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。但公職律師與其他公務(wù)員享受一樣待遇，無相關(guān)補(bǔ)貼、津貼。調(diào)研中有的公職律師通過訟訴為本部門避免或挽回幾百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)的損失，節(jié)約聘請(qǐng)社會(huì)律師所需大量經(jīng)費(fèi)，但沒有任何物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，客觀上影響了公職律師隊(duì)伍的壯大和履職積極性。

三、完善公職律師制度的幾點(diǎn)建議

黨的十八大提出“法治是治國(guó)理政的基本方式”，強(qiáng)調(diào)要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。十八屆三中、四中全會(huì)都對(duì)加強(qiáng)法治政府建設(shè)和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了明確要求。我們認(rèn)為，公職律師試點(diǎn)以來，無論是從數(shù)量還是質(zhì)量上，都無法適應(yīng)黨的十八大以后法治政府建設(shè)的新要求，各級(jí)黨委、政府和司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)從貫徹落實(shí)十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神的高度，進(jìn)一步加大公職律師試點(diǎn)力度，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公職律師試點(diǎn)的指導(dǎo)，不斷改革完善公職律師制度。

（一）明確公職律師的法律地位。建議盡快修改《律師法》，彌補(bǔ)現(xiàn)行公職律師制度法律上的缺陷。建議將《律師法》第2條改為：“依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，接受委托或指定，為社會(huì)提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員，稱為執(zhí)業(yè)律師；依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，供職于政府部門，為政府部門提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員稱為公職律師。公職律師不得為社會(huì)提供有償法律服務(wù)”（對(duì)公司律師也相應(yīng)作出規(guī)定）。同時(shí)，相應(yīng)修改《律師法》第11條“公務(wù)員不得兼任執(zhí)業(yè)律師”的規(guī)定。目前，建議司法部在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的《公職律師管理辦法》，對(duì)公職律師的條件、錄用、考核、級(jí)別、待遇、職責(zé)、法律責(zé)任等事項(xiàng)作出相應(yīng)規(guī)定。

（二）合理界定公職律師與法制機(jī)構(gòu)的職能范圍。公職律師與法制機(jī)構(gòu)雖職能多有交叉，在目前條件下二者不能相互取代。需要解決的問題是如何合理界定兩者的職能范圍，如何使兩者資源共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同為所屬機(jī)關(guān)提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，促進(jìn)依法行政。建議將公職律師配置到所在部門法制機(jī)構(gòu)，非專職法制人員的公職律師在法制機(jī)構(gòu)兼任職務(wù)，并明確要求重大決策咨詢、重要法律事務(wù)處理等必須交由公職律師初審，由公職律師機(jī)構(gòu)指派公職律師提出審核意見并加蓋機(jī)構(gòu)印章或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽字。為厘清法制機(jī)構(gòu)與公職律師業(yè)務(wù)邊界，宜將參加訴訟、仲裁活動(dòng)全部納入公職律師的業(yè)務(wù)范圍，一方面為公職律師提供穩(wěn)定的業(yè)務(wù)來源，另一方面也能夠增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)參加訴訟、仲裁活動(dòng)的專業(yè)性，提高勝訴率。

（三）建立公職律師制度的激勵(lì)機(jī)制。建立科學(xué)、務(wù)實(shí)的激勵(lì)機(jī)制是公職律師制度長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要?！豆珓?wù)員法》把公務(wù)員的職位分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。建議司法部把公職律師歸為專業(yè)技術(shù)類，并參照現(xiàn)行的律師評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和辦法，授予其專業(yè)技術(shù)職務(wù)，享受相應(yīng)的職稱待遇。此外，對(duì)于辦理案件過程中發(fā)生的成本，如交通費(fèi)、通訊費(fèi)、文印費(fèi)等應(yīng)實(shí)行補(bǔ)貼制度，具體辦法可以參照相應(yīng)地區(qū)辦理法律援助案件的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（四）提質(zhì)擴(kuò)面，提高公職律師隊(duì)伍的影響力。摸清公務(wù)員隊(duì)伍中具有律師資格證、司法職業(yè)資格證書人員的數(shù)量，以這個(gè)群體為后盾，不斷壯大公職律師隊(duì)伍，擴(kuò)大公職律師的覆蓋面及影響力，使之成為依法行政的響亮品牌，讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員遇有法律事務(wù)時(shí)，第一時(shí)間想到公職律師隊(duì)伍，愿意利用公職律師隊(duì)伍去解決問題。

（五）拓寬公職律師業(yè)務(wù)范圍，提高業(yè)務(wù)技能。建議司法部修改《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》有關(guān)公職律師職責(zé)范圍的條款，增加業(yè)務(wù)范圍，比如參加行政復(fù)議、信訪、普法宣傳、社會(huì)法律咨詢，擔(dān)任各類公益性行業(yè)協(xié)會(huì)法律顧問，參與對(duì)政府重大復(fù)雜法律事務(wù)的論證研究等等。

（六）加強(qiáng)培訓(xùn)和工作經(jīng)驗(yàn)交流，充分發(fā)揮公職律師的作用。日常工作實(shí)踐中，民商事類法律問題和行政法律問題交叉現(xiàn)象越來越多，需要公職律師掌握更多的民商事法律服務(wù)知識(shí)與訴訟技巧，特別是相關(guān)的司法解釋。因此，要大力加強(qiáng)公職律師基本技能的培訓(xùn)、執(zhí)業(yè)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)交流，加強(qiáng)公職律師與社會(huì)律師的交流，促進(jìn)業(yè)務(wù)能力的共同提高。

（責(zé)任編輯 張文靜）