關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的實(shí)踐與思考

胡向東（安徽省司法廳）

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，是在新形勢、新常態(tài)下對(duì)普法工作提出的新任務(wù)、新要求，也是深入開展法治宣傳教育面臨的新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)。如何有效推動(dòng)落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，對(duì)于切實(shí)發(fā)揮法治宣傳教育在全面依法治國的基礎(chǔ)作用，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前全國各地相繼出臺(tái)落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的具體舉措，對(duì)推動(dòng)形成“大普法”格局有一定促進(jìn)作用，但在實(shí)踐中也存在不少問題，在一定程度影響普法責(zé)任制真正落地見效。本文結(jié)合安徽省落實(shí)普法責(zé)任制相關(guān)情況，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)普法責(zé)任制提出幾點(diǎn)思考。

一、“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制歷史沿革及現(xiàn)狀

（一）“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的歷史沿革?！罢l執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制是黨的十八屆四中全會(huì)首次提出，但其內(nèi)涵一直貫穿歷次發(fā)布的普法規(guī)劃和人大決議中。1991年，全國人大“二五”普法決議提出“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體，各企業(yè)、事業(yè)組織都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真向本系統(tǒng)、本部門、本單位的公民進(jìn)行法治教育，積極開展依法管理工作”，明確了國家機(jī)關(guān)和相關(guān)單位對(duì)內(nèi)部人員的普法責(zé)任。1996年、2001年中央宣傳部、司法部相繼出臺(tái)的“三五”、“四五”普法規(guī)劃中，提出要建立法制宣傳教育工作責(zé)任制，落實(shí)各地、各部門普法責(zé)任。2011年出臺(tái)的“六五”普法規(guī)劃更是明確提出“誰執(zhí)法誰普法”工作原則，要求各部門各行業(yè)負(fù)責(zé)本部門本行業(yè)法制宣傳教育工作的同時(shí)，積極面向社會(huì)開展本部門本行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育。在此基礎(chǔ)上，四中全會(huì)提出的“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，是對(duì)普法責(zé)任的進(jìn)一步深化，使普法不再是相關(guān)單位的附帶性、衍生性工作，而是成為單位的基本工作職能。

（二）“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的現(xiàn)狀。以安徽省為例，“六五”普法規(guī)劃實(shí)施以來，全省各地、各部門按照“誰執(zhí)法誰普法”的原則要求，深入推進(jìn)法治宣傳教育和依法治理工作。尤其是在黨的十八屆四中全會(huì)之后，各地、各部門認(rèn)真落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，積極履行普法主體責(zé)任，切實(shí)發(fā)揮法治宣傳教育在全面推進(jìn)依法治省、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面的重要作用。

1.做好制度設(shè)計(jì)。全省各地、各部門均成立由黨政主要負(fù)責(zé)同志任組長、相關(guān)單位和部門負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)一步完善明確領(lǐng)導(dǎo)小組工作制度、成員單位工作職責(zé)，結(jié)合各自實(shí)際，制定了本地、本部門實(shí)施普法規(guī)劃的具體意見或普法規(guī)劃任務(wù)分解方案，從組織領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任分工、經(jīng)費(fèi)保障等方面予以落實(shí)。合肥、亳州、銅陵、蕪湖、安慶等市專門制定“誰執(zhí)法誰普法”的相關(guān)規(guī)定。今年上半年，全省召開了推進(jìn)普法責(zé)任制電視電話會(huì)議，省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)分別就落實(shí)普法責(zé)任制作出重要批示。會(huì)后，省依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)成員單位梳理的履職法律法規(guī)編印了《執(zhí)法普法目錄》；一些地市相繼出臺(tái)文件，就推動(dòng)普法責(zé)任制落實(shí)提出具體要求。

2.強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。每年召開全省法治宣傳工作會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位會(huì)議及聯(lián)絡(luò)員會(huì)議，總結(jié)上年度普法工作情況，部署安排當(dāng)年法治宣傳教育重點(diǎn)工作。以省依法治省辦名義印發(fā)年度法治建設(shè)和法治宣傳教育工作要點(diǎn)，發(fā)布年度重點(diǎn)普法目錄，突出抓好重點(diǎn)法律法規(guī)的宣傳普及。以“法律六進(jìn)”為抓手，制定“法律六進(jìn)”每一“進(jìn)”工作工作制度，明確省政府各部門認(rèn)真履行“法律六進(jìn)”每一“進(jìn)”的牽頭和協(xié)辦職責(zé)，開展“法律六進(jìn)”示范點(diǎn)創(chuàng)建，推動(dòng)形成目標(biāo)明確、責(zé)任具體、配合有力的普法工作格局。各地也相繼通過簽發(fā)“普法通知書”、簽訂“普法責(zé)任狀”以及發(fā)布重點(diǎn)普法目錄等形式，明確相關(guān)部門普法任務(wù)和責(zé)任。

3.加大監(jiān)督考核。全省各地各部門積極探索考核評(píng)估機(jī)制，采取綜合考核和專項(xiàng)考核、階段性檢查和專項(xiàng)督查相結(jié)合等多種形式，不斷加大考核力度。2013年，全省各級(jí)政府將法治建設(shè)納入政府目標(biāo)管理考核，實(shí)現(xiàn)了普法任務(wù)由“軟任務(wù)”向“硬指標(biāo)”的重大轉(zhuǎn)變。部分地市將普法納入機(jī)關(guān)效能建設(shè)考核，加強(qiáng)對(duì)市直部門普法工作考核。省直相關(guān)部門將普法納入本系統(tǒng)年度實(shí)績考核和年度目標(biāo)考核，進(jìn)一步落實(shí)部門普法責(zé)任。2015年上半年，省人大常委會(huì)對(duì)全省普法責(zé)任制落實(shí)進(jìn)行了執(zhí)法檢查，并聽取了省政府關(guān)于落實(shí)普法責(zé)任制的報(bào)告，開展了滿意度測評(píng)。宣城市人大常委會(huì)對(duì)5個(gè)政府組成部門的學(xué)法用法普法執(zhí)法情況進(jìn)行評(píng)議，并進(jìn)行無記名投票。

二、推進(jìn)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制落實(shí)存在的問題

（一）普法責(zé)任制責(zé)任主體不明確。黨的十八屆四中全會(huì)提出實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，但實(shí)踐中對(duì)普法責(zé)任制的實(shí)施主體存在模糊認(rèn)識(shí)。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是結(jié)合四中全會(huì)決定，從字面意義上認(rèn)為各級(jí)國家機(jī)關(guān)是實(shí)施主體。二是從邏輯層面認(rèn)為實(shí)施主體是具有行政執(zhí)法職能的國家機(jī)關(guān)。三是對(duì)實(shí)施主體進(jìn)行擴(kuò)大理解，認(rèn)為除各級(jí)國家機(jī)關(guān)外，應(yīng)當(dāng)還包括人民團(tuán)體、企事業(yè)單位和社會(huì)群眾組織。由于存在模糊認(rèn)識(shí)，造成目前對(duì)普法責(zé)任制實(shí)施主體的不明確，也使各地在落實(shí)普法責(zé)任制上存在較大差異，不利于形成普法工作整體合力。

（二）對(duì)執(zhí)法普法的界定存在誤區(qū)?！罢l執(zhí)法誰普法”是指實(shí)施主體在執(zhí)法過程中，要對(duì)所依據(jù)的法律法規(guī)開展宣傳教育。在落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”具體實(shí)踐中，一些地方和部門對(duì)“執(zhí)法、普法”的理解過于片面。比如，一種觀念認(rèn)為“執(zhí)法”就是行政執(zhí)法，對(duì)于司法機(jī)關(guān)及其公職人員依法實(shí)施法律的行為，不認(rèn)為是執(zhí)法行為；另一種觀念對(duì)“執(zhí)法”的理解過于偏狹，認(rèn)為只有執(zhí)法檢查、行政處罰才是執(zhí)法，對(duì)依法履職的行為的則不認(rèn)為是執(zhí)法行為。四中全會(huì)明確提出實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，而不是“行政機(jī)關(guān)”。因此，對(duì)“執(zhí)法”的狹義理解和片面認(rèn)識(shí)，都不利于“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制真正發(fā)揮實(shí)效。

（三）執(zhí)法與普法缺乏有效銜接。以行政執(zhí)法為例，我國現(xiàn)行法律已明確規(guī)定，行政執(zhí)法者在實(shí)施行政執(zhí)法活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人實(shí)施行政行為的法律依據(jù)和理由。這在一定程度上，明確了執(zhí)法者普法的任務(wù)，但與落實(shí)普法責(zé)任制的新要求相比還有較大差距。這其中的關(guān)鍵點(diǎn)是執(zhí)法與普法環(huán)節(jié)的銜接問題，既要與原有行政執(zhí)法告知普法有所不同，又要在此基礎(chǔ)上體現(xiàn)出執(zhí)法普法的特色。從目前實(shí)踐中來看，執(zhí)法普法的模式還基本停留在“告知”形式，普法的實(shí)際效果不明顯。盡管目前全國部分省份以及安徽省一些地市出臺(tái)的普法責(zé)任制實(shí)施意見或辦法，但對(duì)于如何把普法融入執(zhí)法全過程等問題沒有作細(xì)致規(guī)定。

（四）缺乏配套的普法保障機(jī)制。實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制后，機(jī)關(guān)承擔(dān)的普法任務(wù)相比較過去更為艱巨，現(xiàn)有的人力、物力等保障水平與新形勢的要求還存在一定的差距。如何通過優(yōu)化人員配置、落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障等手段適應(yīng)普法工作需要，并且不過多增加機(jī)關(guān)單位負(fù)擔(dān)、不挫傷從事普法工作的積極性，是擺在落實(shí)普法責(zé)任制面前的現(xiàn)實(shí)問題。此外，普法責(zé)任追究機(jī)制的不夠健全，也是影響普法責(zé)任制落實(shí)的一個(gè)關(guān)鍵因素。目前，不少地方已將普法納入政府目標(biāo)管理績效考核、機(jī)關(guān)效能建設(shè)考核、精神文明建設(shè)考核等，在一定程度上推動(dòng)普法責(zé)任逐步“硬化”，但在實(shí)踐中還缺少對(duì)普法責(zé)任落實(shí)不到位的責(zé)任追究機(jī)制，導(dǎo)致一些單位、部門在普法工作中熱情不高、積極性不足，普法的實(shí)際效果大打折扣。

三、推進(jìn)落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的思考

普法是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，也是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。推動(dòng)落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，不僅是全面依法治國的重要制度性安排，也是健全普法宣傳教育機(jī)制的，提升普法依法治理實(shí)效的重大舉措。為進(jìn)一步發(fā)揮普法責(zé)任制的重要作用，推動(dòng)普法工作向更高層次邁進(jìn)，結(jié)合當(dāng)前落實(shí)普法責(zé)任制存在的問題，提出幾點(diǎn)建議。

（一）加快普法立法頂層設(shè)計(jì)。推動(dòng)制定普法工作立法是抓好普法責(zé)任落實(shí)的現(xiàn)實(shí)需要，目前全國過半數(shù)省份、直轄市相繼制定法治宣傳教育工作條例，對(duì)推動(dòng)部門單位、行業(yè)領(lǐng)域等落實(shí)普法責(zé)任具有積極的促進(jìn)作用。以安徽省為例，今年重點(diǎn)抓好法治宣傳教育條例修訂完善工作，并將“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制寫入其中，在立法層面保障了普法責(zé)任制落實(shí)的剛性。為此，建議在國家層面出臺(tái)法治宣傳教育法，將落實(shí)普法責(zé)任制的具體要求“法律化”，不僅有助于保障普法工作權(quán)威性和穩(wěn)定性，同時(shí)也有利于解決各地普法工作中各自為政、法令不一的問題，切實(shí)推動(dòng)形成普法整體合力。

（二）厘清普法責(zé)任制實(shí)施主體。明確實(shí)施普法責(zé)任制的主體是抓好普法責(zé)任落實(shí)的基本前提。當(dāng)前存在對(duì)實(shí)施主體界定存在的模糊認(rèn)識(shí)，不利于普法責(zé)任真正落地見效。為此，建議把政府及其部門、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及法律授權(quán)的具有行政執(zhí)法權(quán)單位、組織等法律實(shí)施的單位作為國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的主體。黨委、人大、政協(xié)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體和社會(huì)團(tuán)體等，結(jié)合落實(shí)普法責(zé)任制的要求，按照“誰主管誰負(fù)責(zé)”原則，面向社會(huì)開展法治宣傳教育。

（三）完善普法責(zé)任制運(yùn)行機(jī)制。良好的普法責(zé)任制運(yùn)行機(jī)制是抓好普法責(zé)任落實(shí)的根本途徑。一是健全制度保障機(jī)制。結(jié)合地區(qū)、部門、行業(yè)領(lǐng)域?qū)嶋H，制定出臺(tái)落實(shí)普法責(zé)任制的具體意見或方案，加快推進(jìn)實(shí)施普法責(zé)任制步伐；建立健全媒體公益普法責(zé)任制，發(fā)揮媒體普法宣傳優(yōu)勢，全面落實(shí)媒體公益普法責(zé)任；建立普法工作聯(lián)席會(huì)議制度、登記備案制度、通報(bào)制度等，進(jìn)一步督促相關(guān)主體落實(shí)普法責(zé)任。二是完善人力、物力保障機(jī)制。加強(qiáng)普法工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，合理優(yōu)化人員配置，不斷配齊配強(qiáng)工作力量；加強(qiáng)機(jī)關(guān)工作人員法治培訓(xùn)，著力打造一支專業(yè)化的普法隊(duì)伍；加強(qiáng)普法志愿者隊(duì)伍建設(shè)，積極發(fā)揮社會(huì)資源優(yōu)勢，不斷壯大普法隊(duì)伍力量；推動(dòng)建立實(shí)施重大普法活動(dòng)專項(xiàng)資金補(bǔ)貼和普法經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)保障機(jī)制，逐步提升普法工作經(jīng)費(fèi)保障水平。三是建立科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制。在將“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制情況納入精神文明創(chuàng)建工作考核、納入省機(jī)關(guān)效能考核、納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核等基礎(chǔ)上，對(duì)不履行普法責(zé)任或履行不到位等情況進(jìn)一步明確責(zé)任后果，增強(qiáng)對(duì)不落實(shí)普責(zé)任制行為進(jìn)行責(zé)任追究的可操作性；積極引入普法工作社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，制定科學(xué)、量化的評(píng)估考核指標(biāo)，公平客觀評(píng)價(jià)普法實(shí)效，以管用的評(píng)價(jià)手段倒逼相關(guān)主體落實(shí)好普法責(zé)任。

（四）加大執(zhí)法普法工作創(chuàng)新。不斷加強(qiáng)執(zhí)法普法工作創(chuàng)新是抓好普法責(zé)任落實(shí)的重要手段。各責(zé)任主體應(yīng)積極推進(jìn)執(zhí)法普法工作理念創(chuàng)新、方式方法創(chuàng)新和載體陣地創(chuàng)新。一是突出以人為本理念，大力宣傳與執(zhí)法對(duì)象、服務(wù)對(duì)象密切相關(guān)的法律法規(guī)，引導(dǎo)群眾依法表達(dá)利益訴求，依法維護(hù)自身合法權(quán)益。二是加強(qiáng)新媒體技術(shù)運(yùn)用，積極推動(dòng)責(zé)任主體在其門戶網(wǎng)站開設(shè)法治宣傳教育板塊，廣泛借助微博、微信、移動(dòng)客戶端等新媒體平臺(tái)開展普法教育，把新媒體建成法治宣傳教育適應(yīng)社會(huì)群體動(dòng)態(tài)需求的重要平臺(tái)。三是注重建立以案釋法長效機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法司法案例整理編輯工作，面向社會(huì)公眾發(fā)布行政執(zhí)法典型案例，讓群眾感受到更加生動(dòng)直觀的法治教育。四是加強(qiáng)執(zhí)法與普法銜接，積極探索執(zhí)法司法事前、事中、事后普法模式，推動(dòng)將普法貫穿于執(zhí)法司法全過程，切實(shí)發(fā)揮好普法對(duì)促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的基礎(chǔ)性作用。