普法依法治理工作的生命力在于創(chuàng)新

張德成（內(nèi)蒙古自治區(qū)司法廳副廳長(zhǎng)）

一、回顧與反思

回顧歷史，全民普法始于上個(gè)世紀(jì)八十年代中期。1985年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了中宣部、司法部《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識(shí)的五年規(guī)劃》。同月，全國(guó)人大常委會(huì)作出《關(guān)于在公民中基本普及法律常識(shí)的決議》。以此為起點(diǎn)，組織開(kāi)展了聲勢(shì)浩大、史無(wú)前例，世界各國(guó)發(fā)展史上獨(dú)一無(wú)二的普法教育，時(shí)至今日已經(jīng)完成了六個(gè)五年普法規(guī)劃。

——1986年至1990年是第一個(gè)五年普法階段。這一時(shí)期普法教育的特點(diǎn)是啟蒙教育，普及法律常識(shí)。主要任務(wù)是學(xué)習(xí)普及“九法一條例”。內(nèi)蒙古自治區(qū)確定的任務(wù)是“十一法一條例”，增加了《草原法》和《民族區(qū)域自治法》。在全國(guó)第一次法制宣傳教育工作會(huì)議上，時(shí)任中共中央總書(shū)記胡耀邦接見(jiàn)與會(huì)代表并作重要講話。“一五”普法轟轟烈烈，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)親自參加法律閉卷考試，領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，群眾的關(guān)注度空前高漲。

——1991年至1995年是第二個(gè)五年普法階段?！岸濉逼辗ㄔ诶^續(xù)抓好憲法等基本法律知識(shí)普及的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了部門(mén)專(zhuān)業(yè)法律知識(shí)的宣傳教育。重點(diǎn)是：法制宣傳教育要以憲法為核心，以專(zhuān)業(yè)法為重點(diǎn)，堅(jiān)持學(xué)用相結(jié)合的原則。開(kāi)始朝著結(jié)合實(shí)際，緊貼干部群眾工作、生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的法律需求，來(lái)確定普法工作的思路和學(xué)習(xí)要求。

——1996年至2000年是第三個(gè)五年普法階段。重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)普法與依法治理相結(jié)合，形成以基層依法治理為基礎(chǔ)，以地方依法治理為主體，以行業(yè)依法治理為支柱的依法治理三大工程，較“二五”普法有了量的提高和質(zhì)的跨越。在這一時(shí)期，黨的十五大確定了依法治國(guó)的基本方略，并載入憲法。

——2001年至2005年是第四個(gè)五年普法階段。重點(diǎn)是以“兩個(gè)轉(zhuǎn)變、兩個(gè)提高”為核心開(kāi)展普法依法治理工作，即“努力實(shí)現(xiàn)由提高全民法律意識(shí)向提高全民法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變，全面提高全體公民特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)；實(shí)現(xiàn)由注重依靠行政手段管理向注重依靠法律手段管理的轉(zhuǎn)變，不斷提高全社會(huì)法治化管理水平”。

——2006年至2010年是第五個(gè)五個(gè)普法階段。主要以“法律六進(jìn)”為載體，注重開(kāi)展多種形式的法治創(chuàng)建活動(dòng)，開(kāi)展了法治縣市、民主法治示范村創(chuàng)建工作。

——2011年至2015年是第六個(gè)五年普法階段。其主要目標(biāo)是：通過(guò)深入扎實(shí)的法制宣傳教育和法治實(shí)踐，深入宣傳憲法，廣泛傳播法律知識(shí)，進(jìn)一步堅(jiān)定法治建設(shè)的中國(guó)特色社會(huì)主義方向，提高全民法律意識(shí)和法律素質(zhì)，提高全社會(huì)法治化管理水平，促進(jìn)社會(huì)主義法治文化建設(shè)，推動(dòng)形成自覺(jué)學(xué)法守法用法的社會(huì)環(huán)境。

從“一五”普法到“六五”普法，從最初的讓公民具備基本法律知識(shí)到以確立法律意識(shí)為核心的公民法律素質(zhì)的提高，從要求公民知法守法的單純義務(wù)觀到在全社會(huì)牢固樹(shù)立權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的并重觀，從灌輸式、被動(dòng)式的宣傳教育模式再到法治文化建設(shè)的積極推進(jìn)，每一步都在按照法治中國(guó)的藍(lán)圖，奮力前行，“普法”不再僅僅是法律知識(shí)的宣傳，更是為依法治國(guó)、建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家打下法治意識(shí)的文化根基。

雖然歷經(jīng)30年普法，取得了明顯的成效和進(jìn)步，但成績(jī)不易估計(jì)過(guò)高過(guò)大。普法活動(dòng)的實(shí)際效果與預(yù)期效果之間仍然存在較大差距。在這樣的背景下，我們除了堅(jiān)持不懈地開(kāi)展普法活動(dòng)之外，還需要反思如何才能使普法活動(dòng)達(dá)到更好的效果。尤其需要去深思影響普法活動(dòng)效果的各種因素，并對(duì)癥下藥，切實(shí)收到普法實(shí)效。30年普法依法治理工作存在以下方面的問(wèn)題：

（一）機(jī)制不健全，制度保障不力

普法依法治理工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，但這項(xiàng)工作仍處在靠各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，靠人為力量去推動(dòng)，靠“運(yùn)動(dòng)式”去推動(dòng)的階段。哪個(gè)地區(qū)和單位的領(lǐng)導(dǎo)重視了，普法工作的力度就大，成效也明顯；哪個(gè)地方領(lǐng)導(dǎo)不重視，普法工作就上不去，也搞不好。普法工作隨著領(lǐng)導(dǎo)人注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，沒(méi)有可靠的機(jī)制和制度保障。一是機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一。有的省（市、區(qū)）成立了依法治?。ㄊ?、區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)小組，有的成立了又撤銷(xiāo)了，有的依法治?。ㄊ?、區(qū)）辦公室設(shè)在司法廳，有的設(shè)在人大，有的在黨委辦公廳，有的在政法委，個(gè)別的有編制，有的機(jī)構(gòu)是長(zhǎng)設(shè)機(jī)構(gòu)，但多數(shù)?。ㄊ?、區(qū)）還沒(méi)有，造成上下業(yè)務(wù)不對(duì)口。從而嚴(yán)重制約著職能作用的發(fā)揮。二是職級(jí)不統(tǒng)一。各?。ㄊ?、區(qū)）普法領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職級(jí)不統(tǒng)一。黨的十八屆四中全會(huì)后機(jī)構(gòu)又在大改組大變動(dòng)，從中央到地方這一問(wèn)題仍沒(méi)有得到解決。三是立法滯后，沒(méi)有法律保障。普法依法治理工作既沒(méi)有列入國(guó)家立法規(guī)劃，也沒(méi)有列入司法部的立法規(guī)劃，難以使這項(xiàng)工作實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，職能職責(zé)、編制、經(jīng)費(fèi)沒(méi)有制度和法律保障。

（二）重點(diǎn)普法對(duì)象學(xué)法用法成效不夠明顯

一是確定的重點(diǎn)對(duì)象過(guò)于寬泛。“五五”、“六五”普法規(guī)劃把公務(wù)員、青少年、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員、農(nóng)民都列入普法重點(diǎn)，已占全國(guó)人口的80%以上。重點(diǎn)應(yīng)該是少數(shù)，多數(shù)不能稱(chēng)為重點(diǎn)。二是領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法守法沒(méi)有硬性制度保障，基本流于形式。學(xué)法考試對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)講只是走過(guò)場(chǎng)，有的連過(guò)場(chǎng)都不走；特別是領(lǐng)導(dǎo)干部任前法律知識(shí)考試制度，落實(shí)起來(lái)難度更大。因?yàn)橹薪M部對(duì)這項(xiàng)工作沒(méi)有具體要求，地方難以設(shè)定這一門(mén)坎。三是青少年的學(xué)法，特別是學(xué)校教師、計(jì)劃、課時(shí)、教材四落實(shí)，真正落實(shí)的不太多。黨的十八屆四中全會(huì)提出要列入國(guó)民教育計(jì)劃，這需要國(guó)家教育部出臺(tái)政策予以落實(shí)，并作為對(duì)學(xué)?？己诉_(dá)標(biāo)的重要指標(biāo)。同時(shí)在中考、高考試題中法律知識(shí)占有一定的份量，才能促使學(xué)生提高學(xué)法的積極性和主動(dòng)性。

（三）普法依法治理工作的方式方法有待進(jìn)一步改進(jìn)

一是典型培樹(shù)不夠。推廣典型是開(kāi)展普法依法治理工作的有效方法。但近年來(lái)，真正具有復(fù)制性、具有推廣價(jià)值的典型太少。雖然也開(kāi)了幾個(gè)現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)，但效果不太理想。特別是法治創(chuàng)建工作在典型培樹(shù)方面做的還很不夠。二是普法依法治理聯(lián)系點(diǎn)的作用沒(méi)有發(fā)揮好。建立聯(lián)系點(diǎn)制度，是開(kāi)展普法依法治理工作的一個(gè)很好嘗試。但多年來(lái)，有點(diǎn)沒(méi)聯(lián)系，有制度沒(méi)落實(shí)，沒(méi)有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。三是要加大對(duì)少數(shù)民族地區(qū)普法依法治理工作的支持、扶持和指導(dǎo)力度。在少數(shù)民族地區(qū)如何開(kāi)展普法依法治理工作，需要在理論和實(shí)踐上進(jìn)行認(rèn)真的研究和探討?，F(xiàn)在我國(guó)有5個(gè)民族自治區(qū)，30個(gè)自治州，120個(gè)自治縣（旗），1248個(gè)自治鄉(xiāng)。在民族地區(qū)開(kāi)展普法依法治理有其自身的特點(diǎn)和規(guī)律。但多年來(lái)，在這方面的研究和探討不夠，有針對(duì)性的指導(dǎo)更沒(méi)有，影響著少數(shù)民族地區(qū)普法依法治理工作的深入開(kāi)展。

二、思考和建議

普法依法治理工作是貫穿整個(gè)法治建設(shè)過(guò)程的基礎(chǔ)性工作，是建設(shè)法治社會(huì)的前提。黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)普法依法治理工作提出新的視角，我們必須從建設(shè)法治中國(guó)的高度來(lái)定位。要站在建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)高度來(lái)思考謀劃，要與建設(shè)社會(huì)法治文明相聯(lián)系。要充分認(rèn)識(shí)普法依法治理的領(lǐng)域更寬、范圍更廣、內(nèi)容更多、形式更活、涵蓋法治文明的方方面面，包括法治理念、法治精神、法治文化、法治環(huán)境、法治實(shí)踐等等。

（一）樹(shù)立“三個(gè)意識(shí)”

一是要樹(shù)立大局意識(shí)。法治宣傳教育要緊跟中央部署和發(fā)展大局，為全面深化改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供服務(wù)和保障。要注重緊扣民生熱點(diǎn)問(wèn)題，如食品、藥品、環(huán)保、社保、改制、規(guī)劃、拆遷等問(wèn)題開(kāi)展法治宣傳教育。只有圍繞中心，服務(wù)大局，才能提升普法依法治理工作的地位，才能引起各級(jí)黨委、政府的關(guān)注，才能得到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，才能大力推進(jìn)普法依法治理工作。二是要樹(shù)立服務(wù)意識(shí)。做好普法依法治理工作必須堅(jiān)持群眾觀念，要面向基層，貼近群眾，服務(wù)社會(huì)。普法依法治理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是服務(wù)廣大人民群眾，就是要維護(hù)和保障群眾的根本利益。因此，要?jiǎng)訂T、教育、引導(dǎo)廣大群眾積極參與、熱心支持法治宣傳教育工作，讓群眾學(xué)法有動(dòng)力、守法有成效、用法有收獲。三是要樹(shù)立創(chuàng)新意識(shí)。創(chuàng)新是普法依法治理工作順應(yīng)時(shí)代發(fā)展新要求、滿足人民群眾新期待的生命力所在。沒(méi)有創(chuàng)新，普法依法治理工作就沒(méi)有發(fā)展、沒(méi)有提升、沒(méi)有生命力。所以，要認(rèn)真總結(jié)30年普法依法治理工作經(jīng)驗(yàn)，按照黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，加大普法依法治理創(chuàng)新工作力度，不斷增強(qiáng)工作針對(duì)性和實(shí)效性。

（二）實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”

一是由普及法律知識(shí)向培育公民法治精神轉(zhuǎn)變。普法教育不僅僅是使民眾了解有什么法律和法條，更重要的是對(duì)法治理念的培養(yǎng)?，F(xiàn)在我國(guó)有240多部法律、700多部法規(guī)，8000多部地方性法規(guī)，讓民眾學(xué)習(xí)和掌握這么多的法律法規(guī)是不可能的。普法任務(wù)是要讓公民知道遇到問(wèn)題、矛盾、糾紛通過(guò)法律渠道解決問(wèn)題。所以，在普法過(guò)程中，最迫切需要普及的是法治精神和理念，規(guī)范公權(quán)、保障民權(quán)，在全社會(huì)樹(shù)立法律的權(quán)威，使每個(gè)公民，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的好習(xí)慣。二是由守法教育向守法教育與維權(quán)教育并重的轉(zhuǎn)變。30年的普法著力點(diǎn)放在對(duì)公民的遵法守法教育，成為守法的公民。而一些權(quán)力的任性導(dǎo)致公權(quán)力嚴(yán)重侵害公民合法權(quán)益的事情時(shí)有發(fā)生，從而造成群眾對(duì)法治信仰的動(dòng)搖和懷疑。所以樹(shù)立公民的法治精神，不僅需要守法意識(shí)，還要培育維權(quán)意識(shí)。權(quán)利意識(shí)也是普法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。充分保障權(quán)利是構(gòu)建法治社會(huì)的基礎(chǔ)。三是由注重法治宣傳向注重法治實(shí)踐的轉(zhuǎn)變。普治結(jié)合，過(guò)去是以普為主，但沒(méi)有解決好公民信法、守法、敬法的問(wèn)題。公民的法律態(tài)度，不僅取決于法律規(guī)定了什么，更取決于法律在國(guó)家權(quán)威機(jī)關(guān)被怎樣尊重、服從和嚴(yán)格執(zhí)行，因而國(guó)家權(quán)威機(jī)關(guān)及其公職人員守法的環(huán)境從一定意義上關(guān)系著法律信仰培育的成敗。如果說(shuō)對(duì)法律信任與否取決人們心中塑造的法律形象，那么一旦司法不公或執(zhí)法違法，或者腐敗墮落，普法所努力建立起來(lái)的人們心中法律的高大形象就會(huì)轟然倒塌，進(jìn)而斷然與法律疏離，甚至漠視法律，守法的觀念自然會(huì)被摧毀。四是由運(yùn)動(dòng)式普法向常態(tài)化普法轉(zhuǎn)變。30年普法基本上是運(yùn)動(dòng)式的普法，常態(tài)化、制度化、法制化的普法工作很少。要認(rèn)真總結(jié)回顧30年普法的成敗得失，把一些成功、有效、管用的工作用制度的形式固定下來(lái)，長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。要認(rèn)真研究普法依法治理規(guī)律性的東西、形成一個(gè)完整的普法依法治理工作體系、制度體系和理論體系。要加快立法步伐，把普法依法治理工作真正上升到法制層面，使其有法可依，實(shí)現(xiàn)普法工作常態(tài)化。

（三）完善“五個(gè)機(jī)制”

一是建立目標(biāo)管理機(jī)制。各級(jí)黨委政府要將普法依法治理工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，納入年度重點(diǎn)工作任務(wù)、納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度實(shí)績(jī)考核目標(biāo)，納入年度重點(diǎn)督查工作范圍。二是建立普法宣傳社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。認(rèn)真落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制，強(qiáng)化各部門(mén)的普法責(zé)任，明確各部門(mén)的職責(zé)任務(wù)，每年度要進(jìn)行責(zé)任公告，并建立“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”工作報(bào)告制度、督查督辦制度、考核通報(bào)制度。三是建立分析研判機(jī)制。法治宣傳工作是社會(huì)性工作，主要為社會(huì)提供公共產(chǎn)品、能否適銷(xiāo)對(duì)路是生命力所在。要?jiǎng)?chuàng)設(shè)掌握、分析公民法律知識(shí)水平、法律素質(zhì)水平、法律行為水平總體情況的預(yù)測(cè)機(jī)制，以便清醒認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展對(duì)法治精神、法治環(huán)境的需求及二者的差距。要依托“12348”公共法律服務(wù)平臺(tái)、普法網(wǎng)、政務(wù)微博等，加強(qiáng)輿情信息收集。委托社會(huì)第三方開(kāi)展法治宣傳教育工作知曉率和滿意度調(diào)查，暢通反映群眾法治需求、法律服務(wù)需求的制度化渠道，構(gòu)建“需求、研判、反饋、供給”一體運(yùn)作模式。四是建立考核評(píng)估機(jī)制。績(jī)效評(píng)估是衡量普法工作的重要依據(jù)，科學(xué)的評(píng)估體系能夠確立正確的質(zhì)量觀，能夠公正客觀地評(píng)價(jià)普法工作的效益。應(yīng)當(dāng)盡快建立起具有可操作性的普法工作效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)估體系包含“全民普法效果的總體評(píng)估”“特定普法活動(dòng)的總體評(píng)估”和“普法成果定性與定量評(píng)估”三個(gè)層次，由此建立一套相對(duì)合理的立體化普法績(jī)效評(píng)估長(zhǎng)效機(jī)制。五是建立媒體公益普法宣傳機(jī)制。明確各級(jí)各類(lèi)媒體公益普法任務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、省（市、區(qū)）、地市、縣主流媒體法治專(zhuān)欄、專(zhuān)題節(jié)目的全覆蓋，同時(shí)要加強(qiáng)新技術(shù)新媒體在普法中的運(yùn)用。

（四）推進(jìn)“六個(gè)創(chuàng)新”

一是普法理念要?jiǎng)?chuàng)新。要樹(shù)立“大普法”工作理念，即：民主、科學(xué)、依法立法的過(guò)程就是最好的普法；嚴(yán)格依法行政的過(guò)程就是最好的普法；嚴(yán)格公正司法的過(guò)程就是最好的普法；嚴(yán)格法律監(jiān)督的過(guò)程就是最好的普法；提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)的過(guò)程就是最好的普法。要堅(jiān)持普治結(jié)合，注重在實(shí)踐中創(chuàng)新，促進(jìn)普法與治理、普法與文化、普法與公民道德建設(shè)、普法與法治實(shí)踐相結(jié)合。突出宣傳法治實(shí)踐的重要作用，不斷提高普法教育的實(shí)際效果，用普法教育引導(dǎo)法治實(shí)踐，在法治實(shí)踐中加強(qiáng)普法，從而深入推進(jìn)普法的實(shí)際效果。二是普法形式要?jiǎng)?chuàng)新。針對(duì)不同對(duì)象，分類(lèi)施教，跳出灌輸式、說(shuō)教式、條文式的普法模式，加強(qiáng)普法的針對(duì)性；深入開(kāi)展法治宣傳教育主題活動(dòng)，推進(jìn)法治宣傳教育向面上拓展、向基層深化。堅(jiān)持貼近實(shí)際、貼近基層、貼近群眾的原則，注重運(yùn)用以案說(shuō)法、法治文藝匯演、法治動(dòng)漫微電影征集和法律知識(shí)巡回展等豐富多彩的方式，增強(qiáng)法治宣傳教育的親和力。三是普法陣地要?jiǎng)?chuàng)新。要通過(guò)法治文化廣場(chǎng)、文化長(zhǎng)廊（街）、大講堂等有形載體，開(kāi)展群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的普法活動(dòng)，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)的普法體系建設(shè)，構(gòu)建“縱向貫通、橫向銜接、整體覆蓋”的普法體系，引導(dǎo)公民尊法學(xué)法懂法守法用法。四是普法機(jī)制要?jiǎng)?chuàng)新。國(guó)家應(yīng)立法以法律形式確立普法的組織、機(jī)構(gòu)、職能、責(zé)任、義務(wù)等 。統(tǒng)一規(guī)范普法工作的領(lǐng)導(dǎo)組織及其辦事機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、編制、經(jīng)費(fèi)、人員、職責(zé)、職權(quán)等，架構(gòu)起工作機(jī)構(gòu)實(shí)體化、工作內(nèi)容法定化、工作程序規(guī)范化、工作制度完備化的實(shí)施模式，徹底解決普法工作剛性不足，統(tǒng)一性不夠的缺失。五是依法治理要?jiǎng)?chuàng)新。法治創(chuàng)建要以縣市為重點(diǎn)和突破口，以法治政府建設(shè)為重點(diǎn)，以“民主法治示范村”“民主法治社區(qū)”等基層民主法治創(chuàng)建活動(dòng)為基礎(chǔ)，以行業(yè)依法治理為支撐，開(kāi)展多層次多領(lǐng)域的依法治理工作。六是保障機(jī)制要?jiǎng)?chuàng)新。要暢通法治教育的財(cái)政供給渠道，特別是社會(huì)團(tuán)休、行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)校、社會(huì)媒體等非官方的法治教育活動(dòng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)落實(shí)和扶持，激勵(lì)、培植、壯大范圍廣泛的社會(huì)法治教育力量。要加大對(duì)普法經(jīng)費(fèi)投入的制度保障，加大對(duì)普法依法治理專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用情況的管理和督查，真正實(shí)現(xiàn)普法經(jīng)費(fèi)專(zhuān)款專(zhuān)用。同時(shí)，還應(yīng)廣泛利用社會(huì)資源，通過(guò)社會(huì)捐款，建立普法基金，吸納、扶持普法志愿者隊(duì)伍等。