中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程研究:以注意力理論為分析框架

韓萬(wàn)渠

一、問(wèn)題的提出

互聯(lián)網(wǎng)對(duì)組織、個(gè)體的工作、生活、學(xué)習(xí)方式業(yè)已產(chǎn)生深刻影響，并將這一影響逐漸推向一個(gè)全新的境界，對(duì)公共治理而言同樣如此。2008年6月20日胡錦濤總書記通過(guò)人民網(wǎng)與網(wǎng)友在線交流，掀起了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政發(fā)展的熱潮，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的研究和各級(jí)政府的實(shí)踐創(chuàng)新層出不窮，尤其是2010年以來(lái)，微博的出現(xiàn)更是將網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政引領(lǐng)到web2.0下的微博問(wèn)政新階段。在此背景下，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政已經(jīng)成為促進(jìn)公民參與、密切政府和公民關(guān)系的重要舉措。

盡管網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政在中國(guó)發(fā)展的時(shí)間較短，但是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅猛的變化制造了較之以往獨(dú)特的時(shí)空樣本。新制度主義的代表人物諾斯認(rèn)為:“技術(shù)變遷與制度變遷是社會(huì)與經(jīng)濟(jì)演進(jìn)的基本核心”①道格拉斯·諾思:《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，格致出版社2008年版，第5頁(yè)。。中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的演進(jìn)歷程同樣伴隨著信息技術(shù)創(chuàng)新和政府公共治理創(chuàng)新的耦合變遷，筆者將此過(guò)程視為中國(guó)地方政府網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政創(chuàng)新擴(kuò)散的過(guò)程。由此，考察中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程中的地方政府行為轉(zhuǎn)變及其影響因素，對(duì)于更好理解中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的發(fā)展及未來(lái)發(fā)展的方向，具有重要意義，也構(gòu)成了本文研究的主要目的。

對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的研究主要集中政治學(xué)、傳播學(xué)和管理學(xué)(公共管理)三個(gè)學(xué)科領(lǐng)域。但是，這些研究并未關(guān)注到中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政實(shí)踐創(chuàng)新的變遷過(guò)程，筆者的研究主要將中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的創(chuàng)新視為:現(xiàn)實(shí)公共管理中對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的采納和制度化實(shí)踐。但是，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政發(fā)展的時(shí)間短，并缺乏明確的采納行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)，信息技術(shù)革新的日新月異使得這一過(guò)程呈現(xiàn)出“革新的突變性或非漸進(jìn)性。因此，對(duì)其演進(jìn)歷程的分析一方面難以適用“漸進(jìn)式”①林德布羅姆的漸進(jìn)決策模型要求決策者保留對(duì)以往政策的承諾。因此其本質(zhì)是并不強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，尤其是突變式創(chuàng)新，只是注重對(duì)現(xiàn)行政策的修改與補(bǔ)充，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)與方案之間的相互調(diào)適。在方法論意義上，漸進(jìn)決策模型作為分析制度、政策、治理創(chuàng)新的分析框架的預(yù)設(shè)是創(chuàng)新的“漸進(jìn)性”，正因如此瓊斯提出了“間斷—平衡模型，和金登的多源流模型共同構(gòu)成了政策變遷的三個(gè)分析框架。的分析框架;另一方面，同時(shí)也和創(chuàng)新擴(kuò)散研究中提出的“S”型擴(kuò)散曲線②詳見Walker(1969)、Gray(1973))、Berry(1990)在公共政策創(chuàng)新擴(kuò)散方面的研究。存在顯著差異。為了突破這一難題，本文以注意力理論為研究視角，按照注意力從稀缺、聚焦、轉(zhuǎn)換、偏移到躍升的螺旋式轉(zhuǎn)換框架，論述了中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政演進(jìn)歷程中不同階段創(chuàng)新者、領(lǐng)導(dǎo)者和學(xué)習(xí)者對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政本質(zhì)的認(rèn)知和選擇過(guò)程，并據(jù)此對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政未來(lái)發(fā)展走勢(shì)，做出網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政“注意力躍升”下的預(yù)判。

二、注意力變遷分析框架的適用性

心理學(xué)家將“注意”界定為“心理努力的集中和聚焦，是一種有選擇性、轉(zhuǎn)移性和可分解性的集中”③John B.Best:《認(rèn)知心理學(xué)》，希庭譯，中國(guó)輕工業(yè)出版社2000年版，第16頁(yè)。。赫伯特·西蒙的“信息的豐富導(dǎo)致注意力的貧乏”④Simon，Herbert H:《The Architecture of Complexity》，Cambridge，Mass.MIT，1981:114.的經(jīng)典論斷，將注意力這一概念和信息、選擇、理性構(gòu)成有限理性決策理論的理論前提。經(jīng)濟(jì)學(xué)家沃倫·桑蓋特以及被稱為注意力經(jīng)濟(jì)學(xué)派“三駕馬車”的米切爾·高德哈伯、托馬斯·達(dá)文波特、和賽斯·高斯坦因?qū)⑦@一概念拓展至經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域并伴隨網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的興起結(jié)合，形成了“注意力經(jīng)濟(jì)”這個(gè)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的獨(dú)特的一派。⑤姚利權(quán):《略論西方注意力經(jīng)濟(jì)學(xué)派發(fā)展的精神特征》，《浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》，2012年第3期。注意力概念向政治學(xué)、公共政策理論的嵌入始于布賴恩·瓊斯，在其《再思民主政治的決策制定》一書中，瓊斯詳盡地論述了“注意力”和“選擇”的關(guān)系，提出“偏好滿足路徑”政治決策模式的局限，指出“問(wèn)題解決路徑”中注意力對(duì)根本偏好不影響下的選擇變化。他認(rèn)為“所有的決策都必定會(huì)涉及選擇性，當(dāng)注意力轉(zhuǎn)變時(shí)，決策所依賴的那些價(jià)值觀也會(huì)轉(zhuǎn)變那也就意味著選擇的變化”⑥Bryan D.Jones:《再思民主政治中的決策制定》，李丹陽(yáng)譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第36頁(yè)。。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“注意力”的研究多見于經(jīng)濟(jì)學(xué)，將注意力作為稀缺資源，分析社會(huì)博弈中的注意力配置問(wèn)題(汪丁丁，2000)⑦汪丁丁:《“注意力”的經(jīng)濟(jì)學(xué)描述》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2000年第10期。，在營(yíng)銷、傳播等領(lǐng)域主要將消費(fèi)者注意力作為變量進(jìn)行分析;而管理學(xué)界則主要關(guān)注決策者注意力配置影響組織決策的內(nèi)在機(jī)理(吳建祖、曾憲聚，2007)⑧吳建祖、曾憲聚:《管理決策的注意力基礎(chǔ)觀》，《管理學(xué)家》，2010年第12期。和決策者信息注意力誤用(朱敬，2006)⑨朱敬:《決策主體之信息注意力運(yùn)用失誤及改進(jìn)方法》，《圖書館學(xué)研究》，2006年第7期。等;在公共行政和公共決策領(lǐng)域，黃健榮(2010)率先提出政府決策注意力資源[10]黃健榮:《政府決策注意力資源論析》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第6期。;李文軍(2012)以2003年－2011年人民日?qǐng)?bào)的社論為依據(jù)，從注意力轉(zhuǎn)換的視角分析公共服務(wù)政府建設(shè)中各領(lǐng)域報(bào)道的次數(shù)，以判斷領(lǐng)導(dǎo)決策注意力的配置和轉(zhuǎn)換[11]李文軍:《注意力轉(zhuǎn)換、媒體宣傳與公共服務(wù)型政府建設(shè)——基于人民日?qǐng)?bào)(社論)的分析》，《社會(huì)科學(xué)家》，2012年第8期。。由此可以發(fā)現(xiàn):在公共政策和公共治理研究中，政策決策者做出決策的過(guò)程可以視為決策者對(duì)注意力資源配置的過(guò)程。

以傳統(tǒng)創(chuàng)新擴(kuò)散理論審視中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程，可以考察地方政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政創(chuàng)新實(shí)踐的學(xué)習(xí)、采納行為，但是這一行為不同于其他政策領(lǐng)域的文件出臺(tái)作為采納行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。從上述對(duì)注意力理論的分析可以發(fā)現(xiàn):采納行為的背后是對(duì)創(chuàng)新采納的決策，而決策的做出從流程上，信息情報(bào)的獲取是第一步，而對(duì)信息情報(bào)的篩選并運(yùn)用于決策的分析，表現(xiàn)為決策者注意力的變遷和認(rèn)知轉(zhuǎn)換，并進(jìn)一步外在表現(xiàn)為決策的變遷?；诖耍P者將注意力的概念和內(nèi)涵進(jìn)一步拓展。注意力不僅僅是稀缺資源和對(duì)決策信息的“注意”行為，更重要的是決策者在對(duì)備選方案進(jìn)行選擇過(guò)程中誘發(fā)認(rèn)知轉(zhuǎn)換的觸發(fā)點(diǎn)和驅(qū)動(dòng)力。注意力變遷的背后是對(duì)注意對(duì)象的認(rèn)知轉(zhuǎn)換過(guò)程，其本質(zhì)上是知識(shí)和“信念體系”①Paul A.Sabatier.Hank C.Jenkins－Smith:《.政策變遷與學(xué)習(xí)》，鄧征譯，北京大學(xué)出版社2011 年版，第30 頁(yè)。的轉(zhuǎn)換。因此，注意力理論在創(chuàng)新擴(kuò)散領(lǐng)域的應(yīng)用，可以將注意力變遷解構(gòu)為:“對(duì)創(chuàng)新信息的注意、注意后的認(rèn)知轉(zhuǎn)換、認(rèn)知轉(zhuǎn)換后的創(chuàng)新實(shí)踐”三個(gè)過(guò)程維度。

同時(shí)，對(duì)中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程的分析，從主體的角度考察，包含了地方政府的創(chuàng)新、領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)創(chuàng)新的倡導(dǎo)、其他學(xué)習(xí)者的采納擴(kuò)散。在此過(guò)程中，不同層次和不同角色的決策者因其自身認(rèn)知判斷、外界影響刺激等影響因素的敏感性差異，導(dǎo)致同一時(shí)期不同決策者選擇的差異性。由此，中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程表現(xiàn)為:不同階段，政府治理創(chuàng)新三個(gè)基本參與主體:創(chuàng)新者、領(lǐng)導(dǎo)者和學(xué)習(xí)者的注意力變遷過(guò)程。本文采用的注意力變遷分析框架，一方面解決了傳統(tǒng)創(chuàng)新擴(kuò)散理論中對(duì)采納行為的認(rèn)定難題;另一方面，將創(chuàng)新者、領(lǐng)導(dǎo)者、學(xué)習(xí)者在傳統(tǒng)創(chuàng)新理論中的不同行為，納入到注意力變遷的統(tǒng)一分析框架下，厘清了創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程中不同主體的行為、角色和動(dòng)態(tài)過(guò)程，能夠較好的解釋中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政創(chuàng)新擴(kuò)散的演進(jìn)歷程，及不同階段的影響因素。

三、注意力變遷:中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政創(chuàng)新擴(kuò)散的歷程分析

網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的興起是應(yīng)用于社會(huì)信息技術(shù)環(huán)境變遷下的必然產(chǎn)物，web2.0技術(shù)的革命帶來(lái)的雙向互動(dòng)式信息傳播方式，催生出博客、論壇、微博客等交互工具。這些工具平臺(tái)的交互性，使得政府和網(wǎng)絡(luò)民意的關(guān)系由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)、由監(jiān)控轉(zhuǎn)為溝通。政府借助網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)的主動(dòng)溝通態(tài)勢(shì)，“誘致式”的將公民的網(wǎng)絡(luò)政治參與推向前所未有的階段，網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬性、開放性、共享性營(yíng)造出的“公共領(lǐng)域”催生并契合了民眾的參與熱情，使得政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政強(qiáng)化與民眾的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)成為必然選擇;網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的出現(xiàn)同樣基于政府自身建設(shè)的主動(dòng)轉(zhuǎn)型，“陽(yáng)光政府”、“透明政府”、“回應(yīng)性政府”這些政府改革目標(biāo)，都需要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政這種方式形成通路，這也構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政在中國(guó)運(yùn)行的三大意義——網(wǎng)絡(luò)民意獲取、公眾政治參與和政府改革增進(jìn)。但是梳理網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政演進(jìn)歷程，可以說(shuō)是學(xué)術(shù)研究界、政府實(shí)踐界對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政本質(zhì)的認(rèn)知注意轉(zhuǎn)換，因信息技術(shù)的特性，實(shí)質(zhì)上伴隨著對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政認(rèn)知和實(shí)踐的差異，并非是一個(gè)漸進(jìn)的連續(xù)過(guò)程，而顯著的表征為階段性間斷特征，由此可以通過(guò)學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政注意力的聚焦、轉(zhuǎn)換、偏移和未來(lái)的躍升加以分析。

(一)注意力稀缺:地方政府網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政自發(fā)創(chuàng)新的“零星初現(xiàn)期”

筆者將網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的初始階段界定為“零星初現(xiàn)期”。網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政元年普遍被學(xué)術(shù)界和政府實(shí)踐界定位于2008年。對(duì)“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政元年”的認(rèn)識(shí)，必須建立在我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的演進(jìn)歷程。1999年我國(guó)政府提出“政府上網(wǎng)工程”②中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)政府信息化建設(shè)課題組:《中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展研究報(bào)告》，《中國(guó)行政管理》，2002年第3期。的倡議，但是受限于當(dāng)時(shí)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)狀況和社會(huì)信息化水平，政府網(wǎng)站建設(shè)既沒有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，也缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府網(wǎng)站僅僅是靜態(tài)網(wǎng)頁(yè)的信息展示，并且由于缺乏與之匹配的政府信息公開等制度保障，長(zhǎng)時(shí)間不更新導(dǎo)致政府網(wǎng)站形同虛設(shè)。2002年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的《關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見》。2006年中華人民共和國(guó)政府門戶網(wǎng)站的正式開通，與之相伴隨的是全國(guó)各級(jí)政府符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的政府門戶網(wǎng)站，在這一門戶網(wǎng)站設(shè)計(jì)中，絕大多數(shù)網(wǎng)站設(shè)置了互動(dòng)交流模塊，將領(lǐng)導(dǎo)信箱(熱線)、政務(wù)論壇等模塊置于其二級(jí)目錄，事實(shí)上這構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政發(fā)展的基礎(chǔ)平臺(tái)。

但是在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，很多領(lǐng)導(dǎo)干部和政府公務(wù)員對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政或者說(shuō)電子政務(wù)發(fā)展至“雙向互動(dòng)階段”，缺乏足夠的認(rèn)知儲(chǔ)備和實(shí)踐跟進(jìn)。只是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部，比如2005年4月6日，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平通過(guò)網(wǎng)絡(luò)視頻與掃帚山村的黨員群眾互動(dòng)對(duì)話，并提出“希望你們年輕干部，能充分利用好先進(jìn)的視聽設(shè)備、信息化設(shè)備，在崗位上把工作做好，為人民服務(wù)?！雹夔姽鈧ァ垬s:《與省委書記視頻對(duì)話(現(xiàn)場(chǎng))》，《人民日?qǐng)?bào)·華東新聞》，2005年4月7日，第1版。。2008年至2010年，廣東省委書記汪洋分別主持三次網(wǎng)友見面會(huì)，與網(wǎng)民代表就“廣東科學(xué)發(fā)展”、“貫徹《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》”、“廣東建設(shè)文化強(qiáng)省”三大話題進(jìn)行交流和討論。②雷強(qiáng):《領(lǐng)導(dǎo)工作要充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)——以廣東省的實(shí)踐為例》，《理論探索》，2011年第3期。時(shí)任洛陽(yáng)市委書記的連維良要求洛陽(yáng)市政府信息中心要及時(shí)回答網(wǎng)友的問(wèn)題。2007年2月，政府信息中心的工作人員用部門的英文簡(jiǎn)寫“LYIC”注冊(cè)成為ID，并由一名副主任專享此ID發(fā)帖③孔璞:《網(wǎng)友代表，網(wǎng)友委員》，《新世紀(jì)周刊》，2009年3月2日。。LYIC借助洛陽(yáng)市政府門戶網(wǎng)站的良性運(yùn)作，使其成為洛陽(yáng)信息港等商業(yè)網(wǎng)站的民生論壇版主，多渠道聽取民意、督辦民情。這些案例中地方政府領(lǐng)導(dǎo)作為第一批網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政創(chuàng)新者，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)視頻、領(lǐng)導(dǎo)信箱、政務(wù)論壇等工具平臺(tái)和網(wǎng)民的互動(dòng)交流，構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政演進(jìn)歷程中的初始狀態(tài)。

這一發(fā)展階段的特征可以歸為對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政注意力稀缺下的地方政府自發(fā)創(chuàng)新下的零星出現(xiàn)期。造成注意力稀缺的原因在于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)“自上而下”的推進(jìn)模式中，地方政府對(duì)于電子政務(wù)建設(shè)大多處于被動(dòng)接受任務(wù)的認(rèn)知狀態(tài)，因此，大多地方政府雖然接受“自上而下”的建設(shè)任務(wù)，但是并未將注意力聚焦于電子政務(wù)和網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政，也就是說(shuō)對(duì)電子政務(wù)和網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的認(rèn)知處于盲目接受階段。而電子政務(wù)和網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的推進(jìn)有賴于政府內(nèi)部改革需要和外部技術(shù)環(huán)境變化之間的耦合，真正認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)的地方政府自發(fā)創(chuàng)新者，識(shí)別出互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)于政府治理的促進(jìn)作用，主動(dòng)獲取相關(guān)信息，并在實(shí)踐中結(jié)合技術(shù)平臺(tái)和治理實(shí)際，形成網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政初期零星出現(xiàn)期的創(chuàng)新，表現(xiàn)為這一時(shí)期創(chuàng)新者相對(duì)于其他地方政府的注意力稀缺。由此可見，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政注意力的形成和政府官員對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、民眾參與的認(rèn)知具有一定的相關(guān)性，即對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)越熟悉、對(duì)民眾參與越認(rèn)同，越有可能將注意力轉(zhuǎn)換至網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政，并將這一工具平臺(tái)的互動(dòng)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)。

(二)注意力聚焦及放大:領(lǐng)導(dǎo)“注意”下的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政蓬勃發(fā)展期

雖然上一個(gè)階段界定為注意力稀缺狀態(tài)下的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政零星初現(xiàn)期，但“星星之火，可以燎原”。這一燎原之勢(shì)的政治基礎(chǔ)體現(xiàn)在十六大以來(lái)的黨代會(huì)報(bào)告和政府工作報(bào)告中，這些報(bào)告中關(guān)于“政府改革和電子政務(wù)”關(guān)系的論述，構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政由“零星初現(xiàn)期”走向“蓬勃發(fā)展期”的政治基礎(chǔ)。但是這些關(guān)于電子政務(wù)的政治表述淹沒在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、民生建設(shè)等信息中，并未引起地方政府決策者的注意進(jìn)而轉(zhuǎn)化為行動(dòng)。這樣的狀況持續(xù)到2006年中國(guó)政府門戶網(wǎng)站的開通，其客觀原因在于這一時(shí)期我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)重點(diǎn)在于政府部門縱向業(yè)務(wù)系統(tǒng)的“金字號(hào)工程”，零星初現(xiàn)期地方政府的自發(fā)創(chuàng)新，對(duì)于政府實(shí)踐層面的學(xué)習(xí)者和電子政務(wù)的研究者而言，基本形成了以下共識(shí):政府可以借助網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)民互動(dòng)交流。這一基本共識(shí)的達(dá)成體現(xiàn)了行動(dòng)者對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政認(rèn)知的深化，其積淀效應(yīng)也促使中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政演進(jìn)得以在領(lǐng)導(dǎo)人的注意力聚焦下而放大。2008年6月20日胡錦濤總書記通過(guò)人民網(wǎng)與網(wǎng)友在線交流;2009年2月28日，溫家寶總理到中國(guó)政府網(wǎng)和網(wǎng)民進(jìn)行交流，并接受網(wǎng)友提問(wèn)。兩位國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的示范所帶來(lái)的全國(guó)各級(jí)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的注意力聚集，巨大的推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政在中國(guó)的蓬勃發(fā)展。

在中國(guó)當(dāng)下的政治生態(tài)語(yǔ)境下，中國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的注意力聚焦無(wú)疑會(huì)對(duì)某一政治現(xiàn)象或政策舉措具有極大的放大效應(yīng)。央視新聞聯(lián)播、人民日?qǐng)?bào)、光明日?qǐng)?bào)、新華網(wǎng)等官方媒體以及搜狐、新浪、網(wǎng)易等主要商業(yè)門戶網(wǎng)站都對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政示范進(jìn)行了直播或置頂為頭條新聞，并在這些媒介上設(shè)置專欄予以評(píng)論，成為放大領(lǐng)導(dǎo)注意力聚焦的媒介工具。由此可見，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的興起發(fā)展和領(lǐng)導(dǎo)者的重視具有相關(guān)性，即主要領(lǐng)導(dǎo)越重視網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政，說(shuō)明其注意力聚焦于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的強(qiáng)度越高，領(lǐng)導(dǎo)者聚焦借助多元化媒介渠道對(duì)注意力可以產(chǎn)生放大效應(yīng)，作為網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政發(fā)展的動(dòng)力。領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的注意力聚焦，反映出領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政內(nèi)涵的認(rèn)知和對(duì)地方政府自發(fā)創(chuàng)新的認(rèn)同，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為注意力聚焦的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政示范，推動(dòng)著中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政迅速擴(kuò)散至全國(guó)各個(gè)省市。縱觀西方國(guó)家電子政務(wù)發(fā)展歷程，其領(lǐng)導(dǎo)人的注意力聚焦及放大效應(yīng)同樣對(duì)電子政務(wù)的發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，起到不可低估的作用。

(三)注意力轉(zhuǎn)換:網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政“領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動(dòng)—制度驅(qū)動(dòng)”的轉(zhuǎn)型期

任何事物的發(fā)展都是外因和內(nèi)因共同作用的結(jié)果。領(lǐng)導(dǎo)注意力聚焦于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政，推動(dòng)全國(guó)范圍的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政蓬勃發(fā)展。對(duì)于地方政府學(xué)習(xí)跟進(jìn)者而言，其本質(zhì)屬于領(lǐng)導(dǎo)人示范帶來(lái)的外部壓力，即政策擴(kuò)散“自上而下”機(jī)制中所謂的“外部決定因素”。如果橫向考察各地方政府，可以發(fā)現(xiàn)地方政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的內(nèi)部動(dòng)力需求因素，才是網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政走向持續(xù)發(fā)展的決定性力量。地方政府領(lǐng)導(dǎo)及決策團(tuán)隊(duì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政本質(zhì)的認(rèn)知、認(rèn)同和踐行構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政發(fā)展的內(nèi)因。地方政府在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政發(fā)展動(dòng)力中的內(nèi)因差異，使得某些地方政府網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)或風(fēng)光一時(shí)而趨于沉寂，或受限資源而日漸荒廢，或流于形式而忽視本源。而另一些地方政府推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的制度化創(chuàng)新實(shí)踐，使得網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政發(fā)展得以轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)為地方政府網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政發(fā)展由領(lǐng)導(dǎo)型驅(qū)動(dòng)向制度型驅(qū)動(dòng)的注意力轉(zhuǎn)換。

網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政制度化創(chuàng)新實(shí)踐的典型是浙江省政府門戶網(wǎng)站中網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政模塊，這一模塊起始于2005年浙江試行的網(wǎng)上值班室，2006年浙江省人民政府辦公廳在《浙江政報(bào)》中發(fā)布了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于在省政府門戶網(wǎng)站開展網(wǎng)上值班試點(diǎn)的通知》，第一次以政府公文的形式推動(dòng)各級(jí)政府的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政制度化建設(shè)，并研發(fā)“浙江政務(wù)通軟件”予以程序化、規(guī)范化;另一個(gè)成功轉(zhuǎn)型的案例是河南省鄭州市人民政府網(wǎng)民訴求網(wǎng)(簡(jiǎn)稱ZZIC)，ZZIC的建設(shè)起始于2010年，當(dāng)年原洛陽(yáng)市委書記連維良調(diào)任鄭州市委書記，有別于其在洛陽(yáng)的“潛水式公共論壇問(wèn)政”，由其“主刀”的ZZIC成為集“民意匯聚渠道多元化、交辦—辦理—督辦—評(píng)價(jià)流程化①盛鐸:《Web2.0時(shí)代的政府治理:鄭州市網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)ZZIC案例研究》，《電子政務(wù)》，2010年第6期。、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政建設(shè)制度化”的綜合性網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)。

這一階段，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政注意力轉(zhuǎn)換的實(shí)質(zhì)是地方政府的再創(chuàng)新，這一創(chuàng)新的主旨是網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政發(fā)展動(dòng)力由領(lǐng)導(dǎo)型向制度型的轉(zhuǎn)換。這些地方政府的主政者對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的認(rèn)知上升到了“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政如何實(shí)現(xiàn)持久性和規(guī)范化發(fā)展”這一問(wèn)題上，將領(lǐng)導(dǎo)者的注意力聚焦放大效應(yīng)轉(zhuǎn)換為由制度帶來(lái)的規(guī)范化持久驅(qū)動(dòng)。這一轉(zhuǎn)換可以視為網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政演進(jìn)歷程中的“華麗轉(zhuǎn)身”，避免了因領(lǐng)導(dǎo)者注意力“衰減”或“轉(zhuǎn)移”導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政“爛尾”現(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)是對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的注意力由基本認(rèn)知轉(zhuǎn)換為方法論層面的探討。即地方政府實(shí)踐創(chuàng)新者的注意力不僅在于對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的基本認(rèn)知(網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的意義、內(nèi)涵)和實(shí)踐平臺(tái)的構(gòu)建，開始轉(zhuǎn)向關(guān)注“如何將網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政做得更好更持久”這一根本議題。由此可見，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的生命力來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的制度化，即網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的制度化越健全，越能夠使得網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政產(chǎn)生持久的社會(huì)效應(yīng)，否則網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政會(huì)隨著領(lǐng)導(dǎo)注意力的衰減或轉(zhuǎn)換而逐漸衰落。

(四)注意力“偏移”:網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政轉(zhuǎn)向微博問(wèn)政的過(guò)渡期

網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政轉(zhuǎn)向微博問(wèn)政存在著極大的不可預(yù)測(cè)性，這一不確定性轉(zhuǎn)換的事實(shí)發(fā)生，恰恰是漸進(jìn)式理論所不能解釋的。微博在中國(guó)的出現(xiàn)并延伸至政府治理領(lǐng)域始于2010年，并在接下來(lái)的2年間呈現(xiàn)出井噴式發(fā)展的態(tài)勢(shì)。據(jù)國(guó)家行政學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)政務(wù)微博發(fā)展報(bào)告》，截至2013年12月31日，新浪、騰訊、新華、人民網(wǎng)四大微博平臺(tái)共開通黨政機(jī)構(gòu)政務(wù)微博25.9萬(wàn)，較2011年增長(zhǎng)46.42%。②國(guó)家行政學(xué)院電子政務(wù)研究中心:《2013年中國(guó)政務(wù)微博客評(píng)估報(bào)告》，社科文獻(xiàn)出版社2014年版，第5頁(yè)?！吧虾０l(fā)布”、“精彩洛陽(yáng)”等政務(wù)微博平臺(tái)通過(guò)“微博互動(dòng)”、“微訪談”等模塊設(shè)計(jì)，由網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政轉(zhuǎn)向微博問(wèn)政;湖北省政府、甘肅省政府還通過(guò)“集成式”的建設(shè)思路，打造微博政務(wù)廳，一些傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)紛紛開通微博互動(dòng)模塊，適應(yīng)這一社交技術(shù)革新的快速發(fā)展。但是筆者對(duì)此持審慎態(tài)度，政務(wù)微博的功能是什么?微博問(wèn)政與網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的關(guān)系是什么?放置于電子政務(wù)整體發(fā)展歷程中，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政和微博問(wèn)政的定位是什么?微博問(wèn)政發(fā)展的持久性和公平性如何解決?部門或垂直系統(tǒng)行政命令式開博所形成的“僵尸型粉絲”和“僵尸型政務(wù)微博”的現(xiàn)象說(shuō)明什么?這些問(wèn)題的存在折射出來(lái)學(xué)界和實(shí)踐界對(duì)政務(wù)微博認(rèn)知和實(shí)踐的迷思。

基于此，筆者在此將政務(wù)微博這一新工具出現(xiàn)帶來(lái)的“注意力變遷”界定為“注意力偏移”。網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政是電子政務(wù)發(fā)展至“互動(dòng)交流”階段的一個(gè)階段性現(xiàn)象，作為互動(dòng)階段對(duì)電子政務(wù)整體貢獻(xiàn)的邊際效應(yīng)正處于衰減期，按照電子政務(wù)整體發(fā)展的階段演進(jìn)，理應(yīng)將注意力轉(zhuǎn)向在線業(yè)務(wù)辦理①韓萬(wàn)渠:《走向在線業(yè)務(wù)處理:網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政研究轉(zhuǎn)型的考量》，《理論與改革》，2013年第4期。。但是新工具“微博”的出現(xiàn)卻將人們的注意力吸引至微博問(wèn)政，尤其是因?yàn)檫@樣的偏移導(dǎo)致對(duì)在線業(yè)務(wù)辦理的弱化②2012年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告顯示，我國(guó)電子政務(wù)排名由2010年的72名后退至78名，在其調(diào)查報(bào)告第二部分著重提出:2012年全球電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告考量成員國(guó)政府在加大政府整合力度、提供綜合在線服務(wù)方面的所作出的努力。顯然在線服務(wù)的提供在其指標(biāo)體系中的重要性。。因此，注意力變遷的發(fā)生機(jī)理應(yīng)注重內(nèi)生型，而不能陷入外生型的牽掣。因此，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政發(fā)展面臨的工具選擇越多越炫目，越容易將注意力偏移至工具創(chuàng)新本身，而忽視網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政本身的根源——技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的耦合，并影響演進(jìn)歷程下一步目標(biāo)的確立和推進(jìn)。

(五)注意力躍升:網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的發(fā)展趨勢(shì)分析

如上所述，筆者認(rèn)為將網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政放置于電子政務(wù)整體演進(jìn)歷程中審視，便可以對(duì)中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的發(fā)展趨勢(shì)做出預(yù)判——網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政應(yīng)躍升并嵌入公共服務(wù)的在線業(yè)務(wù)處理，發(fā)揮其雙向互動(dòng)的功能優(yōu)勢(shì)。

按照聯(lián)合國(guó)教科文組織對(duì)電子政務(wù)發(fā)展階段的劃分，電子政務(wù)經(jīng)歷了:1、起步階段:政府信息靜態(tài)發(fā)布;2、提高階段:政府與公眾、企業(yè)的單向互動(dòng);3、交互階段:政府與公眾、企業(yè)的雙向互動(dòng);4、事務(wù)處理階段:以整合為特征的在線業(yè)務(wù)辦理、網(wǎng)絡(luò)化階段;5、無(wú)縫集成階段:社會(huì)資源的無(wú)縫隙整合，組織的運(yùn)行成本趨于零。③金江軍、潘懋:《電子政務(wù)理論與方法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第4頁(yè)。結(jié)合我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)實(shí)際，中國(guó)自1999年“政府上網(wǎng)工程”啟動(dòng)以來(lái)，各級(jí)政府部門紛紛建立了符合起步階段政府靜態(tài)信息發(fā)布特征的網(wǎng)站;隨后經(jīng)過(guò)2002年17號(hào)文件的規(guī)范，逐步走向提高階段的單向互動(dòng)，并和web2.0技術(shù)結(jié)合逐步走向交互階段的雙向互動(dòng)，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)注意力的聚焦放大演變?yōu)橹袊?guó)獨(dú)特的現(xiàn)象——網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政，并在2010年以后被井噴式的政務(wù)微博所遮掩。但不論是網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政還是微博問(wèn)政，其本質(zhì)都是電子政務(wù)發(fā)展進(jìn)程中雙向互動(dòng)階段，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政未來(lái)的發(fā)展必將走向公共服務(wù)的在線業(yè)務(wù)處理，并嵌入在線業(yè)務(wù)處理發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的雙向互動(dòng)優(yōu)勢(shì)，提升公共服務(wù)在線業(yè)務(wù)處理的整體績(jī)效。但倘若因?yàn)檫^(guò)于強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、或偏于微博問(wèn)政而使公共服務(wù)的在線業(yè)務(wù)處理停滯不前，對(duì)于中國(guó)電子政務(wù)的整體推進(jìn)是無(wú)益的。

“注意力的轉(zhuǎn)換或者說(shuō)依外部環(huán)境變化而引致的注意力變遷是個(gè)體和組織自適應(yīng)的一個(gè)結(jié)果”④Bryan D.Jones:《再思民主政治中的決策制定》，李丹陽(yáng)譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第57頁(yè)。，而這一自適應(yīng)的出發(fā)點(diǎn)或目的是持續(xù)和增進(jìn)，而不是減損。在有機(jī)的生物界，每一次適應(yīng)對(duì)于生物體來(lái)說(shuō)都是一次蛻變，而蛻變中的痛楚又是必經(jīng)的。網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政轉(zhuǎn)向在線業(yè)務(wù)處理同樣如此，在線業(yè)務(wù)處理所需的組織和流程層面的優(yōu)化重組，面臨的阻力是難免而痛苦的，其中牽涉到的部門利益調(diào)整需要極大的政治勇氣和智慧才能克服。智慧是勇氣的底氣，處理網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政注意力轉(zhuǎn)向在線業(yè)務(wù)辦理的智慧來(lái)自于認(rèn)知的提升和領(lǐng)導(dǎo)者注意力的再次聚焦放大。也就是對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的注意力躍升為更高的層次，謀求在“在線業(yè)務(wù)處理”階段發(fā)揮其雙向互動(dòng)的功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和治理創(chuàng)新耦合的終極目標(biāo)——為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的公共服務(wù)?？上驳氖堑胤秸膭?chuàng)新實(shí)踐已經(jīng)給領(lǐng)導(dǎo)者的聚焦以現(xiàn)實(shí)依據(jù)。北京、上海、浙江、青島等地能夠通過(guò)政府門戶網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)在線業(yè)務(wù)辦理的行政事項(xiàng)逐步增多，網(wǎng)民也體驗(yàn)到網(wǎng)上辦事帶來(lái)的便利，并且這些地區(qū)的實(shí)踐中，毫無(wú)例外的都將在線業(yè)務(wù)辦理和網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政結(jié)合起來(lái)，充分利用網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的交互性優(yōu)勢(shì)，作為網(wǎng)上辦事的流程咨詢、滿意度評(píng)價(jià)、意見反饋的一部分，發(fā)揮著其雙向互動(dòng)交流和民主參與的優(yōu)勢(shì)。

四、結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政作為地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的過(guò)程，可以解析為:地方政府創(chuàng)新者注意力稀缺下的自發(fā)創(chuàng)新、中央政府領(lǐng)導(dǎo)者注意力聚焦下的創(chuàng)新示范、地方政府創(chuàng)新者注意力轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政制度化、地方政府學(xué)習(xí)者注意力的盲從和偏移的過(guò)程。筆者將網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政置于電子政務(wù)整體發(fā)展審視，提出網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政未來(lái)發(fā)展的注意力躍升——網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政嵌入在線業(yè)務(wù)處理。這一過(guò)程可以歸納為“注意力認(rèn)知轉(zhuǎn)換的螺旋式循環(huán)”。

當(dāng)下我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府治理創(chuàng)新是體制內(nèi)外的必然訴求，大量不確定性公共事務(wù)的存在和公共治理環(huán)境的變遷，使得中國(guó)地方政府治理創(chuàng)新歷程，同樣具備上述特征。因此，地方政府治理者對(duì)創(chuàng)新領(lǐng)域的原初注意力關(guān)注和行動(dòng)實(shí)踐，是基于問(wèn)題解決路徑的突破式嘗試，他們將政策問(wèn)題納入議程并富有創(chuàng)新的探索實(shí)踐，表現(xiàn)為地方政府創(chuàng)新者注意力的稀缺性，也越發(fā)凸顯其創(chuàng)新價(jià)值;這些零星初現(xiàn)的治理創(chuàng)新，如果缺乏領(lǐng)導(dǎo)者的注意力聚焦及放大效應(yīng)，其自身的擴(kuò)散效果將大打折扣，因此領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)注、聚焦、示范具有極大的擴(kuò)散效應(yīng)，使得治理創(chuàng)新得以更大范圍的蓬勃發(fā)展;而此時(shí)，地方政府自發(fā)創(chuàng)新者對(duì)治理創(chuàng)新的認(rèn)知注意力已經(jīng)超越領(lǐng)導(dǎo)型驅(qū)動(dòng)作為外部壓力的局限性，開始將注意力轉(zhuǎn)向“制度化推進(jìn)治理創(chuàng)新”，并繼續(xù)引領(lǐng)治理創(chuàng)新的擴(kuò)散;但是地方政府創(chuàng)新者和學(xué)習(xí)者在領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)注下受“晉升壓力”的影響，都不甘于“學(xué)習(xí)者”的地位而謀求屬于“特色”、“亮點(diǎn)”等。此時(shí)新型治理工具的引入和出現(xiàn)，受限于新型治理工具自身的不足或刻意創(chuàng)新者的誤用，極易導(dǎo)致的治理創(chuàng)新的注意力偏移，偏離原定治理創(chuàng)新的軌跡，表現(xiàn)為治理創(chuàng)新擴(kuò)散期不同主體對(duì)治理創(chuàng)新的注意力無(wú)序狀態(tài)，此時(shí)，地方政府創(chuàng)新者對(duì)治理環(huán)境變化的重新審視、反思，并進(jìn)一步推進(jìn)創(chuàng)新實(shí)踐，構(gòu)成筆者界定的“注意力躍升”，并開始新一輪治理創(chuàng)新的“注意力螺旋式循環(huán)轉(zhuǎn)換”。

這一過(guò)程分析，既包含了既有創(chuàng)新擴(kuò)散研究中提出的“自上而下”的擴(kuò)散模式，也包括地區(qū)間的政策學(xué)習(xí)擴(kuò)散模式，同時(shí)在此過(guò)程中地方政府創(chuàng)新的引領(lǐng)者的屢次突破式或躍升式創(chuàng)新，將中國(guó)地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散演繹為“螺旋式”發(fā)展的模式。但是，以中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政演進(jìn)歷程和走勢(shì)分析為例，本文僅僅從個(gè)案式實(shí)證的角度印證了“注意力螺旋式循環(huán)轉(zhuǎn)換”作為分析框架的可行性。注意力變遷和治理創(chuàng)新及擴(kuò)散、政策議程設(shè)置、政策變遷理論的結(jié)合，具有較大學(xué)術(shù)空間可供挖掘，尤其適合政策環(huán)境非線性變化引起政策議題突變式抉擇下的間斷性變遷歷程，希冀引起同行關(guān)注一起開拓。