國外網(wǎng)絡參與的政府規(guī)制:認知、經(jīng)驗與邏輯

王景玉

運用各種手段對互聯(lián)網(wǎng)進行必要的管理是世界各國通行的做法，但是對互聯(lián)網(wǎng)進行規(guī)制卻是千呼萬喚，經(jīng)歷了漫長的考量過程?；ヂ?lián)網(wǎng)的普遍應用，不僅方便了政治參與，也形成了一個龐大的政治壓力集團，足以推動任何一場變革。在西方國家，公共利益準則是政府規(guī)制的基本理念。美國1987年通過的《計算機安全法》就明確指出，提高聯(lián)邦計算機中敏感信息的安全度和隱私度對公眾有利，所以要創(chuàng)造一種方式，為這種存有敏感信息的計算機系統(tǒng)建立最低能接受的安全保障措施。媒體作為社會公器在公共參與和滿足社會公共利益方面具有更高的要求。正因為媒體具有社會公共性的特征，作為一種關(guān)鍵性的政治資源，對網(wǎng)絡媒體的依法規(guī)制就成為一種必然。

一、國外對網(wǎng)絡政治參與的理性認知

網(wǎng)絡在弘揚正義，維護社會公平的同時，也會給社會公眾帶來無盡的麻煩。一個內(nèi)容不經(jīng)篩選、不需要為觀點做出證明以及允許匿名發(fā)布的網(wǎng)絡世界里，夸張和虛構(gòu)都已經(jīng)成為司空見慣的行為。網(wǎng)絡暴力之所以有恃無恐，主要是沒有具體法律的約束，在網(wǎng)絡上曝光個人隱私信息，無疑是“網(wǎng)絡示眾”。網(wǎng)絡的外溢性負面效應，不能不引起政府的關(guān)注。

(一)互聯(lián)網(wǎng)參與行為的規(guī)制成為必然

互聯(lián)網(wǎng)作為一種新的信息傳輸和公民參政工具，使多元選擇成為不爭的事實，網(wǎng)絡參與者正日益釋放著“消費者”無盡的選擇自由的能量。桑斯坦曾經(jīng)指出:“社會小團體，潛藏著許多危險，在那里信息不管對錯，都會像野火燎原般地傳播開來，……但是言論規(guī)范不可避免，即使是最反對規(guī)范的人們也會從中蒙受好處”。因為“過熱的市場潛能的破壞效果，將對文化和政府造成壓力?！边@并非是“消費者”通常很迷糊、不理性或一肚子禍水，而是他們各自在封閉的情形下作出自認為完全理想的選擇，匯集在一起后，往往與民主的目標背道而馳①［美］凱斯·桑斯坦:《網(wǎng)絡共和國》，黃維明譯，上海人民出版社2003年版，第8－11頁。。桑斯坦一方面對通過媒體實現(xiàn)個人自由權(quán)利的功能大加贊賞，另一方面卻對媒體參與行為的非理性表現(xiàn)表示擔憂，強調(diào)言論規(guī)范是大勢所趨。因為如果不進行規(guī)制，對政府會造成壓力，對文化發(fā)展也會造成損失。

格雷姆·特納也對政府監(jiān)管媒體充滿著支持和贊許，而對認為“政府監(jiān)管就是侵害言論自由”的行為深惡痛絕。他說:“媒體盡管有助于信息流動，促進不同意見的表達，但是這也成為媒體吸引惡名、吸引頭條、吸引觀眾的工具?！薄肮苤茩C構(gòu)現(xiàn)在相對失察，這就意味著，在遇到網(wǎng)絡事件之后根本不能保護社區(qū)利益”②［澳］格雷姆·特納:《普通人與媒介》，許靜譯，北京大學出版社2011年版，第92－94頁。。特納呼吁并支持政府對無序網(wǎng)絡事件的政府規(guī)制，而對民粹主義或處于無政府狀態(tài)的媒體事件則持厭倦態(tài)度，尤其希望政府不但從制度上進行規(guī)制，還要求政府相關(guān)部門在適當時候給出比較權(quán)威的聲音。

(二)對互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的認識不斷深化

對互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的認識經(jīng)歷了幾個發(fā)展階段:第一階段，主張互聯(lián)網(wǎng)自由發(fā)展。上個世紀九十年代后期，有人認為，互聯(lián)網(wǎng)是不能被控制的，或者是不可控制的。美國前總統(tǒng)克林頓曾經(jīng)形象地將控制互聯(lián)網(wǎng)比喻為“試圖將果凍釘在墻上”③http://www.stnn.cc/op_ed/ed_china/t20060221_144506.html.。美國政府也曾宣布對互聯(lián)網(wǎng)采取不干預政策，認為不必要的限制會妨礙互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展并與美國憲法第一修正案關(guān)于言論自由的條款有矛盾沖突。第二階段，主張互聯(lián)網(wǎng)自治。2003年約翰遜和波斯特出于對美國聯(lián)邦制傳統(tǒng)的尊重提出了各個不同網(wǎng)絡社區(qū)的自治模式④http://www.temple.edu/lawschool/dpost/Governing.html.。他們認為法律的地域性不適用于網(wǎng)絡空間，因為“不可能找到一個具有合法性的權(quán)威并具有明確邊界的團體給所有的互聯(lián)網(wǎng)用戶制定需要遵守的規(guī)則，畢竟個別網(wǎng)絡居民可能會超越國界”⑤［英］安德魯·查德威克:《互聯(lián)網(wǎng)政治學》，華夏出版社2012年版，第309頁。。網(wǎng)絡規(guī)制在理論上是可能的，但是在現(xiàn)實生活中卻難上加難。第三階段，主張進行穩(wěn)定而持續(xù)的治理。到20世紀末，互聯(lián)網(wǎng)成為一個不受管制的、狂野不羈的領(lǐng)域。一些國家的政府、國際組織和商業(yè)機構(gòu)開始采取行動塑造互聯(lián)網(wǎng)的未來，這就為互聯(lián)網(wǎng)建立一個穩(wěn)定的治理機構(gòu)提供了可能。不過，此時的互聯(lián)網(wǎng)治理機構(gòu)不是某一個國家的法律或政府部門，而是以美國政府公布的《互聯(lián)網(wǎng)域名和數(shù)字管理辦法》為標志的全球互聯(lián)網(wǎng)根服務協(xié)議。與此同時，美國政府雖然不干預互聯(lián)網(wǎng)自由傳播，但是也對互聯(lián)網(wǎng)新媒體采取了管制措施，其規(guī)制主要包括內(nèi)容把關(guān)、秩序協(xié)調(diào)和信息安全維護等方面，其方式主要是社會性規(guī)制。不過促進美國政府啟動嚴格網(wǎng)絡管理措施的，還是在“9·11事件”之后⑥http://www.us－ cert.gov/sites/default/files/publications/cyberspace_strategy.pdf.。

(三)以政府規(guī)制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府管制

負責維基解密網(wǎng)站的拉里·桑格在面對許多網(wǎng)民匿名對維基百科控制權(quán)和質(zhì)量問題進行辯論和爭吵的過程中，深深地感受到，“信息民主化是行不通的，專家的聲音比不過烏合之眾的吵鬧聲音?！绻麑崿F(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)完全民主化，網(wǎng)絡將不可避免地受到烏合之眾的侵害”。但是，在規(guī)制過程中，互聯(lián)網(wǎng)所應該做的就是保護主流媒體的合法地位，在此基礎(chǔ)上，利用網(wǎng)絡技術(shù)的優(yōu)勢進一步保存文化和價值觀，并在保護現(xiàn)有體制和塑造數(shù)字世界之間達成平衡⑦［美］安德魯·基恩:《網(wǎng)民的狂歡》，丁俊良譯，南海出版公司2010年版，第183－185頁。。這是基恩在縱談互聯(lián)網(wǎng)弊端的時候，為規(guī)制網(wǎng)絡提出的規(guī)制原則。首先，他認為規(guī)制不是限制或禁止，也不是禁止別人盈利并獲得社會聲譽;其次，政府規(guī)制是在保護主流媒體合法地位的基礎(chǔ)上進行的規(guī)制，實行保護與規(guī)制的結(jié)合，其目的就是保證多樣化內(nèi)容，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)為社會發(fā)展和信息交流提供快速平臺;再次，利用網(wǎng)絡技術(shù)優(yōu)勢，保存主流文化和價值觀，以維持體制穩(wěn)定為前提，并塑造規(guī)范有序的網(wǎng)絡空間，實現(xiàn)規(guī)制與利用的均衡?；ヂ?lián)網(wǎng)治理由政府管制或禁止轉(zhuǎn)向利用和規(guī)范相結(jié)合的策略，規(guī)制的目標則是實現(xiàn)社會公平正義，矯正網(wǎng)絡缺陷。政府對網(wǎng)絡的規(guī)制其實也是以主流文化和價值觀為根本，通過樹立主流媒體的權(quán)威與威信，借助于保護現(xiàn)有體制，創(chuàng)造一個網(wǎng)絡健康有序運行的客觀環(huán)境，為網(wǎng)絡社會更加有效地服務社會、服務民眾創(chuàng)造有利條件。傳統(tǒng)的國家管制并不適應于去中心化的、分散的網(wǎng)絡媒介，因為網(wǎng)絡不是建立在一個單一民族國家基礎(chǔ)上的。即使是國際組織也不能提供任何有意義的方式來規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)。傳統(tǒng)的管制向規(guī)制的轉(zhuǎn)型已經(jīng)勢在必行。

(四)互聯(lián)網(wǎng)媒體市場失靈呼吁政府規(guī)制

政府規(guī)制經(jīng)常面對的是市場失靈現(xiàn)象，媒體市場發(fā)生失靈的現(xiàn)象，在西方已經(jīng)成為不爭的事實。媒體市場的自由競爭并未為社會提供全面而充足的媒體產(chǎn)品，相反，在市場驅(qū)動下，媒體的壟斷與集中、媒體產(chǎn)品負外部性的存在以及過度的娛樂化傾向，再加上媒體營銷策略的不斷加注，網(wǎng)絡的不規(guī)范和過激行為不斷充斥網(wǎng)絡空間，公眾的需求被嚴重扭曲，網(wǎng)絡市場失靈的存在為政府干預媒體提供了必要性。“在界限內(nèi)進行改進，經(jīng)過理性而非浪漫所調(diào)整過的對進步的信仰，促使人們在體制下生活的同時，謀求有序而系統(tǒng)的改變。采用能夠有效統(tǒng)治個體行為的規(guī)則是符合理性的”①。［美］詹姆斯·布坎南:《自由的界限》，董子云譯，浙江大學出版社2012年版，第117－118頁。。布坎南在這里所強調(diào)的有兩層含義:一方面政府規(guī)制的目標是規(guī)范失靈和無序行為，推動網(wǎng)絡社會從無序走向有序;另一方面，對互聯(lián)網(wǎng)進行規(guī)制需要在現(xiàn)有體制以內(nèi)進行理性而非浪漫的調(diào)整、進行有序而系統(tǒng)的變化。離開了社會主導制度，剝離社會制度都無助于網(wǎng)絡規(guī)制，更不利于社會穩(wěn)定與安全?；ヂ?lián)網(wǎng)運行雖有共同履行的規(guī)律和規(guī)則，但是也緊緊地聯(lián)系著所在國的政治、經(jīng)濟發(fā)展實際，要想對互聯(lián)網(wǎng)進行規(guī)制，既要遵循共同規(guī)則，也要提出適應本國網(wǎng)絡實際的規(guī)制策略。

(五)對互聯(lián)網(wǎng)自由主義傳統(tǒng)的反思

2011年2月，美國前國務卿希拉里發(fā)表“互聯(lián)網(wǎng)自由”的演說，對“互聯(lián)網(wǎng)自由”的相關(guān)理念進行了細化，并把它們納入美國外交政策框架。希拉里互聯(lián)網(wǎng)自由主義的核心理念就是透過推動“互聯(lián)網(wǎng)自由”來強化美國對網(wǎng)絡世界的主導，進而在虛擬世界拓展美國的國家利益②http://feature.stnn.cc/news/USA_Internet/1/201103/t20110313_1525950.html.。在現(xiàn)實世界，美國一方面指責維基解密網(wǎng)站披露美國外交電文，另一方面卻又把資助與美國利益相左的國家內(nèi)部的反對勢力通過互聯(lián)網(wǎng)獲取信息，把實施抗議乃至顛覆活動界定為“正確”③http://www.unjs.com/cankaoxiaoxi/cankaoxiaoxibao/jiaoyucankao/20110315084506_38867.html。這種雙重標準的做法，讓美國人也間接承認互聯(lián)網(wǎng)自由主義對美國自身的侵害，因此也引起包括美國人在內(nèi)的世界各國的反思。當前網(wǎng)絡自由的泛濫已經(jīng)為人們提供了規(guī)制的必要性支持。美國對聯(lián)邦通信品違法的規(guī)章制定、歐盟的泛歐洲層次的規(guī)制政策立案，韓國的規(guī)制立法及機構(gòu)重編等都是由網(wǎng)絡的負面功能引發(fā)的。這些規(guī)制措施其實就是西方國家對網(wǎng)絡自由主義的一種反思④車永浩:《韓國網(wǎng)絡實名制度對我國網(wǎng)絡規(guī)制的啟示》，延邊大學2012年碩士論文。。

盡管互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的呼聲很高，但是正如對互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制認識的發(fā)展歷程那樣漫長一樣，對互聯(lián)網(wǎng)的實際規(guī)制也會持續(xù)很長時間并且存在一定的難度，例如法律的治外法權(quán)問題、執(zhí)法對象的確認問題等。

二、國外網(wǎng)絡政治參與的政府規(guī)制措施與經(jīng)驗

國際上對網(wǎng)絡參與的規(guī)制是有共識的，但是各國具體所采取的措施卻區(qū)別很大，有的采用技術(shù)性方法予以規(guī)制，有的采用制度性規(guī)制。技術(shù)性規(guī)制已經(jīng)是國際通用做法，例如韓國的網(wǎng)絡實名制，伊朗的網(wǎng)絡屏蔽和封殺，澳大利亞的網(wǎng)絡過濾，美國、英國等國家采用的網(wǎng)絡內(nèi)容分級制度等都在一定程度上發(fā)揮了規(guī)范網(wǎng)絡行為的作用，不過僅僅依靠單一措施進行的規(guī)制顯得淡薄，而且容易引起社會反彈。因此采取各種方法結(jié)合使用的規(guī)制方法目前正在許多國家發(fā)揮規(guī)范性作用。

(一)“規(guī)制+保護”型

世界很多國家都采取規(guī)制與自律性結(jié)合的方法治理互聯(lián)網(wǎng)，美國的結(jié)合比較緊密，而且具有典型性。從規(guī)制目標看，服務網(wǎng)絡公眾是主要立足點，將保護言論自由置于重要位置。例如1996年通過的《通訊行為端正法》就是用于禁止在網(wǎng)上傳播色情和不雅信息的，但是，后來該法被聯(lián)邦最高法院以侵犯公民言論自由為名裁判違憲而被廢止①陳琛:《網(wǎng)絡言論立法比較分析》，《當代法學論壇》，2008年第2輯，第106－107頁。。不過，言論自由的保護也不是絕對的，如果言論自由威脅到所在環(huán)境或可能會引發(fā)危險的時候，那樣言論自由也不能得到保障，甚至在可能引發(fā)犯罪的時候也會被禁止。在規(guī)制措施的選取上，美國主要通過正式制度和非正式制度的規(guī)制。在正式制度規(guī)制措施的選擇上，一方面，他們通過立法規(guī)制，建立成熟的網(wǎng)絡治理法律體系。據(jù)統(tǒng)計，美國從1978年至今，先后通過了有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)方面的法律130多項，立法層次涉及到聯(lián)邦和各州。另一方面，建立各種規(guī)制機構(gòu)，具體執(zhí)行規(guī)制措施。美國具有網(wǎng)絡管理職能的工作機構(gòu)比較多。具體分為兩個層次:一是直屬委員會，該委員會來自于內(nèi)閣部門，主要承擔咨詢、協(xié)調(diào)等職能，總統(tǒng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設施保護委員會(辦公室)是其中的典型代表。其主要職責是為總統(tǒng)了解網(wǎng)絡信息安全狀況和制定相應政策提供咨詢意見，組織和協(xié)調(diào)信息計劃的執(zhí)行和實施。二是各級行政機構(gòu)，主要是一些行政主管機關(guān)，其中行政管理和預算局(負責財政計劃控制，負責信息安全管理職責)、國防部(具體工作由國家安全局承擔)、商務部(具體工作主要由國家電信及信息管理局、國家標準與技術(shù)研究院承擔)、國土安全部(具體工作由信息分析和基礎(chǔ)設施保護分部承擔)等。在非正式制度層面，主要是加強網(wǎng)絡道德規(guī)范建設。美國計算機倫理協(xié)會推出了計算機行為《十條戒律》，為互聯(lián)網(wǎng)用戶提供最基本的道德底線。南加州大學將網(wǎng)絡不道德行為歸納為有意制造網(wǎng)絡交通混亂、擅自闖入網(wǎng)絡系統(tǒng)、商業(yè)性欺騙，偷竊資料設備或智力成果，未經(jīng)許可而接近他人的文件，在公共場合造成混亂或破裂的行動，偽造電子信息等。美國作為實行網(wǎng)絡自律的國家之一，在道德層面對互聯(lián)網(wǎng)的調(diào)節(jié)主要呼吁網(wǎng)民遵守互聯(lián)網(wǎng)行為準則，培育自我安全意識和網(wǎng)民自律。美國還在1998年出臺《網(wǎng)絡免稅法》，對自律較好的網(wǎng)絡商兩年免征新稅。

(二)“法制監(jiān)管+保護”型

德國主要通過體系比較完備的成文法來監(jiān)管和保護網(wǎng)絡言論。網(wǎng)絡管理的最高法是1949生效的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，其中第五條首先規(guī)定了言論自由權(quán)利和法律保護措施，反對事前審查，從而在個人權(quán)利的規(guī)制上體現(xiàn)國家關(guān)懷。1997年《聯(lián)邦信息與通訊服務環(huán)境規(guī)范法》(簡稱《多媒體法》或《信息和傳播服務法》)主要對《基本法》進行細化，第一次用成文法形式規(guī)范多媒體信息與通訊服務;《媒體服務國家條約》也同時實行，至此，德國信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的基本法律框架正式建立。該法涉及到網(wǎng)絡服務的責任者、數(shù)字簽名、網(wǎng)絡犯罪、個人隱私等內(nèi)容，它規(guī)定了網(wǎng)絡服務提供者對提供內(nèi)容負責。他們還建立措施嚴厲的執(zhí)法隊伍，保證法治落實，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理。在這些法律法規(guī)中，所要嚴格監(jiān)管的是那些政治性網(wǎng)站，以及網(wǎng)上的政治性言論。德國《多媒體法》規(guī)定，在網(wǎng)上宣揚種族主義的言論為非法，禁止利用互聯(lián)網(wǎng)傳播納粹言論、思想和圖片②曾德保:《國外互聯(lián)網(wǎng)管理的通行辦法》，《中國新聞出版報》2007年8月7日第008版。。法規(guī)中所要保護的包括言論自由、青少年群體、個人隱私權(quán)利以及廣泛意義上的公共利益與公共秩序。很顯然，對公共利益的保護被置于較高的位置。德國司法部長齊普里斯在談到言論自由保護與政府規(guī)制之間的關(guān)系時指出，“在德國，每個人的基本權(quán)利都受到法律的保護，但是這里面有一個衡量權(quán)利的問題。如果一個國家認為一個權(quán)利比另一個權(quán)利高，例如保護青年比保護言論自由更重要，那么藉此就可以對某些言論進行一定的管制”③高燃:德國司法部長齊普里斯:制約網(wǎng)絡濫用，《經(jīng)濟觀察報》2003年12月6日。。德國這種對言論自由的保障模式是一種相對保障型，即在憲法基本保障的基礎(chǔ)上，通過特別立法對網(wǎng)絡言論自由進行具體規(guī)制，主要以公共利益為依歸;而美國則是一種絕對保障模式，即在憲法第一修正案規(guī)定的基礎(chǔ)上，其他任何與修正案相抵觸的法律都是違憲的，而且主要以個人權(quán)利和自由為重點。

(三)“政府主導”型

新加坡在網(wǎng)絡規(guī)制過程中，是政府發(fā)揮主導作用的代表。政府一方面強調(diào)依法管理，另一方面也注意規(guī)則的合理性，在維護網(wǎng)絡正常秩序的同時，積極促進網(wǎng)絡發(fā)展，在管與放之間進行綜合平衡。政府主導主要體現(xiàn)在:首先，通過嚴密而細致的立法規(guī)范網(wǎng)絡媒體管理的主體、管理原則和主要內(nèi)容。新加坡《網(wǎng)絡行為法》、《傳媒發(fā)展管理局法》、《廣播法》和《電信法》就規(guī)定了內(nèi)容管理機構(gòu)的授權(quán)以及在實踐過程中所產(chǎn)生的法律和管制問題。其次，借助嚴格的審查制度，包括《互聯(lián)網(wǎng)操作規(guī)則》、《誹謗法》、《煽動法》、《維護宗教融合法案》等法律規(guī)范，明令禁止涉及公共安全、國家防衛(wèi)，種族和宗教和諧、公共道德以及反政府和影響民眾信心等內(nèi)容出現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)上，并將上百個政治性網(wǎng)站列入禁止訪問清單①鐘瑛、牛靜:《網(wǎng)絡傳播法制與倫理》，武漢大學出版社2006年版，第141－144頁。。盡管政府主導的規(guī)制措施相當嚴格，但是新加坡政府還是鼓勵公民參與，允許公民對政府服務予以反饋，借助于網(wǎng)上協(xié)商形式實現(xiàn)公民參與網(wǎng)絡治理。

政府主導還體現(xiàn)在道德領(lǐng)域。新加坡廣播管理局主導制定道德規(guī)范，推進計算機行業(yè)自律。首先，建立咨詢機構(gòu)。由來自于政府機構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)服務提供商、互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商、互聯(lián)網(wǎng)用戶以及相關(guān)部門代表組成新加坡國家互聯(lián)網(wǎng)咨詢委員會(National Internet Advisory Committee，簡稱 NIAC)，主要負責協(xié)助政府制定相關(guān)法律法規(guī)，收集社會對政府政策意見的反饋，推動網(wǎng)絡行業(yè)自我規(guī)制②http://www.mda.gov.sg/NewAndEvents/PressRelease/Archives/Pages/20022001.aspx。其次，建立行業(yè)自治評價標準。經(jīng)過政府機構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)者和用戶的協(xié)商，建立一整套屬于自愿性質(zhì)的行業(yè)自律規(guī)范——《行業(yè)內(nèi)容操作守則》，每個新加坡互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)者都被納入到此規(guī)則的范圍之中，并將規(guī)則體現(xiàn)在合同當中。再次，扶持公共教育，建立“互聯(lián)網(wǎng)家長顧問組”，推廣使用“家庭上網(wǎng)系統(tǒng)”，指導家長對子女進行網(wǎng)絡教育，幫助孩子正確使用網(wǎng)絡。此外，咨詢委員會還發(fā)出倡議，號召互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)者相互監(jiān)督、共同規(guī)制(co－regulation)，為廣大網(wǎng)民提供內(nèi)容健康的互聯(lián)網(wǎng)信息③http://www.mda.gov.sg/NewsAndEvents/PressRelease/2003/Pages/04032003a.aspx。

(四)“行業(yè)自律+公眾監(jiān)督”型

英國是行業(yè)自律和法律規(guī)制層面做得比較成熟的國家之一。1996年前主要依靠行業(yè)自律，他們沒有專門的法律規(guī)范來約束網(wǎng)絡言行，只是將網(wǎng)絡行為視同于現(xiàn)實社會中的出版行為。1996年英國政府實行了世界上第一個網(wǎng)絡監(jiān)管行業(yè)性規(guī)范《3R安全規(guī)則》，3R分別代表分級認定、據(jù)報告發(fā)、承擔責任。主要規(guī)制原則是:以行業(yè)自律為主，以行政管理導航，同時加強技術(shù)管理，并輔之以必要的法制管理。行業(yè)自律的目的就是為了培養(yǎng)業(yè)界和網(wǎng)絡用戶的媒介素養(yǎng)以及道德倫理的自我管理，英國由于要實現(xiàn)全民上網(wǎng)，網(wǎng)民群龐大使行業(yè)自律更為重要。在行業(yè)自律方面，英國主要是依靠自律機構(gòu)——互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)察基金會④莊浩濱:《英國互聯(lián)網(wǎng)管理經(jīng)驗》，http://www.sznews.com/zhuanti/content/2009 －09/24/content_4074697.htm(Internet Watch Fundation，簡稱為IWF)和倫敦網(wǎng)絡協(xié)會(Internet Service Provider，簡稱ISP)在現(xiàn)行法律框架下依靠一套以協(xié)議形式體現(xiàn)的行業(yè)規(guī)范，重點保護兒童以及言論自由;另外，英國的廣播電視主管機關(guān)——獨立電視委員會(ITC)也是一個致力于指導和協(xié)助網(wǎng)絡行業(yè)建立自我管理的機構(gòu)，盡管它有權(quán)對因特網(wǎng)上的某些活動進行管理，但是并不直接行使因特網(wǎng)管理權(quán)力。盡管如此，英國政府對互聯(lián)網(wǎng)的管理也是各司其政，缺乏協(xié)調(diào):網(wǎng)站之間也只是自行約束，缺乏統(tǒng)一的標準。為此英國政府不斷出臺行業(yè)法規(guī)，在強化管理的同時，對行業(yè)自律進行有效規(guī)制。由于近些年英國網(wǎng)上不當言論案件不斷上升，英國司法機關(guān)推出處置網(wǎng)絡語言暴行的指導原則，以保證在享受言論自由的同時遏止網(wǎng)絡威脅和惡行。2006年網(wǎng)絡監(jiān)察基金會公布的報告顯示，源自英國本土的網(wǎng)上非法內(nèi)容已經(jīng)從1996年的18%下降到0.2%，被舉報的網(wǎng)上非法資源來自英國本土的也僅占1.6%①潘天翠:《透視國外互聯(lián)網(wǎng)管理》，《網(wǎng)絡傳播》2007年第5期。，自律與規(guī)制的效果十分明顯。

三、國外網(wǎng)絡政府規(guī)制的內(nèi)在邏輯

在國外，互聯(lián)網(wǎng)運行和發(fā)展比較前沿，面臨的問題雖然復雜，但畢竟處理已經(jīng)比較成熟，后遺癥不多，其發(fā)展中蘊含的內(nèi)在規(guī)律值得歸納和提煉。

第一，法律規(guī)制為主，多種規(guī)制手段并重?；ヂ?lián)網(wǎng)規(guī)制應在制定相關(guān)規(guī)則予以規(guī)范和制約的基礎(chǔ)上，綜合采用行業(yè)自律、道德規(guī)范以及技術(shù)規(guī)制等手段，推進互聯(lián)網(wǎng)順利、健康發(fā)展。例如德國《基本法》為保護言論自由提供了憲法基礎(chǔ)，但是其他法律可以在一定范圍內(nèi)對其進行限制?！痘痉ā返谑藯l就明確規(guī)定，任何人為抵抗自由民主的基本程序而濫用表達見解自由的，都將喪失包括言論自由在內(nèi)的基本權(quán)利②http://www.recht－ harmonisch.de/GG － chinesisch.pdf.，不過這些權(quán)利的喪失程度，要依照聯(lián)邦憲法法院的決定。憲法在互聯(lián)網(wǎng)或言論自由方面的法律法規(guī)的制定有一定的指導意義。建立以憲法為核心的互聯(lián)網(wǎng)法律體系就成為網(wǎng)絡規(guī)制的基礎(chǔ)性工作，它不僅是互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的合法性基礎(chǔ)，也是檢視網(wǎng)絡規(guī)制行為是否符合憲法精神的重要基礎(chǔ)。

第二，規(guī)制主體由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變。政府規(guī)制強調(diào)政府自上而下的主導作用，政府主要通過立法和規(guī)章的建立，為網(wǎng)絡健康發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，同時為網(wǎng)絡安全運行提供公共服務，對網(wǎng)絡治理情況進行監(jiān)管。行業(yè)自律組織作為規(guī)制主體正發(fā)揮著關(guān)鍵性作用:培養(yǎng)互聯(lián)網(wǎng)用戶信心和信任感，幫助網(wǎng)絡服務商與網(wǎng)絡犯罪行為作斗爭，協(xié)助執(zhí)法部門打擊網(wǎng)絡犯罪等。網(wǎng)絡服務和網(wǎng)絡內(nèi)容提供商雖然是一些以營利為目的的企業(yè)，但是他們也可以通過技術(shù)手段發(fā)揮規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)的作用。網(wǎng)絡論壇的版主群體和網(wǎng)絡意見領(lǐng)袖也是網(wǎng)絡思維的引導者，發(fā)揮著規(guī)制的功能。網(wǎng)民本身也可以成為規(guī)范力量，畢竟并不是全部網(wǎng)民在進行網(wǎng)絡犯罪。大多數(shù)網(wǎng)民的守法參與，則成為影響網(wǎng)絡發(fā)展的基礎(chǔ)力量。政府機關(guān)、中介組織、與網(wǎng)絡運行和發(fā)展有關(guān)的運營商以及服務商、廣大網(wǎng)民都已經(jīng)成為網(wǎng)絡規(guī)制的主體，互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的力量將不斷壯大。

第三，在規(guī)制理念上，變傳統(tǒng)管制為服務和治理。管制強調(diào)政府的強權(quán)，而規(guī)制則主要強調(diào)憲法、法律在規(guī)制過程中的保障性作用，還強調(diào)規(guī)制程序的民主化、規(guī)制過程的法治化、規(guī)制活動的效能化、規(guī)制行為的協(xié)調(diào)化。除了法律規(guī)制之外，政府還可以通過提供優(yōu)質(zhì)服務，為網(wǎng)絡發(fā)展提供導向，引領(lǐng)網(wǎng)絡朝著政府期待的方向發(fā)展。政府通過治理手段規(guī)范網(wǎng)絡的措施主要包括:其一，通過強化自身合法性，獲得社會對現(xiàn)有秩序和權(quán)威的自覺認可與服從。這就要求政府最大限度地協(xié)調(diào)網(wǎng)民之間、網(wǎng)民與公民之間、公民與公民之間，政府與網(wǎng)民、公民之間的利益矛盾，以便獲得最大限度的社會認可。其二，通過信息公開的方式，將政府信息公諸于眾，以便公民對公共決策實施有效監(jiān)督。其三，明確政府規(guī)制責任和網(wǎng)絡發(fā)布者的社會責任，提高公民規(guī)則意識、責任意識。通過政府的及時回應，化解公眾誤解，促進網(wǎng)絡社會穩(wěn)定有序。

政府規(guī)制網(wǎng)絡行為無論是采取技術(shù)方式規(guī)制，還是采取制度規(guī)制，都有一種機會主義的考慮模式，認為只要能夠獲得一絲的喘息，無論采取什么辦法就可以。例如采取網(wǎng)絡過濾和封殺規(guī)制手段，確實可以使政府獲得片刻的穩(wěn)定，但是積蓄在民間的怨氣遲早是要發(fā)泄出來的。還有美國、澳大利亞等國所推行的有些法律文件，由于被公眾指責認為侵犯個人言論自由，而使有些法律文件不得不被廢止。技術(shù)性規(guī)制僅僅解決了當前的緊迫性問題，而對存在于民間的問題卻沒能及時化解，最終可能導致網(wǎng)絡群體事件的發(fā)生。而法治規(guī)范如果立意不能到位，也會弄巧成拙。因此治理網(wǎng)絡參與行為，不能僅僅從治理某一事件做起，而應從全局著眼，通過認真解決公眾實際問題來化解矛盾，達到治標治本的雙重效果。