完善我國法治化行政決策機制路徑選擇

趙 正

（貴州大學 馬克思主義學院，貴州 貴陽 550025）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》把“健全依法決策機制”作為深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府的重要目標和任務，深化了對行政決策機制的認識，對行政決策機制提出了法治化的新要求。

一、完善法治化行政決策機制的意義

行政決策機制是對行政決策權(quán)力分配、決策程序、工作方式等方面的制度安排，是行政決策的制度保障。完善法治化的行政決策機制是實現(xiàn)行政決策民主化和科學化的關(guān)鍵。在我國建設(shè)法治政府，構(gòu)建和諧社會的背景下，將行政決策機制納入法治化的軌道，具有極其重要的意義。

1.是促進行政決策科學化和民主化的保障

行政決策科學化就是行政決策者按照客觀實際，運用科學的理論和方法，遵循合理、合法的程序進行決策?？茖W化的行政決策可以在很大程度上減少因為決策失誤造成的經(jīng)濟損失，維護廣大人民的利益，增強人民對于政府合法性的認同。決策民主化是行政決策過程中保證廣大民眾平等參與，并使行政決策代表最廣大人民的利益。民主化的行政決策在很大程度上反映了廣大人民的利益訴求，體現(xiàn)了人民當家作主這一中國特色社會主義的本質(zhì)。法治化的行政決策機制可以通過明確的法律規(guī)定，規(guī)范政府機關(guān)及其工作人員的行政決策權(quán)限，排除行政決策主體主觀因素對行政決策的影響，防止個人獨斷專權(quán)；規(guī)范行政決策法定程序，嚴格按照法定程序作出決策，以明確的法律規(guī)定賦予廣大人民更多知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；明確行政決策主體責任，強化行政決策責任追究，促使行政決策者依法決策，按程序決策。這樣就可以在很大程度上保障行政決策的科學性和民主性。

2.是深入推進依法行政，建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容

我國對行政決策機制的認識是一個不斷深化的過程?！度嫱七M依法行政實施綱要》、《國務院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》都對行政決策機制作出比較明確的規(guī)定，以促進法治政府建設(shè)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將“健全依法決策機制”作為深入推進依法行政，建設(shè)法治政府的重要途徑，將行政決策機制建設(shè)提高到法治化的高度?？梢?，我國長期以來將完善行政決策機制作為建設(shè)法治政府的重要任務，并不斷深化對行政決策機制的認識，法治化是當前行政決策機制建設(shè)的方向。政府的所有管理和服務行為都是從作決策開始的，行政決策法治化是法治政府建設(shè)的首要方面。建設(shè)法治政府要防止行政決策主體濫用行政決策權(quán),使行政決策受到法律的規(guī)制，同時又要將行政決策制度化。法治化的行政決策機制可以有效的規(guī)范行政決策權(quán)，是建設(shè)法治政府的必然要求及重要內(nèi)容。

3.是減少社會矛盾，維護社會和諧和公正的需要

當前中國進入改革深水區(qū)和矛盾凸顯期，矛盾錯綜復雜。在構(gòu)建和諧社會的過程中，政府承擔主要責任,是具體的實施者。當前我國政府要向服務型政府和法治型政府轉(zhuǎn)變，這種職能的轉(zhuǎn)變需要依靠法治化的行政決策機制來具體落實。法治化的行政決策機制將行政決策權(quán)限、程序、責任進行了制度化、法治化的規(guī)定，使行政決策代表了廣大人民的利益，同時又保障了人人平等參與決策，增強其對行政決策的認同。正確的行政決策會減少政府同人民的矛盾，有利于維護社會的公正、和諧和穩(wěn)定。相反決策失誤不僅造成巨大的損失，而且會增加社會矛盾，使社會不安定因素增加。例如，珠海市珠海機場因為基礎(chǔ)建設(shè)就拖欠17億元，機場設(shè)計年客流量為1200萬人次，但是到2000年客流量僅有57萬人次，利用率不到當初設(shè)計的1/21，造成了嚴重的浪費，致使民怨沸騰。有學者認為，這簡直就是犯罪。

二、我國行政決策機制在法治化方面存在的問題

隨著法治政府建設(shè)的深入進行，我國在完善法治化行政決策機制方面進行了很多積極的探索。但是，我國行政決策機制是在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，當前我國行政決策機制在法治化方面仍然存在著很多問題，制約著行政決策法治化的進程。

1.行政決策主體法治意識淡薄

兩千多年封建統(tǒng)治的人治歷史，使人治思想在我國根深蒂固，直到現(xiàn)在仍極大影響著我國政治文化。行政決策主體缺乏法治意識成為阻礙法治化行政決策機制建設(shè)的重要障礙。即使是新中國成立后相當長一段時間里，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟模式，決策者權(quán)力高度集中，缺少有效的法律制約。行政機關(guān)及其工作人員主要按照領(lǐng)導人的指令及命令辦事，而一些領(lǐng)導干部表面上喊著“法治”的口號，在實際工作中卻完全無視法律，甚至隨意踐踏法律。決策者在決策過程中由于法治素質(zhì)低下使決策失誤頻繁發(fā)生，“據(jù)世界銀行估計，僅‘七五’到‘九五’期間，我國投資決策失誤率在30%左右，資金浪費及經(jīng)濟損失大約在4000億－5000億元”[1]。實際工作中存在著大量的“三拍”決策者，嚴重影響行政決策法治化，阻礙了法治化的行政決策機制的完善。

2.行政決策法律權(quán)限不夠明晰

《國務院組織法》和《地方政府組織法》是當前我國劃分行政決策權(quán)限的主要法律依據(jù)，但是這兩部法律對行政決策權(quán)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，決策權(quán)在具體行使過程中存在很多問題。第一，中央和地方政府決策權(quán)劃分不明確。法律沒有明確規(guī)定中央和地方的行政決策權(quán)限，中央與地方政府極易出現(xiàn)行政決策權(quán)交叉現(xiàn)象，這在一定程度上削弱了地方政府決策權(quán)。第二，政府集體決策權(quán)與個人決策權(quán)劃分不清，個人集權(quán)現(xiàn)象嚴重。我國雖然在原則上要求集體決策，但是在現(xiàn)實操作中決策權(quán)多掌握在主要行政領(lǐng)導手中，個人按照主觀意志隨意決策的現(xiàn)象時有發(fā)生，這樣就加大了造成決策失誤的風險。第三，政府內(nèi)部部門之間權(quán)限劃分不明，有些部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)于一身。行政決策權(quán)力、職責、范圍缺乏明確的法律界定，容易造成行政效率低下，同時使行政決策權(quán)缺乏有效的制約和監(jiān)督，必然會造成專斷和腐敗。

3.行政決策程序不夠規(guī)范

我國行政決策大體包括公眾參與、專家論證、風險評估、集體決策、合法性審查等程序。在實際的行政決策過程中，由于缺乏明確的法律保障使公眾參與行政決策渠道較少，即使是建立社會聽證、公示等制度，但執(zhí)行起來有很大的隨意性，無法保證公眾的有效參與。行政決策方案缺少有效的論證及風險評估，有些行政決策沒有經(jīng)過專家論證和風險評估，就匆匆實行；有些決策即使經(jīng)過專家論證和風險評估，也是走走形式，沒有任何參考價值。同時在我國行政決策主體集權(quán)的情況下，專家意見的獨立性受到很大限制。我國要求重大決策集體決策，在決策過程中遵循民主集中制原則。但是有些地方往往在形式上民主，但最后決策仍是由領(lǐng)導決定，阻礙了行政決策的民主化。實際決策過程中忽視審查制度的現(xiàn)象突出，決策往往沒有經(jīng)過合法性審查就直接執(zhí)行，使行政決策缺乏法律依據(jù)，不具備合法性。

4.行政決策法律責任制度不夠健全

行政決策責任指“行政決策主體的分內(nèi)應做之事以及沒有做好分內(nèi)之事所應受的譴責和制裁”[2]。行政責任追究制度是一種威懾性的保障制度。當前我國行政決策責任制度在行政決策責任主體、責任標準、責任追究時限等方面缺少明確的法律規(guī)定。我國實行集體決策，但是在具體實踐中往往是領(lǐng)導個人決策。行政責任主體不明確，使在決策責任追究過程中出現(xiàn)“集體決策，集體負責”的現(xiàn)象，這樣就會造成法不責眾，決策責任實際上無人承擔。由于缺乏明確的法律規(guī)定，對于決策主體具體該承擔何種責任難以明確認定，行政責任標準不清晰就使責任追究更多停留在政治層面和道義層面，而沒有深入追究其法律責任。同時責任追究長效機制缺乏，某些決策者單純追求短期政績而隨意決策現(xiàn)象突出，決策完后“拍拍屁股走人”，使決策失誤責任無人承擔，這樣更加助長了行政決策主體決策的功利性和隨意性。

三、完善法治化行政決策機制的路徑選擇

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“健全依法決策機制”就是要“確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”[3]。這就為我們針對當前我國行政決策機制存在的問題，繼續(xù)完善法治化的行政決策機制指明了方向。

1.提高行政決策主體依法決策的意識和能力

行政決策主體是行政決策的最終做出者和執(zhí)行者，提高行政決策主體依法決策的意識和能力，使其形成強大的內(nèi)在約束力，可以在一定程度上制約決策的主觀隨意性，依法作出行政決策。第一，加強對行政決策主體尤其是行政長官的法制宣傳教育。例如，定期組織領(lǐng)導干部開展普法培訓，集中傳達黨和國家最新的法律精神；定期舉辦法律宣傳講座；通報造成行政決策的失誤的決策者，注重反面教材的震懾作用等。第二，完善行政機關(guān)工作人員的日?？己?、獎懲機制，并將其作為評定個人成績的重要因素，促使行政決策主體依法行政、依法決策。第三，行政決策者要自覺加強學習，提高自身法治素養(yǎng)和能力，拋棄傳統(tǒng)的人治觀念，提高依法決策、按法律程序決策的意識。

2.加強行政決策立法

完備的法律體系是實現(xiàn)行政決策法治化的前提，也是完善法治化的行政決策機制的法律保障。針對我國行政決策權(quán)限不清等情況，要從加強行政決策立法上入手，同時要完善已有的法律法規(guī)。第一，加強行政決策權(quán)限立法。明確中央與地方政府、政府內(nèi)部各部門的決策權(quán)力、權(quán)限、范圍等，以法律約束各個部門的行政決策權(quán)，提高行政決策的效率。第二，加強對民主集中制原則的法律保障。堅決實行集體決策，決策中貫徹民主集中制原則，以明確的法律，保障決策的科學性和民主性，防止個人集權(quán)和獨斷。第三，加強行政決策程序立法。行政決策程序是行政決策機制的重要一環(huán)，也是行政決策主體在決策中必須經(jīng)過的的工作步驟。行政決策主體要在法律規(guī)定的權(quán)限中，按照法定的程序作出決策。

3.規(guī)范行政決策法定程序

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出要“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”[3]。對于“公眾參與”要依法完善公示制度和社會聽證制度，確保公眾對行政決策的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對于“專家論證”要依法保障專家咨詢論證常態(tài)化，保證專家有平等參與行政決策論證的機會，保持專家論證的開放性。同時要依法保障專家意見的專業(yè)性及獨立性。對于“風險評估”要加強行政決策前的調(diào)查研究，充分評估行政決策對經(jīng)濟、社會穩(wěn)定、環(huán)境等方面的影響。對于“合法性審查”要建立和完善重大決策合法性審查機制，對于沒有經(jīng)過合法性審查或經(jīng)審查不合法的決策，不能付諸實行。對于“集體討論”要依法保證重大決策集體決定，集中集體智慧，克服個人憑主觀意志決策。同時要積極“推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用”[3]。

4.健全行政決策法律責任制度

當前我國深入開展法治政府建設(shè)，法治政府也應該是責任政府。政府應該對作出的每一項決策承擔責任，對于失誤的行政決策要承擔法律責任，這就需要健全行政決策法律責任制度。第一，明確行政決策責任主體。按照“誰決策，誰負責”的原則，將個人負責與集體負責結(jié)合起來，同時在集體決策中要明確個人的責任，以此保證行政決策有人負責，使行政決策主體更加謹慎的做決策。第二，明確行政決策責任標準。以明確的法律劃分行政責任標準，區(qū)分政治、行政、經(jīng)濟和刑事責任，并將刑事責任在刑法中具體細化。第三，“建立和健全重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”[3]。對于造成決策嚴重失誤或者對于應該依法做出的決定沒有及時有效的作出決策所造成損失的情況，要依法嚴格追究行政首長及相關(guān)責任人的法律責任，行政決策者要對其做出的決策終身負責。避免行政決策者作出決策后“拍屁股走人”，對于決策失誤造成的損失無人負責，同時也可以起到很好的震懾效果，使決策者嚴格依法決策。

5.借鑒國外行政決策機制建設(shè)的經(jīng)驗

西方一些國家已經(jīng)建立起比較完善的行政決策機制，我們應該積極吸收其合理經(jīng)驗，為我國完善法治化的行政決策機制提供積極的借鑒。一是借鑒美國分權(quán)原則，政府機構(gòu)適度分權(quán)。美國聯(lián)邦政府與州政府之間有明確的權(quán)利和義務，各州政府在不違反聯(lián)邦法律的前提下相對獨立的管理州事務，聯(lián)邦政府不得干預。同時美國行政機構(gòu)與決策機構(gòu)是相對獨立的，總統(tǒng)的辦事機構(gòu)主要負責作出行政決策，內(nèi)閣各部門則側(cè)重負責行政執(zhí)行。對我國來說，中央政府要在總領(lǐng)全局的前提下，依法給予地方政府更多自主決策權(quán)，減少中央對地方政府行政決策權(quán)的干預，提高行政決策效率。政府內(nèi)部各部門也要適當分權(quán)，避免使行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集于一身。二是重視發(fā)揮民間智囊團的作用。美國的波士頓顧問公司、日本的富士綜合研究所都是著名的民間咨詢機構(gòu)。我國應該積極鼓勵非官方行政決策咨詢機構(gòu)的發(fā)展，保障其合法地位，充分發(fā)揮民間智囊團的作用，提高政府行政決策的科學性。

[1]吳映熹.我國行政決策法治化研究[J].南方論刊,2014,5.

[2]劉學彬.論完善行政決策問責制[J].四川行政學院學報，2007,6.

[3]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[ER/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm.