檢察機(jī)關(guān)案件管理部門業(yè)務(wù)考評(píng)探析

●溫忠雯/文

檢察機(jī)關(guān)案件管理部門業(yè)務(wù)考評(píng)探析

●溫忠雯*/文

摘要：內(nèi)容以往業(yè)務(wù)考評(píng)工作中，考評(píng)模式忽視業(yè)務(wù)工作之間的銜接性和協(xié)調(diào)性，考評(píng)指標(biāo)設(shè)定忽視地區(qū)差異，考評(píng)方法未能兼顧業(yè)務(wù)工作之間的差異。因此，需要運(yùn)用現(xiàn)代管理學(xué)理論，在分析實(shí)行業(yè)務(wù)綜合考評(píng)可行性的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持合理、合法、客觀、公正、可比的原則，探索運(yùn)用比率數(shù)、案件分類折抵、調(diào)整分?jǐn)?shù)增減幅度等方法進(jìn)行考評(píng)，從整體的角度評(píng)價(jià)本院業(yè)務(wù)部門和下屬基層院的工作質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：綜合業(yè)務(wù)考評(píng)比率數(shù)案件折抵

從檢察工作發(fā)展現(xiàn)狀看，業(yè)務(wù)考評(píng)是提高執(zhí)法水平的重要手段，對(duì)推動(dòng)檢察業(yè)務(wù)工作的創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮了積極作用。在最高人民檢察院推行案件集中管理之后，檢察業(yè)務(wù)考評(píng)成為案件管理部門的一項(xiàng)重要職能。如何實(shí)現(xiàn)這一職能，建立一套科學(xué)、完整、統(tǒng)一的考評(píng)機(jī)制，客觀、公正地評(píng)價(jià)工作成績，成為案件管理部門面臨的現(xiàn)實(shí)難題。由此，筆者結(jié)合三年多的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善業(yè)務(wù)綜合考評(píng)模式及方法進(jìn)行探索。

一、以往業(yè)務(wù)考評(píng)中存在的問題

（一）考評(píng)模式忽視業(yè)務(wù)工作之間的銜接性和協(xié)調(diào)性

絕大多數(shù)的檢察業(yè)務(wù)工作是在訴訟過程中進(jìn)行的，從立案、偵查到審查逮捕、審查起訴等，始終是前一個(gè)環(huán)節(jié)與后一個(gè)環(huán)節(jié)相互連接、相互檢驗(yàn)，形成了一個(gè)縱向的工作體系。但現(xiàn)在的考評(píng)模式是業(yè)務(wù)部門單獨(dú)制定標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行考評(píng)，作出的結(jié)果只能體現(xiàn)某項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的情況，人為地將各項(xiàng)業(yè)務(wù)孤立起來，否定了檢察業(yè)務(wù)之間的相互關(guān)系。

（二）考評(píng)指標(biāo)設(shè)定忽視地區(qū)差異

一般情況下，因?yàn)榈貐^(qū)發(fā)展程度不同，故每個(gè)院的辦案數(shù)量也不盡相同。如果設(shè)置考評(píng)指標(biāo)時(shí)過分強(qiáng)調(diào)數(shù)量或者設(shè)置比率控制線，導(dǎo)致考評(píng)變成了簡單的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，而喪失了考評(píng)的分析、評(píng)價(jià)功能，消極地引導(dǎo)考評(píng)參與者開展工作，這樣得出的考評(píng)結(jié)果違背了檢察業(yè)務(wù)管理規(guī)律，影響了考評(píng)結(jié)果的準(zhǔn)確性。

（三）考評(píng)方法未能兼顧業(yè)務(wù)工作之間的差異

考評(píng)指標(biāo)是各業(yè)務(wù)部門單獨(dú)制定，每項(xiàng)工作設(shè)定的分值只是在本部門業(yè)務(wù)工作中進(jìn)行了衡量，考評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)上不分層次、重點(diǎn)和大小，沒有同其他業(yè)務(wù)工作比較，權(quán)重設(shè)置不科學(xué)，故每個(gè)部門計(jì)算分?jǐn)?shù)的基礎(chǔ)值不同，導(dǎo)致得出的分值累加后進(jìn)行的比較難以體現(xiàn)工作的實(shí)際成績。

二、實(shí)行綜合業(yè)務(wù)考評(píng)的可行性

檢察機(jī)關(guān)作為執(zhí)法工作中的重要環(huán)節(jié)，除了做好《憲法》賦予的法律監(jiān)督職能，還要承辦大量的案件，承擔(dān)特殊種類工作備案、文書審查以及案件溝通等對(duì)下指導(dǎo)工作，因此考評(píng)不是機(jī)械地進(jìn)行，需要建立可以克制主觀評(píng)價(jià)隨意性的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，檢察業(yè)務(wù)綜合考評(píng)可以引入關(guān)鍵績效指標(biāo)考評(píng)模式，通過對(duì)工作績效特征的分析，提煉出最能代表工作特點(diǎn)的若干關(guān)鍵指標(biāo)體系，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行考評(píng)。雖然檢察業(yè)務(wù)工作的運(yùn)作過程和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不同于企業(yè)，但從檢察工作的實(shí)質(zhì)來看，運(yùn)用此模式具有可行性。

首先，關(guān)鍵績效指標(biāo)考評(píng)要求戰(zhàn)略目標(biāo)相對(duì)穩(wěn)定。無論運(yùn)用何種模式進(jìn)行績效考評(píng)，都是在既定的戰(zhàn)略目標(biāo)下進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說，公平和正義是永恒的追求，只是隨著社會(huì)的發(fā)展而被賦予了不同的含義，以適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)形勢和人民群眾的要求。所以，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行綜合業(yè)務(wù)考評(píng)，是在保障公平、維護(hù)

*黑龍江省哈爾濱市人民檢察院［150090］

正義的目標(biāo)指引下，對(duì)執(zhí)法辦案、法律監(jiān)督、執(zhí)法效果等行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，并利用考評(píng)結(jié)果激勵(lì)各業(yè)務(wù)部門及所轄基層院提高業(yè)務(wù)工作水平的過程。

其次，關(guān)鍵績效指標(biāo)考評(píng)要求提取衡量一個(gè)單位戰(zhàn)略實(shí)施效果的關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)，從而不斷增強(qiáng)其核心競爭力和持續(xù)地取得高效益。從占用的精力和工作量分配情況來看，檢察機(jī)關(guān)最核心的工作是承辦案件和開展法律監(jiān)督。雖然檢察業(yè)務(wù)工作還包括指導(dǎo)、監(jiān)督下級(jí)院的工作，如對(duì)立案監(jiān)督等工作進(jìn)行備案審查、對(duì)下級(jí)院的疑難案件答疑解惑、審核或者檢查下級(jí)院的法律文書和承辦的案件等，但這些只是在輔助和指導(dǎo)下級(jí)院開展工作。因此，檢察機(jī)關(guān)的考評(píng)工作著力點(diǎn)應(yīng)始終停留在提高辦案質(zhì)量效率和法律監(jiān)督水平。只有這樣才能不斷提升執(zhí)法公信力，保障人民群眾的合法權(quán)益得到公權(quán)力的保護(hù)。

最后，關(guān)鍵績效指標(biāo)考評(píng)要求抓住可以有效量化的指標(biāo)并將之有效量化。檢察業(yè)務(wù)工作環(huán)節(jié)多、內(nèi)容繁雜，很多工作沒有辦法直接量化。因此考評(píng)時(shí)應(yīng)該選取檢察統(tǒng)計(jì)報(bào)表或者統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中可以查閱的數(shù)據(jù)的工作項(xiàng)目作為考評(píng)指標(biāo)，保障數(shù)據(jù)來源的公開性，有效防止造假、虛報(bào)行為，從而實(shí)現(xiàn)績效考評(píng)的可操作性與客觀性。

三、具體做法

（一）考評(píng)原則

合法性原則。綜合業(yè)務(wù)考評(píng)應(yīng)在《憲法》和法律規(guī)定的范圍內(nèi)建立，不能超越更不能違反法律規(guī)定的權(quán)限設(shè)置考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。

合理性原則。綜合業(yè)務(wù)考評(píng)要遵循工作規(guī)律，考評(píng)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置要對(duì)業(yè)務(wù)工作的開展有積極意義，且具有可操作性，能夠被執(zhí)行者理解和接受。

公正性原則。一是數(shù)據(jù)的來源要公開公正，不存在暗箱操作；二是考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)要客觀，考評(píng)過程要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，實(shí)事求是；三是考評(píng)結(jié)果要公開，并與各單位各部門的工作績效、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)掛鉤。

可比性原則。檢察業(yè)務(wù)工作是縱向工作體系，既有相互銜接的工作，如自偵、偵監(jiān)、公訴等，也有自成體系的，如民行監(jiān)督，所以考評(píng)時(shí)不可能面面俱到，必須將標(biāo)志性的、可以比較的作為考評(píng)項(xiàng)目，剔除事務(wù)性工作，體現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)工作的特點(diǎn)和規(guī)律，增加考評(píng)的針對(duì)性。

（二）考評(píng)方法

筆者從哈爾濱市院2012年以來實(shí)行從嚴(yán)管理后建立的案件質(zhì)量通報(bào)、案件評(píng)查、定期排序通報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)辦案、部門考評(píng)等制度機(jī)制為基礎(chǔ)，談?wù)劰枮I市院案件管理中心進(jìn)行綜合業(yè)務(wù)考評(píng)的一些做法。

1.運(yùn)用比率數(shù)考評(píng)，消除地區(qū)差異。

（1）根據(jù)出現(xiàn)問題率，考評(píng)案件質(zhì)量。所謂的出現(xiàn)問題率，是指被案件質(zhì)量通報(bào)的案件數(shù)與同期所辦案件數(shù)的比率。在考評(píng)時(shí)，我們以通報(bào)的類別和辦案數(shù)為依據(jù)，按照出現(xiàn)問題率的大小進(jìn)行排序，未被通報(bào)的辦案數(shù)量多的排序靠前。用此方法考評(píng)，一是避免出現(xiàn)“干的多錯(cuò)的多，多干不如不干”的情緒，如A院和B院分別被通報(bào)三類案件10件和5件，同期辦案數(shù)為200件和50件，則A院的出現(xiàn)問題率5%，B院為10%，顯然A院的案件質(zhì)量要優(yōu)于B院，這樣辦案多的不會(huì)因干得多錯(cuò)的多而滿腹怨氣，辦案少的也不會(huì)因干得少錯(cuò)的少而心存僥幸，保證了考評(píng)結(jié)果的科學(xué)性；二是辦案數(shù)和案件質(zhì)量通報(bào)均為變量，辦案數(shù)來源于檢察統(tǒng)計(jì)報(bào)表，案件質(zhì)量通報(bào)是當(dāng)天發(fā)現(xiàn)問題當(dāng)天發(fā)往全市檢察機(jī)關(guān)，不能突擊造假，只能從盡量少出問題入手提高成績，客觀上促進(jìn)了執(zhí)法規(guī)范化水平。

（2）按照工作貢獻(xiàn)率，考評(píng)法律監(jiān)督工作。所謂工作貢獻(xiàn)率，是指立案監(jiān)督、追漏捕、防錯(cuò)捕、追漏訴、防錯(cuò)訴、列席審委會(huì)、糾正偵查活動(dòng)、刑罰執(zhí)行活動(dòng)違法、刑事抗訴、民行監(jiān)督等工作與全市平均比率的對(duì)比情況。在考評(píng)時(shí)，我們設(shè)定基礎(chǔ)分為100分，根據(jù)檢察統(tǒng)計(jì)報(bào)表中的數(shù)據(jù)計(jì)算出全市平均比率和本單位本部門的比率，每高（低）于一個(gè)百分點(diǎn)（千分點(diǎn)）加（減）1分，并根據(jù)工作的難易程度設(shè)立權(quán)重。這種考評(píng)方式，打破了以數(shù)量計(jì)分時(shí)大院占盡優(yōu)勢、小院疲于奔命的局面，如A院和B院分別追漏捕10人、5人，但同期辦案數(shù)為200人和50人，A院的追漏捕率為5%，B院為10%，平均追漏捕率為6%，顯然B院的監(jiān)督質(zhì)效和貢獻(xiàn)率均高于A院，應(yīng)排序在前。同時(shí)，此種做法增加了

大院的工作壓力，提高了小院的工作積極性，實(shí)現(xiàn)了以考評(píng)促工作質(zhì)效提高的目的。此外，考評(píng)項(xiàng)目貫穿各個(gè)部門的工作，且與省院目標(biāo)接軌，承上啟下，保證了考評(píng)的統(tǒng)一性。

（3）與全市平均水平找差距，考評(píng)執(zhí)法效果。因檢察統(tǒng)計(jì)報(bào)表內(nèi)容所限，且民行、監(jiān)所案件已在法律監(jiān)督和查辦案件質(zhì)效中評(píng)價(jià)，故此項(xiàng)工作我們之考評(píng)公訴案件審結(jié)率和逮捕案件瑕疵率。我們設(shè)定基礎(chǔ)分為100分，通過對(duì)比后按照高（低）于全市平均比率的百分點(diǎn)加減分。雖然沒有涵蓋所有情況，但是我們將部分“執(zhí)法效果”從抽象走向具體化，一方面改變了以往只考評(píng)量無法評(píng)價(jià)質(zhì)的困境，保證了考評(píng)的完整性；另一方面與當(dāng)前的執(zhí)法形勢和刑事司法政策相結(jié)合，以考評(píng)為載體，提高工作效率，引導(dǎo)檢察工作科學(xué)發(fā)展。

（4）根據(jù)階段性立案數(shù)任務(wù)完成情況，考評(píng)查辦案件質(zhì)效。自偵案件辦案難度大、周期長，需要評(píng)價(jià)的環(huán)節(jié)覆蓋偵查、偵查監(jiān)督、審查起訴等整個(gè)刑事案件辦理過程，但從工作特點(diǎn)來看，立案數(shù)是自偵工作的根本所在。因此，在前三個(gè)季度我們只考評(píng)季度立案任務(wù)完成情況，年底考評(píng)全部任務(wù)完成情況。如A院年度任務(wù)為20人，分解后季度任務(wù)為5人，若一季度立案3人，則查辦案件質(zhì)效得分為60分（3/5）。我們把考評(píng)指標(biāo)化繁為簡，分階段分步驟推進(jìn)，既明確了工作重點(diǎn)，平均分布了工作壓力，又可以更好地掌握每個(gè)階段的工作進(jìn)展，改變以往不同時(shí)間段苦樂不均的狀況，促使自偵工作在健康、有序的軌道上進(jìn)行。

2.折抵不同類別的案件，橫向比較各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。我們的做法是以公訴一審案件為標(biāo)準(zhǔn)，將不同類別案件進(jìn)行折抵后考評(píng)。在自偵（包括反貪、反瀆）、偵監(jiān)、公訴、民行、監(jiān)所等主要業(yè)務(wù)部門中，設(shè)定公訴一審案件1件折抵1件（1:1），作為其他業(yè)務(wù)部門及部門內(nèi)部案件折抵的標(biāo)準(zhǔn)，主要基于兩點(diǎn)考慮。一是辦案期限易于折算。公訴案件（除特別說明，均指一審案件）的工作期限為1個(gè)月，相較于偵監(jiān)的7日（或17日），以及自偵案件的動(dòng)輒數(shù)月，更適合作為折抵標(biāo)準(zhǔn)。二是職能完整易于比較。公訴案件的辦案環(huán)節(jié)多，如告知權(quán)、提審、換押、起訴、出庭等，承擔(dān)的法律監(jiān)督職能也比較全面。除代表國家提起公訴外，還承擔(dān)了對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督（偵監(jiān)部門有此職能）、對(duì)法院的審判監(jiān)督（民行部門有此職能）。自偵、偵監(jiān)、民行、監(jiān)所等部門分別運(yùn)用的檢察建議、糾正違法、抗訴等監(jiān)督方式在公訴部門都可以集中運(yùn)用，公訴案件基本體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)辦案的主要特點(diǎn)。進(jìn)行折抵后，既體現(xiàn)了工作的難易程度，兼顧了各業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)作關(guān)系，又將各業(yè)務(wù)部門的工作放在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，有利于在本單位內(nèi)部更加準(zhǔn)確、客觀地評(píng)價(jià)工作質(zhì)效。

3.調(diào)整分?jǐn)?shù)增減幅度，科學(xué)整合各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。單項(xiàng)工作綜合評(píng)價(jià)之后，為保證考評(píng)的體系性，我們需要對(duì)所有的業(yè)務(wù)工作進(jìn)行整體評(píng)價(jià)。那么在上述工作的計(jì)算方式、基礎(chǔ)分不同的情況下，我們通過調(diào)整分?jǐn)?shù)增減幅度，來設(shè)定工作的權(quán)重。按照上述方法考評(píng)時(shí)可以看出，法律監(jiān)督工作的分?jǐn)?shù)增減幅度明顯小于查辦案件質(zhì)效工作，二者綜合評(píng)價(jià)時(shí)，顯然后者對(duì)排名的影響更大；如果前者的分?jǐn)?shù)增減幅度大于后者時(shí)，我們則需要對(duì)后者的分?jǐn)?shù)進(jìn)行加權(quán)處理，擴(kuò)大后者的分?jǐn)?shù)增減幅度，加大自偵工作所占的權(quán)重。這種考評(píng)方法雖然實(shí)際上是一種妥協(xié)，但是使業(yè)務(wù)考評(píng)不再拘泥于基礎(chǔ)分、工作性質(zhì)，開創(chuàng)了新的考評(píng)思路，有利于科學(xué)評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)工作。

4.以案件質(zhì)量評(píng)查為依托，建立客觀性和主觀性相結(jié)合的考評(píng)機(jī)制。上述考評(píng)方法中，主要是從客觀的角度評(píng)價(jià)，但對(duì)于錯(cuò)立、錯(cuò)捕、錯(cuò)訴、涉檢訪、出現(xiàn)涉檢輿情等需要主觀評(píng)價(jià)的工作沒有涵蓋在內(nèi)。我們的做法是出現(xiàn)上述案件或者情況時(shí)，從案件評(píng)查人才庫抽取人員根據(jù)《案件評(píng)查制度》啟動(dòng)評(píng)查程序，并將評(píng)查結(jié)果提交檢委會(huì)討論。對(duì)于確實(shí)存在問題的案件，按照問題的大小給予案件質(zhì)量通報(bào)。若干警被追究刑事責(zé)任或者涉檢輿情處置不當(dāng)時(shí)，一票否決，自動(dòng)排序末位。主客觀相結(jié)合的考評(píng)機(jī)制，填補(bǔ)了指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中的漏洞，不給負(fù)面效應(yīng)的產(chǎn)生留有空間；將數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和排名無法體現(xiàn)的內(nèi)容也進(jìn)行了具體的分析和研判，解決了考評(píng)方式簡單化的問題。