職務(wù)犯罪線索管理機制的優(yōu)化

●連云港市人民檢察院課題組/文

職務(wù)犯罪線索管理機制的優(yōu)化

●連云港市人民檢察院課題組*江蘇省連云港市人民檢察院［222006］本文為2015年江蘇省檢察院重點課題成果。課題負責(zé)人：連云港市人民檢察院檢察長汪躍，課題組成員：呂恒仁、周小純、魏洋、何帥彤。/文

摘要：內(nèi)容職務(wù)犯罪線索在職務(wù)犯罪偵查工作中起著基礎(chǔ)性作用。司法實踐中，職務(wù)犯罪線索管理在機構(gòu)統(tǒng)籌化、儲備規(guī)范化和運用一體化等方面存在諸多問題。對此，從健全管理組織、規(guī)范管理制度、完善工作機制等方面探尋改進舉措，是加強職務(wù)犯罪線索管理的必由路徑。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪線索管理機構(gòu)統(tǒng)籌化儲備規(guī)范化運用一體化

職務(wù)犯罪線索是指反映一定的特定事實（即涉嫌職務(wù)犯罪）、經(jīng)過篩選具備偵查價值、能夠借此獲取證據(jù)或查清犯罪事實的信息,其在職務(wù)犯罪偵查工作中起著基礎(chǔ)性作用。職務(wù)犯罪線索的有效管理，是檢察機關(guān)掌握職務(wù)犯罪偵查主動權(quán)，切實查辦職務(wù)犯罪案件的重要前提。然而，司法實踐中，職務(wù)犯罪線索管理在機構(gòu)統(tǒng)籌化、儲備規(guī)范化和運用一體化等方面存在諸多問題，需要予以進一步優(yōu)化。

一、職務(wù)犯罪線索管理的缺陷

為客觀反映職務(wù)犯罪線索管理存在的問題，筆者以A省B市檢察機關(guān)為樣本進行考察。在對該市五年來職務(wù)犯罪線索來源、成案率和對查辦職務(wù)犯罪案件貢獻率等數(shù)據(jù)進行對比分析后，不難發(fā)現(xiàn)，該市職務(wù)犯罪線索的受理和處理呈現(xiàn)以下特點：一是職務(wù)犯罪線索占舉報線索比重偏低；二是受理舉報的職務(wù)犯罪線索成案率非常低；三是舉報中心受理職務(wù)犯罪線索比例雖高，但立案查辦的職務(wù)犯罪案件卻主要來源于職務(wù)犯罪偵查部門自行發(fā)現(xiàn)、紀(jì)檢監(jiān)察部門移送和查辦其他案件發(fā)現(xiàn)。

A省B市舉報中心受理舉報線索及偵查部門查辦職務(wù)犯罪線索來源情況表

上述情況表明，舉報線索始終是職務(wù)犯罪線索的

重要來源，但其利用成效遠不能滿足職務(wù)犯罪偵查工作的需要。這與職務(wù)犯罪線索管理存在諸多問題，導(dǎo)致線索價值不能充分發(fā)揮和利用有關(guān)。

（一）涉及部門多而協(xié)調(diào)不足，低效現(xiàn)象突出

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《刑事訴訟規(guī)則》）有關(guān)規(guī)定，舉報中心負責(zé)統(tǒng)一管理舉報線索，其他部門或者人員對所接受的犯罪案件線索，應(yīng)當(dāng)在七日以內(nèi)移送舉報中心，舉報中心根據(jù)具體情況和管轄規(guī)定，在七日以內(nèi)將線索移送有關(guān)部門。職務(wù)犯罪線索從受理、登記、評估、分流到歸檔保存，其間經(jīng)由多個部門、多個環(huán)節(jié)、多個系統(tǒng)環(huán)境，大量時間浪費在流轉(zhuǎn)程序中，不僅使一些有成案價值的職務(wù)犯罪線索失去查處時機，而且增加了信息泄露的可能性。

（二）管理方式簡單粗放，增值服務(wù)能力低下

隨著職務(wù)犯罪線索受理渠道不斷拓寬，線索材料尤其是舉報線索的數(shù)量與日俱增。然而，由于職務(wù)犯罪線索管理缺乏具體細致的操作規(guī)范，線索登記內(nèi)容粗糙，加之舉報中心對是否存在職務(wù)犯罪問題的敏銳性及判斷分析能力難以等同于偵查部門，導(dǎo)致職務(wù)犯罪線索在舉報中心管理過程中不僅無法增添新的信息情報等，反而可能在登記、分流中流失部分原有價值。

（三）管理職能虛置，督辦反饋執(zhí)行不到位

雖然《刑事訴訟規(guī)則》、《檢察機關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》等明確規(guī)定了職務(wù)犯罪線索管理各相關(guān)部門的職能分配，但由于分屬不同部門，舉報中心無法直接介入偵查部門的線索初查活動，對移送偵查部門的職務(wù)犯罪線索處理情況不能做到實時了解。從辦案實際情況看，舉報中心只能對線索進展情況進行形式上的督辦，缺乏實質(zhì)性的外部制約，對線索后期辦理情況的督辦和結(jié)果反饋工作難以及時有效地執(zhí)行。

（四）就案辦案，線索利用深度不夠

分析研判是職務(wù)犯罪線索管理中非常重要的一項工作，但由于缺乏相關(guān)規(guī)定和可資借鑒的操作實踐，往往難以挖掘線索更深層次的價值，存查線索的管理和整合利用也是一個難點，使得線索管理中內(nèi)容分析浮于表面、存查線索“存而不查”成為普遍現(xiàn)象。

二、職務(wù)犯罪線索管理問題的成因分析

（一）機構(gòu)設(shè)置不合理，權(quán)力配置交叉

根據(jù)《人民檢察院舉報工作規(guī)定》，舉報中心是檢察機關(guān)線索管理的職能部門。然而經(jīng)過數(shù)十年的改革創(chuàng)新，目前舉報中心的工作職能已發(fā)生重大變化，其設(shè)立初衷已逐漸邊緣化。此外，線索管理在很大程度上依賴于線索的初核與初查，而舉報中心只能對管轄不明線索進行初核，難以發(fā)揮應(yīng)有的效能；偵查指揮中心辦公室和偵查部門受機構(gòu)設(shè)置與職能分配的限制，導(dǎo)致職務(wù)犯罪線索“專人專管”的要求變成舉報中心、指揮中心辦公室、偵查部門“各管各”的現(xiàn)狀。

（二）流程設(shè)置不完善，制度規(guī)范滯后

目前，我國尚未形成專門的職務(wù)犯罪線索管理規(guī)定，對“職務(wù)犯罪線索”也缺乏一個權(quán)威的定義，導(dǎo)致在實踐中舉報中心、偵查指揮中心辦公室、偵查部門對職務(wù)犯罪線索的理解和定位產(chǎn)生分歧。而各部門出臺的規(guī)定多從各自工作角度出發(fā)，缺乏協(xié)調(diào)，各部門規(guī)范之間常發(fā)生內(nèi)容矛盾、責(zé)任沖突等情況。

（三）管理形式不科學(xué)，監(jiān)管缺乏有效手段

職務(wù)犯罪線索的管理在很大程度上依賴于偵查部門的后續(xù)處理，但舉報中心只能通過發(fā)出催辦函的方式要求偵查部門定期反饋結(jié)果，而這種催辦權(quán)在本質(zhì)上只是一種提示權(quán)，導(dǎo)致舉報中心“催歸催”、偵查部門“自管自”的狀況。

三、職務(wù)犯罪線索管理機制的完善

（一）完善職務(wù)犯罪線索管理機制的基本原則

為確保職務(wù)犯罪線索管理的前瞻性和有效性，在職務(wù)犯罪線索管理機制的設(shè)計中應(yīng)遵循以下三項基本原則：（1）線索管理服務(wù)于偵查原則。有利于職務(wù)犯罪偵查，是完善職務(wù)犯罪線索管理工作、充分發(fā)揮職務(wù)犯罪線索價值的主要標(biāo)準(zhǔn)，支配職務(wù)犯罪線索管理工作的全過程；（2）效率優(yōu)先原則；（3）適度集權(quán)與加強監(jiān)督相結(jié)合的原則，處理好高效集權(quán)控制式線索管理模式與分權(quán)制衡的相容問題，既要有必要的權(quán)力集中，又要有必要的監(jiān)督制約，兩者不可偏廢。

（二）健全職務(wù)犯罪線索管理機構(gòu)

第一，整合線索管理職能，實現(xiàn)集中統(tǒng)一管理。從司法實踐來看，舉報中心并不能滿足職務(wù)犯罪線索管理工作的實際需要，可以考慮在職務(wù)犯罪偵查部門成立專門的職務(wù)犯罪線索管理中心（以下簡稱線索管理中心），實行線索管理、案件偵查一體化模式。

第二，細化部門權(quán)力配置，實現(xiàn)職能最優(yōu)選擇。舉報中心應(yīng)起到“過濾器”的作用，統(tǒng)一接收各類線索材料，過濾后移送線索管理中心；線索管理中心全權(quán)負責(zé)職務(wù)犯罪線索的各項管理工作；職務(wù)犯罪偵查部門負

責(zé)職務(wù)犯罪線索的初查工作。

第三，建立線索儲備中心，實現(xiàn)統(tǒng)籌全效利用。對大量存查、緩查的職務(wù)犯罪線索進行科學(xué)儲備，適時進行再次評估，有助于解決職務(wù)犯罪線索匱乏、積壓問題，從而實現(xiàn)職務(wù)犯罪線索管理的可持續(xù)良性循環(huán)。因此，應(yīng)當(dāng)完善線索儲備系統(tǒng)，發(fā)揮線索“蓄水池”作用。建立由“現(xiàn)實線索資源+虛擬線索資源”復(fù)合組成的線索儲備中心，在完善職務(wù)犯罪線索相關(guān)紙質(zhì)文件儲備的同時，借助計算機和局域網(wǎng)設(shè)立職務(wù)犯罪線索數(shù)據(jù)庫，通過專門軟件儲存線索材料內(nèi)容并進行分類，有效提高職務(wù)犯罪線索分流和調(diào)取的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

（三）配套職務(wù)犯罪線索管理的制度規(guī)范

第一，建立快速過濾通道，實現(xiàn)高效管理。為最大限度挖掘職務(wù)犯罪線索信息，保證初查、偵查活動及時高效進行，應(yīng)在舉報中心建立職務(wù)犯罪關(guān)鍵詞快速過濾通道，涉及職務(wù)犯罪的線索材料應(yīng)立即移送線索管理中心，實現(xiàn)職務(wù)犯罪線索的流轉(zhuǎn)高效快捷。

第二，重構(gòu)統(tǒng)一受理規(guī)范，實現(xiàn)有序管理。重構(gòu)受理規(guī)范，建立職務(wù)犯罪線索管理中心統(tǒng)一受理、集中管理的工作制度，檢察機關(guān)各部門受理的線索只要涉嫌職務(wù)犯罪，都必須統(tǒng)一由線索管理中心負責(zé)管理。

第三，深化信息登記加工，實現(xiàn)精細管理。職務(wù)犯罪線索由于來源渠道的多樣化，往往呈現(xiàn)碎片化、無序化的特點，信息真實性、查辦價值性難以判斷。為實現(xiàn)分流、評估環(huán)節(jié)的快速準(zhǔn)確，有必要在登記環(huán)節(jié)對線索材料進行信息梳理和內(nèi)容篩選，核實舉報內(nèi)容合理性和真實性，提升對線索的資源利用。

第四，建立專業(yè)評估模式，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)管理。應(yīng)當(dāng)設(shè)立專業(yè)評估機構(gòu)，由偵查部門分管領(lǐng)導(dǎo)、部門負責(zé)人及偵查業(yè)務(wù)骨干、線索管理中心負責(zé)人及線索管理人員共同組成“職務(wù)犯罪線索評估研判中心”，定期對管轄職責(zé)內(nèi)的職務(wù)犯罪線索進行集中評估。

第五，執(zhí)行動態(tài)分析研判制度，實現(xiàn)長效管理。職務(wù)犯罪線索分析研判工作，重在運用歸納思維，制訂并執(zhí)行職務(wù)犯罪線索動態(tài)分析研判制度，將職務(wù)犯罪線索所表現(xiàn)出來的現(xiàn)象特征進行分類整理，同時結(jié)合其他線索、案件，不斷充實職務(wù)犯罪線索內(nèi)容，從而預(yù)測職務(wù)犯罪發(fā)展趨勢，指導(dǎo)、排查存在的貪腐可能，有效發(fā)揮線索管理“孵化器”作用。

（四）完善職務(wù)犯罪線索管理形式

第一，實行線索雙重制約，實現(xiàn)嚴(yán)格管理。職務(wù)犯罪線索管理中的監(jiān)督制約隨著職務(wù)犯罪線索的每一步流轉(zhuǎn)動態(tài)開展，因而應(yīng)該是全方位、立體交叉的，既要加強上游移送部門對下游接收部門的督辦、反饋，也要加強上級檢察院對下級檢察院受理重大職務(wù)犯罪案件線索的全面情況和工作進度的掌握，推進案件工作依法進行并向縱深發(fā)展。

第二，建立職務(wù)犯罪線索管理考核評價機制。應(yīng)以檢察工作一盤棋為中心，建立職務(wù)犯罪線索管理專門考核機制，依據(jù)職務(wù)犯罪線索的流轉(zhuǎn)、利用效率以及價值發(fā)揮為主要參照的考核標(biāo)準(zhǔn)進行綜合考評。此外，線索管理考核應(yīng)當(dāng)更多地鼓勵線索長期經(jīng)營。

第四，完善線索管理責(zé)任追究制度。舉報中心的線索材料接收和移交情況應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察部門進行監(jiān)督，對不按規(guī)定移交線索的個人和部門及泄密者進行嚴(yán)肅處理；線索管理中心的線索管理過程由上級檢察院線索管理中心和本級檢察院舉報中心共同監(jiān)督；對于線索管理工作中發(fā)生的違法違紀(jì)問題，由相應(yīng)的監(jiān)督部門報紀(jì)檢監(jiān)察部門統(tǒng)一處理。

（五）建立和完善職務(wù)犯罪線索管理的資源共享機制

第一，建立上下級檢察機關(guān)線索共享機制。線索管理中心的線索儲備中心通過局域網(wǎng)渠道，實現(xiàn)下級與上級線索儲備系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)互通。除特殊情況需嚴(yán)格保密以外，下級檢察院所有線索應(yīng)向上級檢察院線索管理人員開放相應(yīng)的瀏覽、查詢權(quán)限，并在全市、全省乃至全國范圍內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享、整合管理、上下聯(lián)動、決策分析。

第二，建立分級授權(quán)共享機制。線索管理中心的線索儲備中心向偵查部門實行有限開放，偵查部門分管領(lǐng)導(dǎo)、部門負責(zé)人及辦案人員，根據(jù)各自的職務(wù)和職責(zé)進行分級授權(quán)。查詢?nèi)藛T在登錄線索儲備中心局域網(wǎng)后，根據(jù)不同權(quán)限查閱職務(wù)犯罪線索的部分或全部內(nèi)容，從而更加充分地利用線索資源，提高成案率。

第三，建立與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)犯罪線索移送共享機制。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)進一步加強與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的協(xié)作配合，暢通職務(wù)犯罪線索移送渠道，建設(shè)職務(wù)犯罪線索共享平臺，指定專人負責(zé)日常聯(lián)絡(luò)和信息交換，有條件的可以嘗試以局域網(wǎng)互通的方式為職務(wù)犯罪線索共享提速，共同推進反腐敗斗爭向縱深發(fā)展。