有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

中共運城市委黨校課題組

（中共運城市委黨校，山西運城044000）

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

中共運城市委黨校課題組

（中共運城市委黨校，山西運城044000）

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要充分認(rèn)識其對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用，把握正確方向；優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的實力；通過積極推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實施，加快推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等措施，完善公共服務(wù)體系，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的現(xiàn)實需求；落實產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，打消農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的顧慮。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；公共服務(wù)；就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境；產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，當(dāng)前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作正在積極開展。為有序推進(jìn)這項工作，需要我們正確認(rèn)識其重要性，優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，完善公共服務(wù)體系，落實產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。

一、充分認(rèn)識有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用，把握正確方向

首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對于加快推進(jìn)全面小康進(jìn)程具有極大的促進(jìn)作用。我國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口多，但人均土地資源相對較少，耕地質(zhì)量總體不高，如何持續(xù)提高農(nóng)民收入，始終是歷屆政府需要解決的重大問題。習(xí)近平總書記強調(diào)指出，全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。事實證明，“要想富裕農(nóng)民，必須減少農(nóng)民”，只有將富余農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，才能提高農(nóng)業(yè)勞動效率，增加農(nóng)民收入。所以，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，既有利于農(nóng)村居民生活質(zhì)量的提高，又有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生活水平的提升，對于加快推進(jìn)全面小康進(jìn)程意義重大。

其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對構(gòu)建社會主義和諧社會具有極大的促進(jìn)作用。社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性，“和諧”既包括城市內(nèi)部的和諧，也包括城市居民的和諧。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是構(gòu)成社會和諧的重要內(nèi)容，從農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民不僅僅是戶籍制度的改變，更重要的是認(rèn)同城市、融入城市等心理轉(zhuǎn)變。2014年我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)54.77%，近2.7億農(nóng)民在城市中工作生活，而且今后數(shù)量還會繼續(xù)增加。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如何從農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，這是構(gòu)建社會主義和諧社會無法回避的命題與挑戰(zhàn)。如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期處于城市邊緣，不能融入城市文化，無法與城市生活契合，社會和諧就難以保證。構(gòu)建社會主義和諧社會，必須高度重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，強化轉(zhuǎn)移人口對城市的心理認(rèn)同，增強城市對他們的親和力，逐步縮小城鄉(xiāng)文化差異。

再次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化具有極大的促進(jìn)作用。城鎮(zhèn)化是推動經(jīng)濟發(fā)展的重要方面，是中國經(jīng)濟增長的重要潛力。城鎮(zhèn)化過程是生產(chǎn)要素集聚、產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚、公共服務(wù)集聚的過程，城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的過程是生產(chǎn)效率不斷提高的過程。目前，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，與它們相比，我國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展中期，在加速推進(jìn)過程中，發(fā)展?jié)摿薮?。有資料顯示，我國城鎮(zhèn)化每增加1個百分點，就會帶動GDP增加1.5個百分點。城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個重要特點是人口集聚，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是眾多城鎮(zhèn)人口形成的一個重要途徑。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來的人口既為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了大量勞動力，又為城市發(fā)展增添了新的消費能力，在這個過程中，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。

二、優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的實力

當(dāng)前，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨落戶城鎮(zhèn)實力不足的問題。相對來講，在城市工作的農(nóng)村人，有相當(dāng)大一部分是靠簡單勞動為生，在工廠打工或從事建筑、裝潢等行業(yè)。他們收入不高，且易受經(jīng)濟波動影響，收入極不穩(wěn)定，再加上身體萬一出現(xiàn)一些問題，收入會急劇減少，因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存在參與城市社保積極性不足、子女入學(xué)困難等問題?！?014年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2014年年底，全國農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的比重僅為19.97%，參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的僅為19.08%，參加失業(yè)保險的僅為14.86%。在子女入學(xué)問題上，由于城市上學(xué)成本高，父母難以將子女帶在身邊上學(xué)，使很多農(nóng)村產(chǎn)生“留守兒童”現(xiàn)象。這些問題的大量存在，造成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的意愿強烈但能力不足。就業(yè)是民生之本，必須加快經(jīng)濟發(fā)展，增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的能力。

首先，建立經(jīng)濟發(fā)展和擴大就業(yè)的聯(lián)動機制，健全政府促進(jìn)就業(yè)責(zé)任制度。李克強總理指出，要保持經(jīng)濟在合理區(qū)間運行，并明確了區(qū)間的上限與下限。下限就是就業(yè)，必須保證一定數(shù)量的就業(yè)規(guī)模，在穩(wěn)定就業(yè)規(guī)?；A(chǔ)上合理確定經(jīng)濟增長速度。“十二五”期間，我國每年需轉(zhuǎn)移的農(nóng)村富余勞動力大約有800萬人，這就需要結(jié)合國情和本地實際，提供大量的適合農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的工作崗位。

其次，大力扶持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。應(yīng)完善政府扶持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，通過稅費減免為創(chuàng)業(yè)者減輕負(fù)擔(dān)；對創(chuàng)業(yè)資金缺乏的，給予小額擔(dān)保貸款扶持；鼓勵發(fā)揮各方資源優(yōu)勢，為創(chuàng)業(yè)者提供場地便利、創(chuàng)業(yè)孵化和跟蹤服務(wù)。通過以上措施形成政府激勵創(chuàng)業(yè)、社會支持創(chuàng)業(yè)、勞動者勇于創(chuàng)業(yè)的新機制。當(dāng)前，要抓住“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的有利時機，用足用活國家支持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，努力形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)業(yè)的新局面。

再次，積極構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口終身職業(yè)培訓(xùn)體系，幫助其提升自身素質(zhì)。時代在發(fā)展，社會在進(jìn)步，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要真正融入城鎮(zhèn)生活，找到自己安身立命的謀生技能與事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的空間，必須不斷加強自身學(xué)習(xí)，努力提升技能與素質(zhì)。國家要著力構(gòu)建行業(yè)培訓(xùn)、群團(tuán)組織培訓(xùn)、社會組織培訓(xùn)、社區(qū)培訓(xùn)等多種立體交叉培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，努力形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口終身職業(yè)培訓(xùn)體系，不斷提升他們的職業(yè)技能與職業(yè)素養(yǎng)。通過這些措施逐步讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)進(jìn)得來、住得下、融得進(jìn)、能就業(yè)、可創(chuàng)業(yè)，不斷增強其自身發(fā)展能力。

三、完善公共服務(wù)體系，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的現(xiàn)實需求

近年來，盡管我國實行了一系列政策措施，改善了城市對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)環(huán)境，但仍不能滿足現(xiàn)實需求，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，一個農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，其相關(guān)公共服務(wù)成本大約為10萬元。在當(dāng)前的公共服務(wù)體制下，這些成本絕大多數(shù)都是由地方政府來承擔(dān)的，這對地方政府來講是一個很大的負(fù)擔(dān)。地方財政收入與其承擔(dān)的公共服務(wù)嚴(yán)重不匹配，2011年地方政府是以8倍于中央的財力，承擔(dān)15倍的教育支出、21倍的社保就業(yè)支出、23倍的農(nóng)林水利支出。顯而易見，由地方政府承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共支出是捉襟見肘。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的教育、醫(yī)療、住房等公共支出成為制約其落戶城鎮(zhèn)的主要因素。黨的十八屆三中全會指出，要“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。以“人”為核心，就要完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、子女入學(xué)等多方面公共服務(wù)，提高他們的生活質(zhì)量，進(jìn)而擴大他們的消費需求。

首先，妥善解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女入學(xué)問題。要加大公立學(xué)校建設(shè)力度和速度，破解當(dāng)前教育資源緊張、學(xué)校人滿為患的問題；設(shè)立針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女的入學(xué)條件，簡化程序，減少環(huán)節(jié)，方便他們就近入學(xué)。

其次，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實施。2014年2月，國家將新農(nóng)保和城居保合并，在全國范圍內(nèi)實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，2014年7月《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接辦法》施行。這些制度從基本養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)、異地養(yǎng)老保險銜接等方面作出了具體規(guī)定，有利于保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益，提高他們的養(yǎng)老保險水平。

再次，加快推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革。當(dāng)前要加快縣級公立醫(yī)院改革，使其逐步回歸公立醫(yī)院的公益性質(zhì)。同時，要加快大病醫(yī)保全覆蓋進(jìn)度，落實民政部《關(guān)于進(jìn)一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作的意見》，破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口看病難、看病貴問題，解除他們的后顧之憂。2015年2月，國家發(fā)改委等11部委聯(lián)合印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》，在試點地區(qū)建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，“建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制”?！斗桨浮芬螅?017年試點地區(qū)要取得階段性成果，形成成熟經(jīng)驗。要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這些政策還有待于認(rèn)真落實。

四、落實產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，打消農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的顧慮

農(nóng)民本身對落戶城鎮(zhèn)還存在心理顧慮。近年來，中央加大了對“三農(nóng)”的支持力度，財政投入不斷增加，農(nóng)業(yè)補貼持續(xù)攀升，新農(nóng)村建設(shè)如火如荼，大量資金進(jìn)入“三農(nóng)”領(lǐng)域，農(nóng)民得到了大量實惠，這對農(nóng)民來講是重大利好，但同時也給農(nóng)民造成一種心理暗示：從事農(nóng)業(yè)的收益會越來越多，農(nóng)村生活條件會越來越好，農(nóng)民收入會越來越高。在這種心理暗示下，很多農(nóng)民覺得農(nóng)業(yè)戶口會越來越值錢，愈加珍視自己的農(nóng)業(yè)戶口，不愿到城市落戶。雖然《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確規(guī)定，“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”，但是農(nóng)民更看重眼前利益，對落戶城鎮(zhèn)后收益的不確定性心存疑慮，農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口市民化的步伐自然也就慢了下來。2014年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出：“建立健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。”登記制度實施后，農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)將進(jìn)一步明確規(guī)范，并受到法律的嚴(yán)格保護(hù)，這對保障農(nóng)民權(quán)益、穩(wěn)定農(nóng)民心理預(yù)期具有巨大作用。當(dāng)前，要做好以下幾方面工作：

首先，切實做好土地確權(quán)登記頒證工作，使農(nóng)民權(quán)利更加明確穩(wěn)定。這項工作自2011年開始試點，目前已在9個?。ㄊ?、自治區(qū)）全面鋪開。這項工作的目的就是“妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實到戶”。

其次，加快構(gòu)建集體資產(chǎn)收益分配機制。黨的十八屆三中全會強調(diào)：“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)?！彼?，有條件的地區(qū)要積極探索集體資產(chǎn)折股到戶、按股分紅的機制，進(jìn)一步明確農(nóng)民集體組織成員的權(quán)利，確保農(nóng)民收益。

再次，穩(wěn)妥推進(jìn)“試點”改革。黨的十八屆三中全會提出：“改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！敝醒氤雠_的政策是為了提高農(nóng)民收入，保障農(nóng)民權(quán)益，落實好這一政策在實踐當(dāng)中還有大量的工作要做?，F(xiàn)行《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》都明確提出：農(nóng)村集體土地使用權(quán)一般情況下不得用于抵押和擔(dān)保。怎樣解決好這一矛盾，需要在實踐當(dāng)中先行試點。2014年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，在全國范圍內(nèi)選擇33個縣（市、區(qū)）行政區(qū)域進(jìn)行試點，并提請全國人大常委會授權(quán)，在試點地區(qū)暫停相關(guān)法律實施并嚴(yán)格規(guī)定試點要求：堅持小范圍試點，堅持依法改革，堅持封閉運行。以上事實充分說明中央實施農(nóng)村土地制度改革的決心之大，表明了中央對維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口利益的堅定信心。試點成功后，這項工作將會全面推開，屆時將會對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來巨大的推動效應(yīng)。

今后一個時期，我們要按照中央要求，著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，即促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題的提出，表明了中央對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的堅定決心和必勝信心。在今后的工作當(dāng)中，我們要繼續(xù)積極努力，扎實推進(jìn)這項工作取得新的成效。

（課題組成員：郝向耕，潘富國，王志剛，李翔）

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責(zé)任編輯 梁華林

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1009-1203（2015）04-0067-03

2015-06-13