城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商：基層民主自治的生長點

肖 林

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商：基層民主自治的生長點

肖 林

讓協(xié)商民主扎根基層社區(qū)

協(xié)商民主是自由平等的公民通過公開的理性對話和充分討論從而形成合法決策的民主形式，它是民主與協(xié)商的混合物。協(xié)商民主提倡公民平等地參與公共討論，通過深思熟慮和理性對話達成共識、增進公共利益，提高立法和決策的質(zhì)量與合法性。它被視為是對自由主義民主模式的必要補充和修正完善，以克服諸如少數(shù)精英與利益集團操縱政治、簡單票決的多數(shù)暴力以及公眾對政治的冷漠和疏離等民主異化的弊端。協(xié)商民主理論認為公民的偏好不是既定的，而是可以通過理性對話和討論而被改變的；協(xié)商民主尋求公共利益和共識觀點的形成，而不是個人利益的簡單加總或者討價還價的利益交換。作為一種民主治理形式的協(xié)商民主具有“滲透性”，它可以運用于立法、司法、政策制定、選舉和投票過程以及社會治理等不同領(lǐng)域，發(fā)生在從社區(qū)、城市到國家的不同層次。

在我國，黨的十八大和十八屆三中全會作出健全社會主義協(xié)商民主制度，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，這為發(fā)展中國社會主義民主政治注入新的活力。加強協(xié)商民主建設(shè)，有利于擴大公民有序政治參與、更好實現(xiàn)人民當家作主的權(quán)利，也有利于促進科學民主決策、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為指導協(xié)商民主建設(shè)，2015年2月中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，這份綱領(lǐng)性文件對協(xié)商民主建設(shè)作出了頂層設(shè)計，將協(xié)商民主劃分為政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等不同的渠道并作出全面部署，制定了清晰的路線圖。

涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層，發(fā)生在城鄉(xiāng)社區(qū)。三中全會指出，“要開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化”。習近平總書記強調(diào)，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層協(xié)商民主的主體部分，也是整個協(xié)商民主體系的微觀基礎(chǔ)。為推進城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化，2015年7月中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，對明確協(xié)商內(nèi)容、確定協(xié)商主體、拓展協(xié)商形式、規(guī)范協(xié)商程序、運用協(xié)商成果等作了系統(tǒng)規(guī)定。該意見一個鮮明的特點是把城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商與基層民主自治緊密地結(jié)合起來，指出城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是人民群眾直接行使民主權(quán)利的有效途徑，有利于促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。

基層民主自治的“瓶頸”與城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的探索突破

基層社會治理大致可分為自治和共治兩部分，兩者既有區(qū)別又緊密聯(lián)系。其中最重要的制度安排是作為我國基本政治制度之一的基層群眾自治制度（農(nóng)村村民自治和城市居民自治）以及相應(yīng)的基層民主制度。

基層民主自治的內(nèi)涵在于通過民主方式（民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督）實現(xiàn)基層群眾自治（自我管理、自我教育和自我服務(wù)）。脫離了有活力的城鄉(xiāng)居民自治基礎(chǔ)，多元主體共治也將成為空中閣樓。多年來，城鄉(xiāng)基層民主自治取得了顯著成效，但仍然存在著嚴重制約其發(fā)展的瓶頸，出現(xiàn)“有增長無發(fā)展”的“內(nèi)卷化”趨勢。

一方面，基層民主自治的“形式化”問題突出，缺乏實質(zhì)性發(fā)展。首先，基層民主的各項權(quán)利發(fā)展不平衡，民主選舉的形式化推進掩蓋了其他各項民主權(quán)利的殘缺?；鶎用裰鞲嗟伢w現(xiàn)在群眾投票選舉村（居）委會上，群眾在日常公共事務(wù)中民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利還未充分落實。正如習近平總書記指出，發(fā)展基層民主要“切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象”，“人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的”。其次，基層群眾自治名大于實。由于缺乏有效的自治載體和實現(xiàn)形式，村（居）民自治退化為村（居）委會“自治”甚至村（居）干部“自治”。法律上具有決策權(quán)的村（居）民會議在實踐中往往難以召開或者“空轉(zhuǎn)”而形同虛設(shè)。作為法定自治組織的村（居）委會在現(xiàn)實中成為基層政府的“腿”而背離了自治屬性，其行政化問題始終沒有得到有效克服。在利益主體多元化的情況下，城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織自身的合法性及其權(quán)威日益受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

另一方面，基層民主自治的主體仍然嚴重缺位，普通群眾對城鄉(xiāng)社區(qū)公共事務(wù)的參與很不充分。現(xiàn)階段的社區(qū)參與更多是小范圍、低水平和象征性的，群眾的參與渠道和參與能力都很有限。在基層群眾自治事務(wù)中，居民的主體性被高度抑制，自我決策、自我管理、自我服務(wù)的能力沒有實質(zhì)性提升。此外，在涉及基層群眾切身利益的公共事務(wù)決策中，群眾缺乏基本的知情權(quán)和參與權(quán)，有些基層政府仍習慣于大包大攬和“替民作主”。不少旨在惠民的民生實事項目由于缺乏民意基礎(chǔ)和民眾參與而得不到群眾的認可，出現(xiàn)“政府買單，老百姓不買賬”的現(xiàn)象，甚至“民生”變成了“民怨”。

在城鄉(xiāng)基層社區(qū)中，協(xié)商民主意味著“民事民議民決”或“眾事眾議共決”。近年來，圍繞著如何擴大居民群眾參與，各地積極探索了村（居）民代表會議及常務(wù)代表制、村（居）民議事會、社區(qū)理事會、民情/民主懇談會、社區(qū)論壇、社區(qū)對話、社區(qū)評議會和民主聽證會等多樣化的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商載體和協(xié)商形式，初步搭建起城鄉(xiāng)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的平臺，為基層民主自治發(fā)展提供了新的生長點。

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商在不同方面均有所進展。參與協(xié)商的主體不僅包括村（居）委會成員、社區(qū)的經(jīng)濟組織和社會組織、村（居）民代表和普通居民，還包括了基層政府職能部門、轄區(qū)企事業(yè)單位以及其他利益相關(guān)者。協(xié)商議題從鄰里糾紛矛盾、社區(qū)環(huán)境治安、社區(qū)文化活動到政府的實事工程、環(huán)境整治、拆遷改造、公共設(shè)施和服務(wù)項目等都有涉及。協(xié)商程序上，有些地方制定了包括議題征集篩選、討論協(xié)商、結(jié)果公示和執(zhí)行監(jiān)督的一套較為規(guī)范和完整的程序。在協(xié)商層次上，向下延伸到村（居）民小組、小區(qū)、院落或樓棟，協(xié)商解決更小自治單元內(nèi)的公共事務(wù)；向上擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，推動了基層公共事務(wù)中的黨政社群多方協(xié)商共治。協(xié)商效果上，有的為群眾提供了表達意見和利益訴求的平臺，促進了各方之間的溝通協(xié)調(diào)合作；有的加強了群眾對自治組織和基層政府工作的監(jiān)督評價，有的實現(xiàn)了村（居）民在自治事務(wù)中的自主決策和自我管理；還有的改善了基層政府公共事務(wù)的決策質(zhì)量并降低了執(zhí)行難度。

這些實踐的共同之處在于：在基層公共事務(wù)的討論、決策、管理、實施和監(jiān)督等不同環(huán)節(jié)中，或多或少地引入了協(xié)商民主元素；逐漸打破了行政權(quán)力和自治組織對于社區(qū)公共事務(wù)的壟斷，賦予居民更多的知情權(quán)、表達權(quán)、建議權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，擴展了居民表達利益訴求和參與公共事務(wù)的渠道。這一方面使基層民主自治有了實質(zhì)性的內(nèi)容，另一方面也促進了基層協(xié)商共治的發(fā)展。

同時也應(yīng)該清醒地看到，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商平臺和協(xié)商機制還處于發(fā)展的初級階段，各地協(xié)商的發(fā)展水平也很不平衡，有不少實踐還不是嚴格意義上的協(xié)商民主，一些曾經(jīng)發(fā)揮積極作用的協(xié)商載體和平臺甚至出現(xiàn)了停滯和倒退。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商總體上的制度化、規(guī)范化水平還比較低，在確定協(xié)商主體和內(nèi)容、規(guī)范協(xié)商程序以及運用協(xié)商效果上均存在一定的隨意性和形式化等問題，有些地方對于協(xié)商民主的內(nèi)涵也存在著表面化、片面化甚至庸俗化的理解。

為保證基層協(xié)商民主真實有效，推動城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商健康發(fā)展，需要將城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的基本特點與協(xié)商民主的內(nèi)在要求結(jié)合起來加以準確把握，在此基礎(chǔ)上進行制度設(shè)計和實踐探索。

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的基本特點和內(nèi)在要求

除了秉承協(xié)商民主固有的特征之外，作為基層協(xié)商民主重點的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商還有著自身的一些顯著特點。

1.社區(qū)協(xié)商主體的草根性、廣泛性和參與的直接性。普通居民群眾是城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的主體，這明顯區(qū)別于政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商和政協(xié)協(xié)商中以各行各業(yè)精英代表人士或?qū)＜胰后w為主，后者的政治、經(jīng)濟和社會地位均比較高，但在整個社會中的人口比例很小。協(xié)商民主的本意就在于讓普通公眾獲得參與并影響決策的機會。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是人民群眾直接行使民主權(quán)利的有效途徑，是最直接也最廣泛的民主實踐。民眾能夠有更多直接參與的機會而不需要“被代表”，更真實地體現(xiàn)出基層政治生活中“人民當家作主”的地位。在這個意義上，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商很好地體現(xiàn)了協(xié)商民主“廣泛多層”的發(fā)展要求。

2.社區(qū)協(xié)商議題的日常性、可接近性，且與群眾切身利益直接相關(guān)。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的議題一般不涉及抽象的法律、政策制定或宏觀的社會問題和基本價值爭論，而主要是日常生活中群眾身邊具體而微的實際問題。接“地氣”的議題意味著參與公共討論的門檻較低，參與者的個人生活經(jīng)驗也有助于公共討論?！蛾P(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》指出，協(xié)商內(nèi)容主要包括：城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展中涉及當?shù)鼐用袂猩砝娴墓彩聞?wù)、公益事業(yè)；當?shù)鼐用穹从硰娏摇⑵惹幸蠼鉀Q的實際困難問題和矛盾糾紛；黨和政府的方針政策、重點工作部署在城鄉(xiāng)社區(qū)的落實，這三大類協(xié)商內(nèi)容都直接關(guān)系著居民的日常生活和切身利益，能夠充分調(diào)動居民參與的積極性。

3.社區(qū)協(xié)商形式的靈活多樣，正式協(xié)商和非正式協(xié)商并存。在城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商中，有些議事載體和平臺是經(jīng)過組織者規(guī)劃設(shè)計的，從而結(jié)構(gòu)化和程序性比較強，有些則是自發(fā)的、更為靈活和彈性，兩者之間不是替代關(guān)系而是互為補充。一般來說，正式的協(xié)商往往對達成共識的期待較高，且共識決定的約束力也較強，但成本較高且次數(shù)有限。而非正式的協(xié)商則側(cè)重于溝通協(xié)調(diào)，為促進共識打造基礎(chǔ)，成本較低且可持續(xù)進行。協(xié)商的具體形式可以根據(jù)協(xié)商的層次和所涉及公共事務(wù)的性質(zhì)而有所區(qū)別。

4.社區(qū)協(xié)商的基礎(chǔ)性與擴展性并存。一方面，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層協(xié)商民主的重要組成部分，也是對基層群眾自治制度和基層民主的完善，它是整個協(xié)商民主體系和社會治理的基礎(chǔ)。另一方面，它的發(fā)展也必然會與其他形式的基層協(xié)商（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道協(xié)商、社會組織協(xié)商）以及其他渠道的協(xié)商發(fā)生關(guān)聯(lián)和互動，進一步產(chǎn)生“化學反應(yīng)”。在此意義上，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的發(fā)展有可能對既有的政府管理體制、人大和政協(xié)制度均起到一定的“倒逼”或“激活”作用。

根據(jù)協(xié)商民主的理論特質(zhì)和內(nèi)在要求，為切實保障城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實踐品質(zhì)，需要從以下四個維度加以把握。

1.協(xié)商應(yīng)該是主體平等和意見多元的。首先，主體間的平等是協(xié)商民主的基本前提。這種平等要從官與民、民與民之間，以及機會平等和實質(zhì)平等的角度來考慮。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商內(nèi)容屬于自治范圍時，社區(qū)成員之間在現(xiàn)實中的地位與資源、知識和能力等方面仍是不平等的，從而影響著具體協(xié)商過程；即使是群眾自治組織的負責人也帶有“干部”色彩而區(qū)別于普通居民。協(xié)商內(nèi)容屬于共治范疇時，基層政府官員與居民群眾之間的地位不平等更為明顯。因此，必須盡量避免各種不平等的因素阻礙參與者（尤其是弱勢群體和邊緣群體）自由地表達真實觀點和彼此平等對話，特別是要克服普通民眾在權(quán)力和權(quán)威面前的“寒蟬效應(yīng)”。為此，主持人必須保持中立和公正、參與者要獲得平等的表達機會。其次，多元代表性是協(xié)商民主實踐獲得正當性的根基。對公共事務(wù)存在多元化的意見才有民主協(xié)商的必要。這要求參與主體不僅具有人口學上的代表性，而且在特定議題上要具有不同觀點的代表性?，F(xiàn)實中，某些城鄉(xiāng)社區(qū)（如規(guī)模較大、房屋產(chǎn)權(quán)復雜、流動人口集中等）的居民之間存在較高的異質(zhì)性。因此，在確定協(xié)商主體時必須確保各類參與者的機會平等而不能厚此薄彼。如果有意或無意地偏向選擇具有優(yōu)勢社會特征或者積極參與的群體，協(xié)商的多樣性和包容性就無法保障，即便達成某種“共識”也很難在更大范圍內(nèi)得到認同。

2.協(xié)商應(yīng)該是過程公開和討論充分的。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商在本質(zhì)上是一個開放性的社區(qū)公共論壇，整個過程應(yīng)該公開透明并充分討論。首先，協(xié)商參與以知情為基礎(chǔ)，有效的協(xié)商必須解決信息不對稱問題。居民對于與自身利益相關(guān)的公共事務(wù)應(yīng)該有充分的知情權(quán)，村（居）務(wù)公開、與議題相關(guān)的政策信息以及法律或?qū)I(yè)知識等對于有質(zhì)量的協(xié)商來說都是必不可少的。其次，協(xié)商民主不是私下的交流，也不是單向的信息傳遞和意見表達，而是多樣性觀點之間公開互動和充分討論，在此基礎(chǔ)上形成一定的公共意見。再者，協(xié)商民主的時間和組織成本都比較高，往往“耗時費力”。協(xié)商本身需要有比較充分的時間來交流對話和深思熟慮，才可能改變參與者的原有偏好，即使不同意共識決策的少數(shù)也更容易接受其正當性。對于一時難以達成共識的議題，應(yīng)該通過反復多次協(xié)商來縮小各方分歧，應(yīng)該保持協(xié)商過程的持續(xù)開放性。協(xié)商民主的意義之一在于糾正以往決策時片面追求效率的傾向，提高決策的質(zhì)量和合法性，因此適當?shù)貭奚适潜匾摹?/p>

3.協(xié)商應(yīng)該是基于理性和導向公益的。協(xié)商要以運用理性為基本原則。這表現(xiàn)在對于不同利益和價值的尊重與包容，服膺于理性論證的力量，并且能夠?qū)Σ煌^點和方案的優(yōu)劣利弊進行比較、權(quán)衡和選擇。在利益和價值觀多元化的背景下，社區(qū)內(nèi)部成員之間也是多元分化的。如果參與各方不嚴格地以理性為原則，很可能會把協(xié)商變成爭吵，把理性討論變成人身攻擊。在實踐中，需要引導參與者聚焦于對問題本身的理性辯論，培養(yǎng)“對事不對人”的心態(tài)。此外，協(xié)商不僅意味著采取理性論述的言說方式，而且要以公共利益（共善）為歸宿，否則仍然是各講各的理。在協(xié)商民主中，傾聽和表達一樣重要。不僅要合理表達自身觀點而且要愿意傾聽并尊重他人的意見，在此基礎(chǔ)上尋找共同價值和利益，才能把“我”轉(zhuǎn)變成“我們”。

4.協(xié)商應(yīng)該是工具價值和文化價值并重的。協(xié)商民主的意義不僅在于提高決策科學性和合法性的工具價值，也在于它為民眾提供了在實踐中學習民主的“訓練場”以及培養(yǎng)公共責任感和理性參與能力的“學校”。重要的不僅是增進參與者對議題本身的共識并做出決策，還包括發(fā)展平等理性討論公共事務(wù)的文化習慣；前者是直接目的，而后者則更為根本。即便有時難以達成共識，通過協(xié)商也有助于參與者理解并尊重和包容與己不同者的立場和意見。此外，協(xié)商還能夠增強群眾對相關(guān)議題的了解程度和學習意識、對公共事務(wù)的參與興趣和責任感以及參與帶來的政治效能感。理性精神、公民責任感和民主自治能力不是與生俱來的，而只能是在反復實踐和長期訓練中逐漸習得。從這個意義上看，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商具有最廣泛的公民教育意義。

為使城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商實踐接近協(xié)商民主的上述理想狀態(tài)，在具體組織實施中需要從協(xié)商主體和議題、協(xié)商程序和技術(shù)以及協(xié)商結(jié)果等主要環(huán)節(jié)加以落實。

首先，協(xié)商主體的確定方式要因事制宜多元化。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的主體大致分為官方（基層政府及其派出機關(guān)）、社區(qū)組織（村莊/社區(qū)層面的黨組織、自治組織、業(yè)主組織、社會組織、集體經(jīng)濟組織、合作組織等）、其他組織（駐地單位和物業(yè)服務(wù)企業(yè)）以及個體（當?shù)貞艏用?、非戶籍居民代表）幾類。從協(xié)商民主的實踐來看，居民個體參與協(xié)商的確定方法大致包括隨機抽樣、自愿報名、主動邀請等，需要結(jié)合協(xié)商議題的性質(zhì)和設(shè)定的目標而綜合運用，原則上要盡量保證參與者的多元性和代表性。要避免形成固定的參與“專業(yè)戶”，也不宜人為設(shè)定身份門檻（如議事會中的黨員比例），否則協(xié)商主體和觀點的代表性偏差可能導致強化原有偏見的“團體極化”現(xiàn)象。在社區(qū)中少數(shù)“精英”成員往往由于具有某種政治身份（如“兩代表一委員”）、組織身份或者具有較強的表達溝通能力而受組織方重視，更容易成為當然的參與對象。對于城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商而言，社區(qū)精英的參與有必要但遠不充分；應(yīng)該鼓勵普通居民和利益相關(guān)方的積極參與，有時還需要考慮一些特別因素（比如聲音不易被聽到的弱勢群體、不太參與社區(qū)事務(wù)的“消極”群體等）以彌補其代表性不足。此外，對于具有一定決策權(quán)的村（居）民議事會，可以通過選舉方式產(chǎn)生議事代表并由村（居）民會議或村（居）民代表會議授權(quán)以賦予其合法性。

其次，協(xié)商議題提出和選擇要上下結(jié)合、綜合考量。一是城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商提出議題的渠道可以由基層黨組織和自治組織研究提出（現(xiàn)實中往往由上級黨組織和基層政府決定），也可由群眾自行討論提出，或者兩者相結(jié)合。實際上，在議題提出環(huán)節(jié)就有必要引入?yún)f(xié)商，運用諸如開放空間等技術(shù)引導群眾通過討論篩選出在重要性和緊迫性上的問題排序。換言之，協(xié)商議題本身就是需要協(xié)商的。在國外基層協(xié)商民主的實踐中，組織發(fā)起者（通常是全國性的專業(yè)組織）為地方社區(qū)提供較為成熟的議題手冊和指南供其結(jié)合自身需求自主確定。二是在議題選擇確定上需要綜合考慮議題的不同特性，如公共性和重要性、復雜性和爭議性、可操作性等因素。如果選擇的議題無足輕重，群眾會對形式化的“假協(xié)商”失去參與興趣和信任。如果議題重要但爭議很大，在時機不成熟或方法不得當?shù)那闆r下也可能會導致無法達成共識甚至激化原有矛盾。

再者，協(xié)商程序與技術(shù)需要不斷創(chuàng)新發(fā)展。合理的程序設(shè)計是協(xié)商民主的重要保障。搭建了社區(qū)協(xié)商議事平臺并不意味著協(xié)商民主就能夠自動地得到發(fā)展，還需要有結(jié)構(gòu)化的協(xié)商程序、合理的議事規(guī)則和相應(yīng)的技術(shù)手段來保障其品質(zhì)。協(xié)商程序有廣義和狹義之分。廣義的程序包含了從發(fā)起、組織到產(chǎn)生影響等環(huán)節(jié)的整個協(xié)商過程，狹義的程序則聚焦于協(xié)商討論的過程本身。有些比較成熟的國外實踐經(jīng)驗值得借鑒，比如協(xié)商（審議）式民調(diào)、公民共識會議、21世紀城鎮(zhèn)會議、參與式預(yù)算、公民陪審團、規(guī)劃小組、學習圈等不同形式的協(xié)商民主實踐，它們都有一些相似的程序要素和技術(shù)手段，比如提供充分信息保障知情討論、界定適當規(guī)模促進有效溝通、合理選擇議題與制定議事規(guī)則、形成共識并產(chǎn)生政策影響以及借助信息化技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺等。在這些方面上，學術(shù)機構(gòu)、社會組織和公共媒體等外部力量的介入和協(xié)助是必要且有利的。長遠來看，隨著社會組織的發(fā)展成熟，它在基層協(xié)商民主中不僅可以作為參與主體，而且有可能作為相對中立和專業(yè)化的組織者發(fā)揮更大的作用。

最后，協(xié)商結(jié)果的落實和運用要有切實保障。協(xié)商民主的現(xiàn)實目的是為了形成共識并做出有約束力的決策。對于城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商而言，居民內(nèi)部所達成的共識應(yīng)該由自治組織和相關(guān)方負責落實執(zhí)行，也需要普通民眾的持續(xù)參與和監(jiān)督，但其約束力還需要通過適時修改和完善基層群眾自治的法律法規(guī)予以法治保障。所形成的共識涉及到基層政府政策制定或調(diào)整的，基層政府應(yīng)該尊重共識，做出明確回應(yīng)并將之充分納入決策之中。這要求在城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商結(jié)果和基層政府的決策之間建立起穩(wěn)定的制度性聯(lián)結(jié)。

基層協(xié)商民主為發(fā)展基層民主和激活社會治理開辟了新的路徑。加強協(xié)商民主建設(shè)，必須堅持和完善黨的領(lǐng)導。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的具體工作是由基層黨組織領(lǐng)導、自治組織負責；此外，上級黨組織和基層政府起著引領(lǐng)和支持的關(guān)鍵性作用，這有助于降低協(xié)商的組織成本，有助于實現(xiàn)基層群眾的有序政治參與，也有助于把協(xié)商共識轉(zhuǎn)化為決策成果。反過來，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的發(fā)展也對改善和加強黨的領(lǐng)導提出了更高要求，這種領(lǐng)導作用應(yīng)該體現(xiàn)在通過有效引導來激發(fā)基層社會活力上，而不是控制和干預(yù)。如何實現(xiàn)黨的領(lǐng)導與充滿活力的基層群眾自治兩者之間的有機結(jié)合，是城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。

作者單位：中國社會科學院社會學研究所