全面推進(jìn)依法治國背景下深化我國司法改革的路徑探析

王學(xué)棟 楊軍

（中國石油大學(xué)（華東）法學(xué)系，山東青島266580）

全面推進(jìn)依法治國背景下深化我國司法改革的路徑探析

王學(xué)棟 楊軍

（中國石油大學(xué)（華東）法學(xué)系，山東青島266580）

司法改革是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的強(qiáng)大動力，是提高司法公信力的必然要求。在全面推進(jìn)依法治國背景下，司法改革應(yīng)以司法體制的突出問題為導(dǎo)向，以公正司法為目標(biāo)規(guī)范進(jìn)行。因此，必須堅(jiān)持正確的政治方向，從我國國情出發(fā)，尊重司法規(guī)律，在關(guān)注司法改革頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)注重地方經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，積極、穩(wěn)妥、有序的推進(jìn)司法改革向縱深發(fā)展，并在確保司法權(quán)獨(dú)立行使、推行案件質(zhì)量終身責(zé)任制等重大問題上有所突破。

全面推進(jìn)依法治國；司法改革；司法權(quán)；司法公信力

黨的十八屆四中全會以全面推進(jìn)依法治國為主題，通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下稱《決定》），對我國全面推進(jìn)依法治國作出重大戰(zhàn)略部署。其中，司法公正既是全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容，也是全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在要求?！稕Q定》著重指出：公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用，必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。當(dāng)法治作為一種社會主要治理方式，當(dāng)公正成為國家治理的價(jià)值追求時(shí)，司法改革將要承載巨大的壓力與挑戰(zhàn)。新一輪的司法改革隨著《決定》的出臺以前所未有的深度、廣度推進(jìn)，對此黨中央高度重視，司法理論界、實(shí)務(wù)界熱切關(guān)注。

一、我國司法改革的歷程

司法改革通常包括兩個(gè)層面：司法運(yùn)行機(jī)制改革和司法體制改革。前者主要涉及司法運(yùn)行的規(guī)則、具體程序等微觀技術(shù)方面的內(nèi)容，后者主要涉及司法機(jī)關(guān)的設(shè)置、職能、地位、人員及內(nèi)外關(guān)系等宏觀方面的內(nèi)容。[1]我國的司法改革從上個(gè)世紀(jì)九十年代初開始，至今已有二十多年的歷史。在此期間，司法改革從起初的經(jīng)濟(jì)案件證據(jù)出示方式改革開始，經(jīng)歷了由司法運(yùn)行機(jī)制改革過渡到司法體制改革，直至司法全面改革的歷程。在這個(gè)歷程中，人民法院是司法改革的主要推動者和踐行者，其中1991～1998年主要以審判方式改革為主，1999～2012年法院改革開始關(guān)注司法體制問題。以1999年為例，這一年最高人民法院提出了司法體制改革的口號，發(fā)布了法院司法改革的第一個(gè)五年綱要，并在此綱要中明確了司法改革三個(gè)層面的任務(wù)及要解決的問題，其中司法體制層面要解決司法權(quán)地方化問題，司法工作機(jī)制層面要解決司法行政化問題，司法隊(duì)伍建設(shè)層面要解決法律職業(yè)大眾化問題，應(yīng)該說這三個(gè)層面的任務(wù)已經(jīng)觸及到我國司法體制的核心問題，但由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，各地司法改革呈現(xiàn)碎片化推進(jìn)趨勢，許多改革措施流于形式。此后十多年我國司法改革推進(jìn)緩慢，其措施多以解決司法體制淺層次問題為目標(biāo)。當(dāng)然，這段時(shí)間的司法改革也取得了一定的成效，如法官職業(yè)化的初步實(shí)現(xiàn)、鐵路公檢法的裁撤、量刑規(guī)范化等等。但體制化的深層次的司法改革探索較少，收效甚微，甚至在一段時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)了“司法改革運(yùn)動化”傾向，鬧出“你方唱罷我登場，各領(lǐng)風(fēng)騷沒幾天”的笑話。[2]在黨的十八大以后，以十八屆三中全會和四中全會為標(biāo)志，我國開啟了司法運(yùn)行機(jī)制和司法體制兩個(gè)層面并行的改革局面，一系列確保司法權(quán)獨(dú)立行使、優(yōu)化司法職權(quán)配置、保障司法隊(duì)伍建設(shè)的具體司法改革措施在全國各司法改革試點(diǎn)落地，深層次司法改革的大幕已經(jīng)拉開。

二、我國司法改革的關(guān)鍵問題

任何關(guān)于改革的構(gòu)想都不是抽象的玄思，均須以現(xiàn)存問題為導(dǎo)向。司法改革也不例外。眾所周知，司法改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)司法公正，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必然需要徹底解決目前司法體制中的突出問題。

我國現(xiàn)行司法體制奠基于1954年，確立于1982年。其顯著特點(diǎn)如下：（1）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，司法工作處于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下屬應(yīng)有之義。其關(guān)鍵問題是如何處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)的關(guān)系。（2）法院、檢察院獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。關(guān)于司法權(quán)的獨(dú)立行使問題，我國憲法第一百二十六條及相關(guān)法律都有“人民法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體個(gè)人的干涉”的表述，其含義不言而喻。一方面司法獨(dú)立是司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立，不是法官、檢察官的獨(dú)立；另一方面，司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立是“有限獨(dú)立”，只獨(dú)立于上述法條列出的“行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人”，而不獨(dú)立于執(zhí)政黨和權(quán)力機(jī)關(guān)。[3]因此，司法機(jī)關(guān)要接受權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會的監(jiān)督并向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。我國憲法、人民法院組織法、人民檢察院組織法對此都有明確規(guī)定。（3）司法機(jī)關(guān)設(shè)置與行政區(qū)劃密切相連，我國三級地方司法機(jī)關(guān)設(shè)置與省、市、縣的行政區(qū)劃基本一致（直轄市的中院、分院除外），其司法管轄權(quán)與行政區(qū)劃一致；（4）司法機(jī)關(guān)采用行政化設(shè)計(jì)。以法院為例，其“行政化”主要表現(xiàn)在：法院和法官具有行政級別；法院之間關(guān)系行政化；法院內(nèi)部審判業(yè)務(wù)運(yùn)作方式行政化；法官人事管理行政化。應(yīng)該說我國司法體制的前兩個(gè)特點(diǎn)是與我國國情密不可分的，而后兩個(gè)特點(diǎn)使我國的司法體制進(jìn)入操作層面后逐漸形成了“司法地方化”和“司法行政化”兩個(gè)頑疾。

司法權(quán)本質(zhì)上是中央事權(quán)，各地法院不是地方的法院，而是國家設(shè)在地方代表國家行使審判權(quán)的法院，這一點(diǎn)毋庸置疑。但就司法過程而言，無論是裁判的對象，還是裁判所適用的法律，抑或裁判活動本身均帶有“地方色彩”，地方司法本身就是對地方性事務(wù)的處理，應(yīng)該具有地方特性，我國與行政區(qū)劃密切相連的司法機(jī)關(guān)設(shè)置初衷也是為了更好地處理地方事務(wù)，因此司法地方化本來是個(gè)中性詞。但是，學(xué)者們探討的司法地方化卻是一個(gè)貶義詞，因?yàn)樗c“地方保護(hù)主義”密切相連。[4]司法地方化的實(shí)質(zhì)就是設(shè)在各地的司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)受到地方的控制，其財(cái)政權(quán)和人事權(quán)受制于地方權(quán)力，成為“地方衙門”，進(jìn)而導(dǎo)致各地司法機(jī)關(guān)成為當(dāng)?shù)亍暗胤嚼婀餐w”的一部分，司法目標(biāo)追求上以地方利益為重。其危害可概括為：（1）破壞法制的統(tǒng)一。盡管根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，我國實(shí)行多主體多層級的復(fù)合立法體制，司法機(jī)關(guān)處理案件時(shí)適用的“法”會偶爾體現(xiàn)一定的“地方性”，但仍以國家法律法規(guī)為主。國家法律法規(guī)以平等和統(tǒng)一適用為原則，地方主義會以“地方利益”為目標(biāo)，妨礙司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一適用法律。（2）地方司法機(jī)關(guān)人事權(quán)和財(cái)政權(quán)受制于地方行政機(jī)關(guān)，使司法機(jī)關(guān)難以堅(jiān)守司法的獨(dú)立品格，并形成地域性腐敗。[5]地方司法機(jī)關(guān)的生存控制在同級行政機(jī)關(guān)手里，司法人員的意志必然受其控制，其道理不言而喻；而且司法地方化使司法機(jī)關(guān)與地方形成利益聯(lián)結(jié)后，司法的公正和廉潔會受到挑戰(zhàn)，司法腐敗會和行業(yè)腐敗勾連，加劇地方腐敗。

關(guān)于司法行政化的含義，早在2000年張衛(wèi)平教授在《論我國法院體制的非行政化》一文中就做出了明確界定：“司法行政化指違背司法規(guī)律，將法院、法官、司法判斷過程納入行政體制的命令和服從關(guān)系之中，使司法被行政“格式化”的變態(tài)現(xiàn)象。”[6]這樣的司法背離了自己的屬性，無論從外觀上還是從內(nèi)涵上都打上了“行政”的烙印。司法權(quán)與行政權(quán)存在質(zhì)的區(qū)別，行政權(quán)是一種執(zhí)行權(quán)或?qū)嵤?quán)，而司法權(quán)是一種判斷權(quán)。司法是一種必須遵從一定的職業(yè)規(guī)范和技術(shù)要求的認(rèn)識活動，其特有的認(rèn)識規(guī)律和相應(yīng)的職業(yè)規(guī)程應(yīng)得到尊重。因此，必須賦予司法人員足夠的獨(dú)立性。而我國的司法機(jī)關(guān)尤其是法院采用行政化設(shè)計(jì)，司法人員及司法活動行政色彩濃厚。比如將法官與一般公務(wù)員等同，套用行政級別決定法官的薪酬、職稱，不同層級法院業(yè)務(wù)的行政式“請示”、“審批”制度，以及法院內(nèi)部審判委員會的“決定”與合議庭的“執(zhí)行”關(guān)系等。在我國法治進(jìn)程的初級階段，司法要素不足，司法工作人員素質(zhì)不高，司法機(jī)關(guān)尤其是法院受地方行政機(jī)關(guān)干涉較多，司法的行政化從某種意義上講曾起到了彌補(bǔ)司法、抗衡行政的作用。[7]然而，司法行政化畢竟有悖于司法規(guī)律，對司法行政化不予遏制勢必壓縮司法活動的空間，損害司法權(quán)威并降低司法公信力。

綜上分析，我們可以得出結(jié)論：人民法院、檢察院如何獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)問題是司法體制的核心問題，也是司法改革進(jìn)入深水區(qū)后必須要觸動的關(guān)鍵問題?；氐剿痉ú僮鲗用?，這一問題表現(xiàn)為：（1）如何處理司法機(jī)關(guān)與執(zhí)政黨、人民代表大會的關(guān)系？（2）如何解決影響?yīng)毩⑺痉ǖ膬纱箢B疾——司法地方化和司法行政化問題？十八屆三中全會后，由中共中央推動的第三輪司法改革拉開帷幕，十八屆四中全會進(jìn)一步明確了本輪司法改革的目標(biāo)和路線，即通過改革司法體制著力保障人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，解決上述兩大頑疾以及由此引起的司法公信力不足問題。

三、深化我國司法改革的基本路徑

在全面推進(jìn)依法治國背景下深化司法體制改革事關(guān)司法管理體制、司法權(quán)力、司法資源的重大調(diào)整，其涉及面廣，任務(wù)艱巨，我們應(yīng)摒棄碎片化改革進(jìn)路，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，整體把握改革思路，有秩序、有步驟的推進(jìn)司法改革。

（一）司法改革應(yīng)堅(jiān)持正確政治方向

司法體制改革的進(jìn)行必須堅(jiān)持正確的政治方向，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會主義司法制度的根本特征和政治優(yōu)勢。當(dāng)前，司法改革面臨的形勢錯(cuò)綜復(fù)雜，沒有黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，司法改革就會舉步維艱。有學(xué)者認(rèn)為司法獨(dú)立和黨的領(lǐng)導(dǎo)是對立的，二者只能選其一。該觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是將黨的領(lǐng)導(dǎo)等同于黨的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部對具體案件的“干涉”。處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和司法獨(dú)立的關(guān)系應(yīng)注意：黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是政治領(lǐng)導(dǎo)，是路線、方針和政策的領(lǐng)導(dǎo)，而不是具體工作的領(lǐng)導(dǎo)，更不是對具體案件的干涉；同時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)也要依法進(jìn)行，更要尊重司法規(guī)律。因此，我們既要堅(jiān)持黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)不動搖，又要加強(qiáng)和改善黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)司法工作的能力和水平。為解決這一問題，《決定》指出：建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，要求對領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的情況實(shí)施全程留痕記錄，對司法工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的機(jī)關(guān)，可以依照工作程序了解案件情況，組織研究司法政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)依法處理工作，但不得對案件的證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、司法裁判等作出具體決定。

（二）司法改革應(yīng)從國情出發(fā)，尊重司法規(guī)律

《決定》明確指出，中國特色社會主義道路、理論體系、制度是全面推進(jìn)依法治國的根本遵循。司法改革的推進(jìn)必須從我國的國情出發(fā)，立足于我國當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平，立足于我國的文化傳統(tǒng)和社情民意。當(dāng)然，司法改革要從國情出發(fā)，不是自我封閉，更不是對域外法治建設(shè)和司法文明發(fā)展的優(yōu)秀成果的一概拒絕，而是立足于我國的現(xiàn)實(shí)，擇善而從。

司法規(guī)律是司法活動的固有規(guī)律，它是法治經(jīng)驗(yàn)的客觀反映，是現(xiàn)代司法的最低準(zhǔn)線，是司法權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在邏輯。盡管學(xué)界對司法規(guī)律包含的內(nèi)容還有較大爭議，但一般認(rèn)為嚴(yán)格適用法律、公正司法、嚴(yán)格遵守法定程序、司法的親歷性和判斷性、終局性都屬于基本的司法規(guī)律。[8]司法改革必須遵循司法運(yùn)行的內(nèi)在邏輯，彰顯司法權(quán)的中央事權(quán)屬性，體現(xiàn)司法的權(quán)責(zé)統(tǒng)一、尊重程序的要求，體現(xiàn)審判權(quán)的獨(dú)立性、終局性特征。

司法規(guī)律到底是放之四海而皆準(zhǔn)的規(guī)律還是其本身就具有“國別或地方性特色”，是我國司法改革歷久常新的話題?！耙?guī)律普世論”強(qiáng)調(diào)司法規(guī)律是普世的，只是在不同國家、不同階段的表現(xiàn)與表述各有不同，這種不同會體現(xiàn)在司法制度上；“國情決定論”認(rèn)為國情不是外在于司法規(guī)律的存在，而是司法規(guī)律內(nèi)在包含的決定性的因素，因此政治國情決定了司法規(guī)律；“兩者兼顧論”力圖把司法規(guī)律的普遍性與特殊性內(nèi)在地統(tǒng)一起來，而拒絕采取以其中之一作為主導(dǎo)的立場。[9]其實(shí)上述三種理論在尋求符合我國國情和司法規(guī)律的司法改革措施上并沒有大的分歧，都認(rèn)為必須在立足國情的基礎(chǔ)上，正確地認(rèn)識、把握、遵循和運(yùn)用司法規(guī)律，堅(jiān)持符合國情和遵循司法規(guī)律相結(jié)合，才能在司法體制改革中真正解決中國社會面臨的問題，不斷促進(jìn)社會公平正義。這和本輪司法改革中中央強(qiáng)調(diào)的遵循司法規(guī)律的同時(shí)要求符合中國國情要求是完全契合的。

（三）司法改革應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和“摸著石頭過河”的結(jié)合

頂層設(shè)計(jì)最初是一個(gè)系統(tǒng)工程學(xué)概念，要求用全局觀對系統(tǒng)各層次、各要素構(gòu)成進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在最高層次上找尋解決問題的辦法，后來這一概念逐步引入到政府戰(zhàn)略制定和決策過程中，成為決策者統(tǒng)籌內(nèi)外政策和制定國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要思維方法。針對司法改革而言，其事關(guān)全局，政治性、政策性強(qiáng)，涉及司法體制和權(quán)力運(yùn)行的重大調(diào)整，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，提高司法改革決策的科學(xué)性、增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性。“摸著石頭過河”是一種比喻，是邊干邊總結(jié)，通過試錯(cuò)摸索規(guī)律、尋找路徑的改革方法。在司法改革領(lǐng)域，“摸著石頭過河”就是試點(diǎn)探索，鼓勵各級司法機(jī)關(guān)在中央統(tǒng)一部署下先行先試，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，推動制度創(chuàng)新。

習(xí)近平同志指出，摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃。各地司法改革試點(diǎn)工作的進(jìn)行是一種探索，它為司法改革的頂層設(shè)計(jì)提供了源頭活水，同時(shí)各地的探索也要在頂層設(shè)計(jì)范圍內(nèi)進(jìn)行，不能盲目突破頂層設(shè)計(jì)大的方向和整體框架，更不能突破法律限制。目前關(guān)于司法體制改革的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)圍繞司法權(quán)的中央事權(quán)屬性、審判權(quán)屬性與判斷權(quán)屬性展開。從2013年開始，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央各政法機(jī)關(guān)通過了一系列關(guān)于司法改革的文件，如《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實(shí)施分工方案》、《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》、《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》、《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》、《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014～2018)》等。這些文件明確了下一步司法改革的目標(biāo)、方向、原則，就司法改革的難題確定了政策導(dǎo)向。同時(shí)，各地司法改革試點(diǎn)就完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理問題制定了具體的改革方案。

（四）司法改革應(yīng)堅(jiān)持以提高司法公信力作為根本尺度

司法公信力是司法機(jī)關(guān)依法行使司法權(quán)的客觀表現(xiàn)，是裁判過程和裁判結(jié)果能否得到民眾充分信賴、尊重與認(rèn)同的高度反映。在司法公信力較高的社會，人們對司法主體普遍信任，對司法過程充分信賴，對司法裁判自覺服從。司法改革能否取得成效，關(guān)鍵要看司法公信力是否得到大幅度提升。古諺云：在一個(gè)秩序良好的國家中，司法部門應(yīng)得到人民的信任和支持，從這個(gè)意義出發(fā)，公信力的喪失就意味著司法權(quán)的喪失。因此司法改革要以提高司法公信力為根本尺度，要堅(jiān)持司法為民的宗旨，公正司法，確保人民群眾在具體個(gè)案中感受到公平與正義。司法公信力的高低與司法職業(yè)隊(duì)伍的素質(zhì)和司法制度安排密切相連，當(dāng)然后者更為重要。因此，我們要推進(jìn)司法公開，加強(qiáng)司法職業(yè)化建設(shè)，完善司法責(zé)任制，促進(jìn)司法公信力的提升。

（五）司法改革應(yīng)以解決重大問題為突破口

司法改革進(jìn)入深水區(qū)后不能僅限于技術(shù)性的改革和局部性的改良，更不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。我們應(yīng)將司法改革的觸角伸到司法體制的內(nèi)核，以解決重大問題為突破口，開啟未來十年司法改革的破冰之旅。

如前所述，關(guān)于司法改革的重大問題就是解決司法權(quán)的獨(dú)立行使問題，就是“去行政化”和“去地方化”及司法公正問題。針對這些問題十八屆三中、四中全會都有宏觀的制度設(shè)計(jì)：推動省級以下地方法院人財(cái)物的統(tǒng)一管理；加強(qiáng)司法隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)；優(yōu)化司法管轄和司法職權(quán)配置；構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制；加強(qiáng)人權(quán)司法保障。宏觀的制度設(shè)計(jì)需要具體的措施落實(shí)，各地司法改革試點(diǎn)圍繞上述制度設(shè)計(jì)，提出了一系列司法改革的具體措施，以法院為例：將法院經(jīng)費(fèi)納入中央和省級財(cái)政預(yù)算；推進(jìn)法官統(tǒng)一管理；法官實(shí)行員額制，并進(jìn)行單獨(dú)職務(wù)序列改革；完善法官選任制度和辦案責(zé)任制；設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院、最高人民法院巡回審判庭、跨行政區(qū)劃的人民法院；對四級法院職能重新定位；實(shí)行立案登記制；推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革和涉訴信訪制度改革等。[10]應(yīng)該說上述司法改革的制度設(shè)計(jì)和具體措施對確保司法權(quán)獨(dú)立行使和公正司法有重大意義，但仍給人一種“隔靴搔癢”的感覺。究其原因是司法改革頂層設(shè)計(jì)對一些敏感問題采取了回避的態(tài)度。盡管司法改革要有計(jì)劃、有步驟的穩(wěn)妥推進(jìn)，不能冒進(jìn)，但從司法改革頂層設(shè)計(jì)來講，下列問題必須予以探討。

一是是否需要成立司法改革委員會問題。早在十幾年前許多學(xué)者就提出這個(gè)問題。目前我國司法改革由中央深改組下的社會體制改革專項(xiàng)小組（對外稱中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組）牽頭推進(jìn)，其工作手法帶有濃厚政治和行政色彩，其制度安排主導(dǎo)性過強(qiáng)，缺乏公眾參與。[11]為解決上述問題，許多學(xué)者建議，中央深改組和中央司改組只對司法改革的方向和原則把握，由全國人大成立司法改革委員會對司法改革的制度安排和具體措施負(fù)責(zé)，司法改革委員會要廣泛吸收律師、學(xué)者等民間人士，對司法改革的議題、步驟等事務(wù)向公眾開放。

二是正確處理黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在確立黨不干預(yù)個(gè)案的原則的同時(shí)要對政法委、地方黨委、法院黨組的職能予以明確，確保司法人員尤其是法官獨(dú)立辦案。這個(gè)問題僅靠《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》是無法解決。

三是如何處理司法機(jī)關(guān)和人民代表大會的關(guān)系。眾所周知，我國是多民族的單一制國家，司法權(quán)是中央事權(quán)，為了使司法“去地方化”，司法機(jī)關(guān)尤其是法院的人財(cái)物應(yīng)由中央統(tǒng)一管理。鑒于我國的國情，一次性將法院的人財(cái)物由中央收管比較困難，我們先實(shí)現(xiàn)省級以下地方法院的人財(cái)物的統(tǒng)一管理，省級以下法官由省級提名、管理、任免，法院干部由省級統(tǒng)管。這就帶來一個(gè)問題：中級人民法院、基層人民法院和同級人大的關(guān)系如何處理？法院是否需向同級人大匯報(bào)工作并向其負(fù)責(zé)？如果不需要是否有違憲和違法嫌疑？

四是如何在司法“去地方化”的同時(shí)做到“去行政化”問題。“省級以下地方法院、檢察院的人財(cái)物的統(tǒng)一管理”的方案有助于司法機(jī)關(guān)擺脫地方的控制，然而這一方案很有可能會強(qiáng)化省級法院、檢察院對下級法院、檢察院的內(nèi)部控制，進(jìn)而導(dǎo)致司法進(jìn)一步“行政化”。為了防范這種風(fēng)險(xiǎn)，司法獨(dú)立應(yīng)下潛到司法人員層面，保證司法人員獨(dú)立辦案。案件請示制度是否需要廢除？審判委員會如何徹底改革？這些問題都應(yīng)有明確的答案。

五是“案件質(zhì)量終身責(zé)任制”的推行問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。”十八屆四中全會《決定》提出要“明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)?！卑讣|(zhì)量終身責(zé)任制是指辦案人員對自己辦理案件的質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，出現(xiàn)問題后不能因?yàn)闀r(shí)間、崗位和職務(wù)變化而免責(zé)。推行“案件質(zhì)量終身責(zé)任制”是嚴(yán)格司法、確保公正司法、提高司法公信力的深得民心的一項(xiàng)舉措，也反映了司法人員的權(quán)責(zé)一致性。但是這里有三個(gè)問題需要明確：首先，“案件質(zhì)量終身責(zé)任制”是以司法人員獨(dú)立司法為前提；其次，明確案件質(zhì)量的評判標(biāo)準(zhǔn)，一方面要把案件放在當(dāng)時(shí)的社會環(huán)境、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、司法理念中去評判，另一方面要考慮司法人員是否存在故意或重大過失；最后，要注重對司法人員的職業(yè)保障。否則此制度就會成為司法人員的“緊箍咒”，給司法人員增加無形的壓力，甚至造成優(yōu)秀司法人才的流失。

四、結(jié)語

我國目前進(jìn)行的司法體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要以整體的視野確保司法改革的正確方向，需要以全局的高度凝聚共識，也需要科學(xué)、合理的改革方案安排改革進(jìn)程。改革的歷程不可能順風(fēng)順?biāo)覀儜?yīng)清醒的認(rèn)識到改革中可能會遇到的障礙，對敏感問題既不要盲動，也不要畏難。結(jié)合我國國情，尊重司法規(guī)律，秉持科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木?，理性的提出切?shí)可行的改革方案并將其落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)司法公正，為全面建成小康社會提供法治保障。

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[4]周永坤．司法的地方化、行政化、規(guī)范化——論司法改革的整體規(guī)范化理路[J]．蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014(6)：60．

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責(zé)任編輯：郭美星

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2015-06-04

王學(xué)棟（1970-），男，山東臨沂人，中國石油大學(xué)（華東）文學(xué)院副院長，教授，行政學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣残姓c行政法治；楊軍（1979-），女，河北衡水人，中國石油大學(xué)（華東）法學(xué)系講師，法學(xué)碩士，主要研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)。