以部門信息共享化解群眾辦事難現(xiàn)象

周漢華

李克強(qiáng)總理在5月6日國務(wù)院常務(wù)會議上對于“你媽是你媽”現(xiàn)象的批評，揭示了當(dāng)前群眾辦事難的兩大痛點，一是要辦理的各種證件多，以至于有人感嘆“中國人不是在辦證，就是在去辦證的路上”；二是辦證要提供的材料多，辦一個證件需要提供十多份甚至幾十份紙質(zhì)材料，反復(fù)折騰，成本巨大。簡政放權(quán)，應(yīng)該針對這些痛點問題，為群眾排憂解難，方便群眾辦事。本文以北京小客車搖號系統(tǒng)為例，建議以部門信息共享化解群眾辦事難現(xiàn)象。

北京小客車搖號系統(tǒng)及其啟示

各種證件和辦證需要的證明材料，起到的都是證明作用。在信息時代，由于政府機(jī)關(guān)掌握了大量信息，如果能夠充分運(yùn)用部門信息共享方式，本文開頭所提到的兩大痛點其實都可以迎刃而解。以北京小客車搖號信息系統(tǒng)為例，為確定參加搖號的個人和單位具有申請資格，需驗證個人申請人的身份、有效的機(jī)動車駕駛證、以及繳納社會保險和個人所得稅等方面的信息。需要驗證單位申請人的信息有單位組織機(jī)構(gòu)代碼證書和經(jīng)辦人身份證明，企業(yè)還需攜帶營業(yè)執(zhí)照（工商登記證）、稅務(wù)登記證書。這些信息分別由公安、國稅、地稅、民政、司法、財政、人力社保、商務(wù)、工商、質(zhì)監(jiān)等政府相關(guān)部門和區(qū)（縣）政府掌握。由于每個申請者需提供幾份到十幾份材料，每次申請小客車搖號的人數(shù)已經(jīng)超過兩百萬人，通過傳統(tǒng)的信息核實方法，申請者需要首先到多個部門打印并提交紙質(zhì)證明材料，容易出現(xiàn)各種辦事難現(xiàn)象；這些信息由北京市交通委進(jìn)行審核，不但信息核對量非常大，而且難以杜絕各種證明材料造假問題。

北京市最終決定采用信息共享方式，從多部門信息共享平臺設(shè)計到系統(tǒng)實際投入應(yīng)用，僅僅用時20多天，這在中外電子政務(wù)實踐中都是經(jīng)典個案。通過共享平臺的設(shè)計，最終實現(xiàn)了申請人通過互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)外網(wǎng)進(jìn)行網(wǎng)上申報，填寫基本信息。北京市交通委后臺業(yè)務(wù)系統(tǒng)提取待核實的數(shù)據(jù)，通過市共享交換平臺同時與市人力社保局、公安局、工商局、地稅局、國稅局、質(zhì)監(jiān)局等機(jī)關(guān)進(jìn)行數(shù)據(jù)比對，將比對結(jié)果反饋給交通委，確定申請人是否符合申請資格。該系統(tǒng)運(yùn)行中規(guī)定8天內(nèi)完成的數(shù)據(jù)比對一般當(dāng)天就可以返回，業(yè)務(wù)工作從而更加規(guī)范和有效，減少了業(yè)務(wù)辦理的復(fù)雜程度，減輕了業(yè)務(wù)人員的工作負(fù)擔(dān)。申請小客車指標(biāo)的單位或個人只需要登錄指定網(wǎng)站填寫申請表即可完成涉及多部門的小客車申請，減少了業(yè)務(wù)辦理往返次數(shù)，避免了材料的重復(fù)提交，提高了服務(wù)滿意度。

可見，小客車搖號系統(tǒng)中的信息共享做法較好地解決了信息化過程中的政策障礙、技術(shù)障礙和體制障礙等問題，取得的成效非常明顯。并且，隨著北京市參加搖號人數(shù)的持續(xù)增加，共享平臺的承載能力經(jīng)受住了考驗，其成功經(jīng)驗對各種辦證業(yè)務(wù)都具有很強(qiáng)的借鑒意義。

信息共享難以推進(jìn)的深層次原因

非常遺憾的是，北京小客車搖號的做法仍然只是個案，實踐中普遍采用的仍然是以紙質(zhì)方式進(jìn)行證明的傳統(tǒng)證明方式。雖然各級政府近年來普遍推行了電子政務(wù)和網(wǎng)上辦事，典型的業(yè)務(wù)流程仍然只是網(wǎng)上在線申報，線下紙質(zhì)材料提供和對比的雙軌制運(yùn)行方式，業(yè)務(wù)辦理部門之間缺乏有效的信息共享機(jī)制。這樣的雙軌制辦事流程既增加當(dāng)事人的辦事痛苦指數(shù)，不斷來來回回跑路，又增加審核機(jī)關(guān)的工作量，影響工作效果，難以杜絕各種造假行為，更凸顯了行政管理不適應(yīng)信息化發(fā)展要求的現(xiàn)實困境。

綜合考察國內(nèi)外電子政務(wù)發(fā)展實踐可以發(fā)現(xiàn)，難以實現(xiàn)部門信息共享，主要是因為兩個方面的原因，一是內(nèi)因，二是外因。

所謂內(nèi)因，是指我們現(xiàn)在的行政管理制度（包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分、編制確定、部門預(yù)算管理、業(yè)務(wù)流程設(shè)計、行政文化、考核方式等）

形成于互聯(lián)網(wǎng)時代到來之前，反映的是一種供給主導(dǎo)、部門分工的行業(yè)管理方式，管理部門分別對自己管轄的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)上下游、全流程監(jiān)管，不同的管理部門對于不同的管理領(lǐng)域分兵把守、分工負(fù)責(zé)，形成全面覆蓋的基本管理結(jié)構(gòu)。這種部門管理體制是工業(yè)時代社會分工與流水線作業(yè)方式甚至是農(nóng)業(yè)時代自給自足生產(chǎn)方式的體現(xiàn)，好處是職責(zé)明晰、邊界分明、分工清楚，便于發(fā)揮分工的優(yōu)勢、提高管理效率，也有利于事后的考核和監(jiān)督。但是，這種體制也有弊端，隨著社會的發(fā)展和分工的細(xì)化，部門有不斷擴(kuò)張和膨脹的沖動，形成各種官場病，機(jī)構(gòu)越來越臃腫，人浮于事；部門增加之后必然會增加合作的成本，甚至形成部門利益格局，部門利益超越整體利益，合作非常困難；遇到邊界難以界定的新領(lǐng)域，還會導(dǎo)致諸如爭權(quán)奪利、相互推諉等現(xiàn)象，形成管理真空。

在傳統(tǒng)的行政管理制度之下，信息系統(tǒng)的設(shè)計與信息的流向都是傳統(tǒng)管理方式的體現(xiàn)，必然限于體內(nèi)循環(huán)，滿足內(nèi)部使用需要，不可能打破部門邊界，為其他部門使用。在公共行政管理體系中，信息的擁有量和質(zhì)量影響著一個政府部門在橫向同級職能部門中的地位與影響力，信息共享在某種程度上也意味著權(quán)力的喪失。因此，在傳統(tǒng)管理架構(gòu)之下，信息內(nèi)部使用（部門之間不共享）是原則，不可能考慮信息共享問題。信息技術(shù)出現(xiàn)之后，雖然管理部門也會迅速采用信息技術(shù)，實現(xiàn)辦公自動化、信息化，但是，這種采用是在體制不變的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，是對傳統(tǒng)分工流程的一種固化。這樣，信息技術(shù)的采用，不僅不會改變傳統(tǒng)管理格局，甚至?xí)?dǎo)致信息技術(shù)采用越多、信息交流越少，信息流通口徑越多、整合越難等諸多二律悖反現(xiàn)象，形成大量縱強(qiáng)橫弱的信息孤島。即使個別部門可能有意愿推進(jìn)部門合作與信息共享，對于龐大的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)而言，這樣的力量往往顯得過于弱小，很難形成合作局面，除非所有參與合作的部門都能認(rèn)識到合作的利益遠(yuǎn)大于成本，并且合作各方有足夠的力量能夠突破傳統(tǒng)體制所形成的各種主觀與客觀的阻礙。而合作格局的形成屬于電子政務(wù)領(lǐng)域的誘致性制度變遷，大多發(fā)生在發(fā)達(dá)國家電子政務(wù)萌芽的早期，需要比較全面的社會環(huán)境配合。因為各種原因，我國電子政務(wù)領(lǐng)域這類成功案例并不多。

傳統(tǒng)行政管理體制的弊端在互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)之前就已經(jīng)存在，并一直是各國行政體制改革的對象?；ヂ?lián)網(wǎng)出現(xiàn)之后，網(wǎng)絡(luò)社會所具有的“融合”、“超級互聯(lián)”、“以用戶為中心”等特點，使分工時代形成的管理結(jié)構(gòu)立即陷入全面的不適應(yīng)，供給主導(dǎo)體制無法跟上信息化發(fā)展的要求，既無法滿足為公眾提供服務(wù)的要求，也難以有效履行管理職能。然而，由于傳統(tǒng)體制的強(qiáng)大慣性，政府部門自身又很難實現(xiàn)制度的自我改良。盡管不同部門都有合作的需要，都能感受傳統(tǒng)體制帶來的弊端，但都無力推動合作格局的形成，普遍陷入無能為力的狀態(tài)。可以看到，全社會都邁入信息時代之后，政府部門還在沿用傳統(tǒng)的體制、機(jī)制、程序、觀念與制度，“帶著鐐銬跳舞”，面臨著全面滯后的深刻挑戰(zhàn)。各種辦證業(yè)務(wù)難以實現(xiàn)部門信息共享，這是最為深層的客觀原因。

但是，另一方面，在同樣的體制條件下，部門信息共享也有諸如北京小客車搖號系統(tǒng)這樣非常成功的經(jīng)驗和典型案例。并且，這些成功的案例，背后的一個共同規(guī)律都是領(lǐng)導(dǎo)重視的結(jié)果，都體現(xiàn)了“一把手工程”的特點。也就是說，這些成功均來自有力的外部推動，以打破傳統(tǒng)體制的重重束縛，實現(xiàn)強(qiáng)制性制度變遷，實現(xiàn)跨部門信息共享，建立全新的業(yè)務(wù)流程與辦事方法。現(xiàn)代化理論研究早就揭示出，誘致性制度變遷由于產(chǎn)生自社會內(nèi)部的需要，因此其演變歷史非常漫長。對于發(fā)展中國家而言，在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制和強(qiáng)大的政府權(quán)力之下，政府既是政治權(quán)力的持有者，也是經(jīng)濟(jì)中占支配地位的國有資產(chǎn)的所有者和整個社會經(jīng)濟(jì)活動的計劃組織者，因此，發(fā)展中國家自發(fā)的制度創(chuàng)新的成本異常高昂，這就使政府推動下的“變法”更顯重要?？傮w而言，發(fā)展中國家的電子政府主要展現(xiàn)的是一種強(qiáng)制性制度變遷的軌跡。相反，對于發(fā)達(dá)國家而言，由于其信息化發(fā)展水平高，各種社會條件具備，電子政府準(zhǔn)備度相對比較成熟，因此，其電子政府發(fā)展必然會有從自發(fā)階段到變法階段兩個過程。從現(xiàn)實情況來看，電子政府都是在發(fā)達(dá)國家的個別部門或地方首先被采用，然后再逐步向整個政府層面推廣。

依靠政府推動方式，最大的好處是見效快，比如北京小客車信息共享平臺只用20多天就解決了部門信息共享的老大難問題，沒有領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注與支持根本不可能發(fā)生，這也是我們體制的最大優(yōu)勢，未來必須繼續(xù)堅持。但是，這種推動方式的最大弊端是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注點有限，不可能在所有領(lǐng)域都投入同樣大的政策資源。一旦領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注不到，或者支持力度不夠大，變革就很難發(fā)生。所謂“成也蕭何敗蕭何”，完全依靠領(lǐng)導(dǎo)推動的信息化推進(jìn)方式，必然會導(dǎo)致更加依靠這種推動方式，形成路徑依賴，最終使這種方式陷入首尾難顧的困局。各種辦證業(yè)務(wù)不能實現(xiàn)信息共享，從外因看，是缺乏領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力支持。從深層次原因分析，缺乏領(lǐng)導(dǎo)支持其實是單純依靠領(lǐng)導(dǎo)推動方式的結(jié)果。

一般辦證業(yè)務(wù)與那些能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享的領(lǐng)域比較，最大的差別在于問題的重要性不在一個層級。那些信息共享能夠成功實現(xiàn)的領(lǐng)域（如應(yīng)急管理、小客車搖號、房屋限購等），

都是問題重要、問題突出或者領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的大問題，都有一個“大”字。與社會管理中其他領(lǐng)域一樣，只有問題夠大，才能引起足夠的關(guān)注，也才有可能獲得足夠多的政策資源，推動問題的最終解決。但是，僅僅依靠這一種體制變革推動方式，難免缺乏預(yù)見性和全局性，甚至?xí)萑搿邦^疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的境地。對于某些管理部門來說，這樣的邏輯可能還會導(dǎo)致以問題換取資源，形成管制理論中的“管制自肥”現(xiàn)象，使部門利益超越社會利益之上，以犧牲社會利益換取部門利益。

同時，由于不同主體的視角不同，對問題的大小其實可能會有不同的判斷。領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為很大的問題，在群眾那里也許并不是大問題，反之亦然。各種辦證業(yè)務(wù)對于特定的群體來說都不是小問題，都直接關(guān)系其日常生活與工作，都是群眾關(guān)心的熱點、痛點問題。管理部門如果只對上負(fù)責(zé)、不對下負(fù)責(zé)，無視群眾利益，或者認(rèn)為群眾利益過小不納入決策考慮范圍，社會矛盾與不滿會逐漸累積，甚至?xí)鸩矫撾x群眾，對政府非常不利。

“群眾利益無小事”，既是中央政府對地方各級政府的要求，也點出了我們現(xiàn)行體制所存在的結(jié)構(gòu)性問題。推動信息共享，就是要找到和構(gòu)筑對群眾關(guān)心問題能及時回應(yīng)的長效體制與機(jī)制，走出單純依靠領(lǐng)導(dǎo)推動的邏輯怪圈，使信息化的典型經(jīng)驗?zāi)軌虮粡?fù)制和推廣，提供群眾滿意的公共服務(wù)，全面提高政府治理能力。

建立需求驅(qū)動的信息共享長效機(jī)制

根據(jù)前述分析，要推進(jìn)簡政放權(quán)，方便群眾辦事，應(yīng)構(gòu)筑部門信息共享的長效機(jī)制，走出領(lǐng)導(dǎo)重視才能解決問題、領(lǐng)導(dǎo)重視不夠問題就無解的邏輯怪圈。為此，要從根本上克服供給主導(dǎo)的傳統(tǒng)部門體制的弊端，改變視角，從公眾體驗與公眾需求角度推進(jìn)制度變革，提供公共服務(wù)。這就要求各級行政管理部門心里要有群眾利益，眼睛要盯著下面、盯著基層，及時收集社情民意，反映群眾呼聲，從滿足公眾需求中確定工作重點，推動制度完善，改變只對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé)的官場痼疾。要從供給視角轉(zhuǎn)向需求視角，涉及面非常廣，不是一朝一夕就能實現(xiàn)，但是，唯有如此，才能解決現(xiàn)行體制內(nèi)生動力不足的根本問題，推動信息共享邁上新臺階。

實現(xiàn)需求驅(qū)動，突破口在于借助信息化手段推動網(wǎng)上辦事，并通過網(wǎng)上辦事倒逼部門信息共享機(jī)制生成。對于辦證業(yè)務(wù)而言，公眾最大的需求顯然就是減少辦證的數(shù)量。一個不可回避的選項是需要通過政府部門的信息共享，盡量整合不同證件的功能，逐步實現(xiàn)“一卡多用、一卡通用”的目標(biāo)。同時，對于辦證業(yè)務(wù)中需要提交各種紙質(zhì)材料的問題，需要借鑒、推廣北京小客車搖號系統(tǒng)的經(jīng)驗，通過信息共享實現(xiàn)部門信息交叉對比，減輕公眾提交證明材料負(fù)擔(dān)。