美國的中央與地方關(guān)系：司法調(diào)節(jié)體系的方式和原則
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之十

宣曉偉

美國的中央與地方關(guān)系：司法調(diào)節(jié)體系的方式和原則
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之十

宣曉偉

聯(lián)邦的安定、繁榮和生存本身，全系于七位聯(lián)邦法官之手，沒有他們，憲法只是一紙空文。

行政權(quán)依靠他們?nèi)サ种屏⒎C(jī)構(gòu)的侵犯，而立法機(jī)構(gòu)則依靠他們使自己不受行政權(quán)的進(jìn)攻。

聯(lián)邦依靠他們使各州服從，而各州則依靠他們抵制聯(lián)邦的過分要求。

——托克維爾（1835）《論美國的民主》

前面文章談到，美國的中央與地方（即其聯(lián)邦與州）是一種多元重疊治理模式下的不同層級政府之間的關(guān)系。所謂多元，是指各級政府均有來自人民直接授權(quán)的正當(dāng)性和相應(yīng)權(quán)力，“禮樂征伐并不都自天子出”，聯(lián)邦政府不擁有所有事項(xiàng)上的最終權(quán)力，不同層級政府之間沒有明確隸屬的上下級關(guān)系，州政府不是聯(lián)邦政府的下級，縣政府也不是州政府的下級。換言之，總統(tǒng)不是州長的領(lǐng)導(dǎo)、州長也不是縣長的領(lǐng)導(dǎo)。不同層級政府在各自的管轄范圍內(nèi)擁有法律所賦予的各自權(quán)力，上級政府并不擁有任意干涉下級政府事務(wù)的名義權(quán)力。所謂重疊治理，是美國的各級政府直接與企業(yè)、公民打交道，上級政府并不通過層層委托給下級政府來執(zhí)行具體事項(xiàng)，即聯(lián)邦政府的事務(wù)，一般由自身親自執(zhí)行，而不是采取聯(lián)邦委托給州、州再委托給縣的方式。

宣曉偉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員

讓我們舉一個簡單的事例來說明美國這種中央與地方的多元重疊治理的特色。目前大家都比較關(guān)心大氣污染的治理問題，發(fā)電廠常常是空氣污染的主要來源。由于發(fā)電廠的高空煙囪排放的廢氣，在一定氣候的條件下，范圍常常會覆蓋幾十、數(shù)百甚至上千公里。因此，對于發(fā)電廠高空煙囪污染排放的監(jiān)管，屬于跨區(qū)域、跨州的事務(wù)，是聯(lián)邦政府的職責(zé)。如果哪個電廠的高空煙囪違規(guī)排放，那么就屬于聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)（即聯(lián)邦環(huán)保署—EPA）的監(jiān)管職責(zé)，聯(lián)邦環(huán)保署設(shè)立了各大區(qū)的分支執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一旦發(fā)現(xiàn)所管轄區(qū)域的電廠超標(biāo)排放，其分支機(jī)構(gòu)馬上就會實(shí)行執(zhí)法行動，采取相應(yīng)的措施。在這里可以看到，聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)是直接采取面向企業(yè)的執(zhí)行行為，而不是先由聯(lián)邦環(huán)保署下命令到州環(huán)保署、再由州環(huán)保署再下令到縣環(huán)保署，最后通過縣一級的執(zhí)法大隊(duì)采取行動。因此一個污染企業(yè)，隨著不同事項(xiàng)的管轄范圍不同，它可能會面臨不同層級政府的直接監(jiān)管，例如水污染，如果排污到在本州范圍的河流中，那么州政府就成為最重要的直接監(jiān)管者；如果是噪聲污染，主要影響當(dāng)?shù)?，那么縣甚至更低一級的地方政府就是監(jiān)管者。

可以看到，這種多元重疊治理模式的一個明顯好處是各級政府都是直接對老百姓負(fù)責(zé)。不同層級政府負(fù)責(zé)不同事務(wù)，相互之間的權(quán)責(zé)劃分是比較清晰的，哪級政府干得好不好，老百姓可以直接感覺得到，容易評判，各級政府之間很難發(fā)生相互推諉的現(xiàn)象。然而，這種多元重疊治理模式有效發(fā)揮作用的一個前提條件是，各級政府之間的事權(quán)范圍要有良好的界定和協(xié)調(diào)，如前面文章所述，這主要依賴美國的司法調(diào)節(jié)體系。

在美國聯(lián)邦與州關(guān)系的構(gòu)建中，司法實(shí)踐發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但是，美國司法體系對于聯(lián)邦與州之間關(guān)系的調(diào)節(jié)，總是通過具體的涉及個體案件的方式來間接進(jìn)行的、而非采取直接面對雙方?jīng)_突的方式。也就是說，并不是采取聯(lián)邦政府與州政府對簿公堂、再由聯(lián)邦最高法院進(jìn)行裁決的方式；由于在重疊治理模式下，不同層級政府都直接與個體（居民個人、公司或公民團(tuán)體）發(fā)生關(guān)系，一旦個體對相關(guān)的法律產(chǎn)生異議，聯(lián)邦法院通過司法審判來決定哪些聯(lián)邦或州法律無效，從而間接地實(shí)現(xiàn)調(diào)整聯(lián)邦與州權(quán)限范圍的效果。例如在上述的航運(yùn)壟斷案中，聯(lián)邦法院通過吉本斯的上訴，宣布紐約州的相關(guān)法律無效，間接表明了涉及紐約河段航運(yùn)權(quán)的州際貿(mào)易調(diào)控屬于聯(lián)邦政府的管轄權(quán)限。而且聯(lián)邦法院在做出判決時(shí)，只會宣布某些特定的法律違憲而無效，但并不是去廢除或者取消這項(xiàng)法律，聯(lián)邦法院只是在削弱受到指控的某項(xiàng)特定法律的效力（參見劉海波（2004）“中央與地方政府間關(guān)系的司法調(diào)節(jié)”，《法學(xué)研究》，第5期，第42頁），并通過判例法的形式對以后類似的案例造成影響。但這種影響并不是決定性和完全不可更改的，后面類似的判決在絕大多數(shù)情況下會援引先例，但在經(jīng)濟(jì)社會條件發(fā)生明顯變化時(shí)，法官們同樣會順應(yīng)時(shí)代要求建立新的判決。這種通過司法實(shí)踐的方式來調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系，既有繼承性又有開放性，較好地應(yīng)對了時(shí)代巨變的挑戰(zhàn)。

同樣重要的是，聯(lián)邦和州之間關(guān)系的調(diào)節(jié)和矛盾糾紛的解決，在很多時(shí)候都會涉及政治權(quán)力的斗爭，而司法體系只適合對司法糾紛做出裁決，并不宜介入政治斗爭中。所以，聯(lián)邦最高法院盡量要避免直接面對聯(lián)邦與州的沖突做出決斷，而是采取一個間接委婉的方式來對兩者的關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)。雖然這樣的方法看起來過于小心翼翼和迂回曲折，似乎缺乏痛快淋漓和直截了當(dāng)?shù)男Ч?，但在歷史長河的積累中卻顯示出了最為巨大的威力，同時(shí)還保持了足夠的靈活性和穩(wěn)定性。

盡管對于聯(lián)邦與州的關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)的司法實(shí)踐極其紛繁復(fù)雜，并隨著時(shí)代發(fā)展而不斷變化；但有些原則始終貫穿在有關(guān)聯(lián)邦與州權(quán)限劃分的司法判決中，這就是復(fù)合共和制下不同治理層級的民主責(zé)任原則和由此衍生出的內(nèi)部制衡原則。

在復(fù)合共和制下各級治理主體的權(quán)利最終都來自于個體的授權(quán)，而美國又是一個從地方自治逐步聯(lián)合而來的國家，因此如何保護(hù)個人和地方權(quán)利、防止強(qiáng)大的聯(lián)邦政府對個人和地方權(quán)利的剝奪和侵害，是美國憲法試圖解決的一個核心問題。所以在美國憲法第十修正案明確規(guī)定“憲法既未授予合眾國、亦未禁止各州行使的權(quán)力，均由各州或人民所保留”。由此確定了聯(lián)邦和州權(quán)限劃分上的最重要原則，即聯(lián)邦的權(quán)力是“授予而非限制”（Grant—Not—Limitation），而各州的權(quán)力是“限制而非授予”（Limitation—Not—Grant）。換言之，聯(lián)邦的各項(xiàng)權(quán)力需要通過列舉的方式、一項(xiàng)項(xiàng)被法律所授予的，聯(lián)邦沒有非經(jīng)法律授予就可擁有的權(quán)力。但與此同時(shí)，聯(lián)邦一旦獲得某項(xiàng)所授予的權(quán)力，那么在此項(xiàng)權(quán)限范圍內(nèi)，它的權(quán)力位階是最高的，不受其他州法的限制反而是要優(yōu)占（Preempt）州的法律（即在相同領(lǐng)域的州法若與其抵觸即無效）。各州的權(quán)力則與聯(lián)邦的權(quán)力性質(zhì)正好相對，各州的權(quán)力是由各州人民所直接授予的，因此它不受法律授予的制約，自然擁有各種未被法律明言的各種權(quán)力，但在被聯(lián)邦法律優(yōu)占的范圍內(nèi)，各州權(quán)力是受到聯(lián)邦權(quán)力的限制。從上述航運(yùn)權(quán)的案例中可以很清楚地看到聯(lián)邦和州權(quán)力性質(zhì)的區(qū)別，即只有憲法中明確規(guī)定了州際貿(mào)易調(diào)控權(quán)歸聯(lián)邦所有，聯(lián)邦才可以擁有此項(xiàng)權(quán)力，否則這些權(quán)力就屬于各州。但一旦劃定此項(xiàng)權(quán)力歸屬聯(lián)邦，各州的相關(guān)法律就會被聯(lián)邦的法律所優(yōu)占（如紐約州的航運(yùn)權(quán)壟斷法律即無效）。但即使在聯(lián)邦的權(quán)限范圍內(nèi)，如果聯(lián)邦沒有就具體事務(wù)出臺相應(yīng)的法律，各州仍然可以就自身的特定需要出臺法律（如賓州有權(quán)制定它的領(lǐng)港法律）。

美國聯(lián)邦和州權(quán)力的不同性質(zhì)和范圍，是在民主責(zé)任制的基礎(chǔ)上推演而來的。所謂民主責(zé)任制，就是不同層級的治理主體，通過民主的方式（直接或間接）獲得不同范圍群體的人民授權(quán)，并負(fù)責(zé)治理相應(yīng)權(quán)限范圍的事務(wù)。民主責(zé)任制有兩個根本的特點(diǎn)，一是治理主體的權(quán)力獲得、治理的實(shí)施都是民主式的，充分體現(xiàn)人民主權(quán)的原則；二是治理范圍的權(quán)責(zé)對等性，即不同治理層級之間有較為明確的范圍界限，互相之間不能隨意僭越。在一個治理層級中，這個范圍內(nèi)的群體有權(quán)來決定不妨礙其它群體的事務(wù)的權(quán)利，并由此承擔(dān)相應(yīng)的后果。其他層級的治理主體不能隨意侵犯這種自治的權(quán)利。同樣，某個治理層級內(nèi)的群體也不能任意跨越自身范圍、去決定涉及其他群體利益的事項(xiàng)，因?yàn)檫@就可能會產(chǎn)生自身受益而由他人承擔(dān)成本的現(xiàn)象，從而違反權(quán)責(zé)對等的原則。

舉例而言，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以就本地的噪聲污染法律做出規(guī)定，因?yàn)樵肼曃廴镜挠绊懛秶幌抻诒镜?，這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在噪聲污染問題上權(quán)責(zé)對等。如果噪聲是來自本鎮(zhèn)的木材加工廠，而這個工廠在產(chǎn)生噪音的同時(shí)，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供了就業(yè)和稅收等收益，那么這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的全體人民就完全有權(quán)力、也有能力制定出一部適宜的法律來規(guī)范噪聲。但如果這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于一條河流上游，擁有一家造紙廠并造成了水污染，而主要受害者在河流下游的地區(qū)。那么這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就無權(quán)、也不適合就河流的污染問題做出獨(dú)自的法律規(guī)定，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)上的人們在此問題上存在著權(quán)責(zé)并不對等的現(xiàn)象，他們很有可能做出傾向保護(hù)污染企業(yè)的不適當(dāng)決定。

在美國銀行案中（參見專欄），馬歇爾大法官以此為依據(jù)，論證了為什么馬里蘭州并沒有權(quán)力對美國銀行征收印花稅，他說：“一州的人民授權(quán)他們的政府對他們自己和其財(cái)產(chǎn)征稅，并由于政府的迫切需要可能是無限的，他們對這項(xiàng)權(quán)力的行使并未規(guī)定任何限制。他們的信心基于立法者的切身利益和選民對其代表的影響，以保護(hù)他們免遭這項(xiàng)權(quán)力的濫用?！?，但一州權(quán)力能否擴(kuò)展到國會為實(shí)施合眾國人民的授權(quán)而采取的手段呢？我們認(rèn)為它顯然不能。聯(lián)邦權(quán)力并非授之于一州的人民，它們授之于整個合眾國的人民；聯(lián)邦政府根據(jù)憲法所制訂的法律，被宣布為具有最高地位。因此，一州的人民不能授予擴(kuò)展到合眾國的主權(quán)”（參見張千帆（2000）《西方憲政體系》（上冊），中國政法大學(xué)出版社，第124～125頁）。

專欄：美國銀行案（1819年）

1816年，美國第二銀行法案通過后，由于各種原因引起了一些州的敵視。當(dāng)時(shí)，聯(lián)邦有5個州對銀行實(shí)行歧視性征稅。其中馬里蘭州的眾議院通過立法，對美國銀行頒發(fā)的票據(jù)征收印花稅：“其頒發(fā)的所有票據(jù)都必須具有下列單位的印花：即每5元票據(jù)應(yīng)具有10美分印花，每10美元票據(jù)應(yīng)具有20美分印花”。法律還對違規(guī)行為確定了處罰。美國銀行在巴爾的摩的分支拒不遵守州法的規(guī)定，因而被馬里蘭州法院處以罰款，且這一判決受到馬里蘭州最高法院的維持。分支出納員麥考洛克（McCulloch）以州法違憲為由，把案件上訴到聯(lián)邦最高法院。以馬歇爾首席大法官為代表的法院意見判斷馬里蘭州稅收條款違憲，麥考洛克勝訴。

因此，在民主責(zé)任制下就衍生出了相應(yīng)的內(nèi)部制衡原則。如果一個事項(xiàng)在某個治理層級下是權(quán)責(zé)對等的，那么在司法實(shí)踐中，法官就可以相信這個層級下的人們可以通過民主責(zé)任制，能夠較好地實(shí)現(xiàn)對此事項(xiàng)的立法，從而產(chǎn)生所謂的內(nèi)部制衡。如果某個治理層級下的人們在一個事項(xiàng)下是權(quán)責(zé)不對等的，那么就無法通過民主方式產(chǎn)生內(nèi)部制衡原則，這個治理層級就不應(yīng)擁有相應(yīng)的法律權(quán)限。