盤活財政存量資金促進經(jīng)濟社會發(fā)展

劉 冰

盤活財政存量資金促進經(jīng)濟社會發(fā)展

劉 冰

盤活財政存量資金，對于激活經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，緩解收支矛盾，加強地方財政資金管理，盤活各類閑置和沉淀資金，提高財政資金使用效益，更好地支持經(jīng)濟發(fā)展和保障改善民生等方面都有重大意義。形成財政存量資金的原因很多，既有因資金性質(zhì)所限形成的存量資金，也有因安排不合理形成的存量資金，還有因項目本身原因形成的存量資金。其盤活要結(jié)合存量資金的構(gòu)成、性質(zhì)和結(jié)存期限，建立定期清理機制，通過分析，查找原因，區(qū)分不同情況，分類處理，消化和壓縮存量資金規(guī)模，有效盤活財政存量資金，提高資金使用效益。

財政；存量資金；財政管理

財政存量資金是近年來政府關(guān)注的重點之一，“盤活財政存量資金”是國內(nèi)宏觀政策表述中的一個新提法，特別是在我國經(jīng)濟下行壓力加大的新形勢下，有效盤活財政存量資金，把依然趴在賬上的沉淀結(jié)余資金用起來，對于激活經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，緩解收支矛盾，加強地方財政資金管理，盤活各類閑置和沉淀資金，提高財政資金使用效益，更好地支持經(jīng)濟發(fā)展和保障改善民生等方面都有重大意義。盤活財政存量資金要從財政資金存量的成因入手，找到盤活的突破口，客觀分析盤活之后對經(jīng)濟和市場會有什么影響。

一、財政存量資金的種類

財政存量資金是相對于年度預算結(jié)余而言，是歷年來沉淀或者閑置的財政資金。主要是指一般公共預算、政府性基金預算、轉(zhuǎn)移支付、部門預算中的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，通俗地說，就是已經(jīng)到賬但到年底也沒有花掉的財政資金。財政存量資金由以下三類構(gòu)成：

一是財政在人民銀行存放的國庫存款，根據(jù)《國家金庫條例》，我國國庫按一級財政一級國庫設(shè)置，財政所有預算收入應(yīng)及時、準確、完整入庫，所有支出應(yīng)根據(jù)預算從國庫撥付。因此，國庫存款應(yīng)該是財政存量資金的主要形式，但由于近年財政管理體制的變化，目前國庫存款只是財政存量資金的少部分。

二是財政在商業(yè)銀行存放的財政專戶資金，財政專戶種類及數(shù)量多、分布廣，是當前財政存量資金的主要沉淀池。財政專戶的構(gòu)成主要有：社會保障資金、非稅收入、糧食風險基金及退耕還林資金、財政專項轉(zhuǎn)移支付資金、基建資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算往來資金、清算備用金及其他資金等。

三是行政事業(yè)單位或相關(guān)部門的專項結(jié)存資金。行政事業(yè)單位或相關(guān)部門的專項資金主要通過國庫撥付和上級專戶直接劃撥形成，如財政拔付的農(nóng)田水利項目資金、農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費和校建資金，這些項目資金是財政一次性劃撥給相關(guān)單位或部門，而支付給項目承包單位或個人則需按工程進度給付，造成國庫資金已撥付而項目資金卻留存在單位或部門專戶上，產(chǎn)生了專戶結(jié)存余額。

二、財政存量資金成因分析

一是專項資金項目設(shè)置過多，運作不規(guī)范。在程序上沒有建立科學的項目評審和決策制度。部分預算單位虛報、多報項目預算資金，根據(jù)項目建設(shè)需要，實際上不需要那么多，致使某些項目剩余資金閑置在單位賬戶上，使用效益低下，而另一些項目獲得的預算少，達不到項目資金使用要求，項目無法進行。

二是財政資金管理不嚴，財政專戶歷年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金多。近年來，隨著地方財力的不斷增長，財政專戶存款逐漸成為各商業(yè)銀行市場營銷的重點，受利益驅(qū)動，大量財政資金通過庫款支撥、專戶歸集、上級調(diào)撥等形式滯留在各類財政專戶上，脫離國庫監(jiān)督，更多地受地方部門控制，實際上成為部門可支配資金，形成了國庫資金的體外循環(huán)。

三是預算執(zhí)行進度過慢，上級財政撥款進度慢或預算部門實施慢，影響財政政策的效力。財政支出進度滯后是中國一直存在的一個問題。按照現(xiàn)有預算管理模式，每年要制定年度財政收支預算，報請各級人民代表大會批準后執(zhí)行。財政收支預算一般是3月份召開人民代表大會通過，此時一年已經(jīng)過去了差不多1/4。在剩下的大半年里要嚴格按照預算法規(guī)把財政支出都花出去，存在不小的難度。這樣，年末“突擊花錢”就成為一個持續(xù)的特色現(xiàn)象，據(jù)統(tǒng)計，每年12月的單月財政支出一般都會是其余月份支出量的兩倍左右。

四是為降低完成收入目標的風險，每年制定財政預算收入目標時較保守，實際收入會多于預算收入。這些超收的部分要在同一年內(nèi)合規(guī)地花出去相當困難。這種支出進度滯后的現(xiàn)象，反映了我國財政預算制度的不成熟。要改變它，需要的是財政預算制度的重大變革，不是短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的。另外，前些年財政超收額度大，也是一部分財政資金沒用完成為存量的原因，這與預算管理也有一定的關(guān)系。盤活財政存量資金是將好鋼用在刀刃上，從這個意義上來說，這可以使積極財政政策的力度更大，是有利于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的措施。

三、盤活財政存量資金對經(jīng)濟發(fā)展所起的作用

第一，盤活財政存量資金能夠緩解財政收支矛盾。當前我國財政收入已經(jīng)告別了高增長時代，進入低速增長的新常態(tài)，全國公共財政收入和各級地方財政收入都相應(yīng)降低了增速，同時為保障和改善民生、促進經(jīng)濟較快發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，財政剛性支出壓力進一步增加，財政收支矛盾特別是欠發(fā)達地區(qū)的收支矛盾更為突出。因此，要解決各級政府經(jīng)濟建設(shè)日益突出的財政收支矛盾就必須提高資金使用效率，把有限的資金利用起來，充分發(fā)揮財政資金應(yīng)有的效益。

第二，盤活財政存量資金能夠發(fā)揮財政資金使用效益。地方經(jīng)濟建設(shè)，一方面缺資金向金融部門借貸，支付高額利息，另一方面，大量的資金又存在財政專戶上閑置，造成資金的極大浪費，違背資本流動性原則，降低了財政資金的使用效益。盤活財政存量資金，將閑置資金用到該用的地方去，讓其發(fā)揮更大的社會效益和經(jīng)濟效益，是提高財政資金使用效益的有效途徑。

第三，盤活財政存量資金是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的需要。國務(wù)院常務(wù)會議也提出要“用好增量，盤活存量”。集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷釋放內(nèi)需潛力，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，滿足群眾迫切需要，提高資金使用效益。同時對更有效促進經(jīng)濟發(fā)展，提高人民生活水平，促進社會分配更合理，有著非常重要的意義。

第四，盤活財政存量能夠帶動信貸投放，從貨幣政策方面推動經(jīng)濟增長。項目需要財政資金和信貸資金的相互支持。對一個項目來說，財政資金的到位一方面會增加項目資本金，另一方面會提升項目的信譽，這都會讓項目獲取銀行貸款的難度降低。財政資金會帶動銀行貸款等貨幣資金的配合，放大效果。加快財政支出，擠出支出數(shù)據(jù)中的水分，會令財政對總需求的支持力度加大，盤活財政存量的政策就將在一定程度上通過激活貨幣存量，帶動信貸投放的加速，為經(jīng)濟增長注入更強大的推動力。

第五，盤活財政存量資金能促進和完善財政體制改革。通過對財政存量資金激活過程中發(fā)現(xiàn)在財政資使用和管理中存在的制度上的不足和漏洞，暴露出體制上的弊端。從而促使各級政府加大對財政稅收體制的改革力度，財政預算執(zhí)行的制度建設(shè)，如為《預算法》的修訂提供一定的可靠的現(xiàn)實依據(jù)，堅持量入為出，量財辦事。

四、盤活財政存量資金的措施分析

財政存量資金形成原因、構(gòu)成復雜，其盤活要結(jié)合存量資金的構(gòu)成、性質(zhì)和結(jié)存期限，建立定期清理機制，通過分析，查找原因，區(qū)分不同情況，分類處理，消化和壓縮存量資金規(guī)模，有效盤活財政存量資金，提高資金使用效益。加大對財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的統(tǒng)籌使用力度，對年初預算已經(jīng)安排的項目，按進度加快預算支出；對上級轉(zhuǎn)移支付資金及時撥付，以便下級部門及時執(zhí)行；對預計當年能夠執(zhí)行完畢的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)項目，督促加快執(zhí)行進度；對確認已無法支出或已不需要支出的，將資金收回財政統(tǒng)籌安排。同時，加大對資金使用的檢查和監(jiān)督力度，避免因盲目加快預算進度而造成公共財政資源的浪費，提高資金的使用效率。

（一）嚴禁虛列支出，規(guī)范權(quán)責發(fā)生制核算。制定盤活財政存量資金的管理制度，嚴格權(quán)責發(fā)生制核算范圍，控制核算規(guī)模。除國庫集中支付年終結(jié)余外，嚴禁違規(guī)采取權(quán)責發(fā)生制方式虛列支出。

（二）加快現(xiàn)有財政存量資金的清理力度，規(guī)范財政專戶管理。財政專戶要按照“歸并同類資金、合并重復賬戶、撤銷無效賬戶、規(guī)范會計核算”的要求，進一步精簡壓縮專戶數(shù)量，及時清理整頓市縣兩級財政部門在各商業(yè)銀行無存在依據(jù)的專戶，資金實行集中化管理為盤活存量財政資金奠定基礎(chǔ)。同時，強化財政專戶結(jié)余資金管理，實現(xiàn)財政資金的統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)籌使用。對于結(jié)轉(zhuǎn)超過2年的財政資金全部繳回，統(tǒng)一安排支出。統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展亟需資金支持的領(lǐng)域，對因清理國庫集中支付年終結(jié)余新產(chǎn)生的權(quán)責發(fā)生制核算事項，要在2年內(nèi)使用完畢。

（三）細化預算編制管理。建立部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金與預算安排銜接制度，整合各類財政資金。建立科學預算編制機制，為加快預算支出進度提供可靠保障。預算編制要加強事前論證和調(diào)研，防止不具備實施條件的項目安排大量財政資金；對于多年實施的項目，科學編制項目滾動預算，按進度安排年度支出預算；細化預算編制管理，凡應(yīng)細化的預算支出，年初都要細化編制到使用單位和項目，提高預算資金年初分配的到位率和預算的可執(zhí)行性。

（四）加強預算執(zhí)行管理，提高預算支出執(zhí)行率。對年初部門預算安排的各項資金，制訂合理的用款計劃，同時加大項目預算實施力度，努力實現(xiàn)預算資金的均衡支付；防止年終集中突擊辦理。上級政府提前下達轉(zhuǎn)移支付，避免年末集中劃撥資金、造成資金沉淀結(jié)存現(xiàn)象。財政部門在嚴格財政支出管理，健全監(jiān)管機制的同時，要進一步提高工作效率，改進服務(wù)質(zhì)量，為加快財政支出進度創(chuàng)造條件。

（作者單位：海陽市財政局）