治理霧霾的政府規(guī)制研究

馬迪 張晨

摘要：本文研究政府的生態(tài)文明建設—以治理霧霾為例活動中的相關政府規(guī)制行為，具體闡述了治理霧霾活動中的公共選擇，政府行為的效率缺失。因此在以市場經(jīng)濟為主體的經(jīng)濟體制下，應把政府規(guī)制作為和無規(guī)制的自由市場結合起來，把政府治理霧霾與企業(yè)、消費者結合起來，建立相應的政府策略和獎勵結構。在此基礎上，提高政府治理霧霾活動中的作用和效率，文章試圖為探討政府規(guī)制行為在生態(tài)環(huán)境領域的研究提供重要的實際和實用價值。

關鍵詞：政府規(guī)制；政府職能；生態(tài)經(jīng)濟

2012以來，嚴重霧霾天氣接連侵襲我國大部分地區(qū)。74個重點監(jiān)測城市近半數(shù)嚴重污染，氣象部分頻頻拉響橙色警報?？諝赓|(zhì)量也迅速成為街頭巷尾以及國家“兩會”重點談論的焦點。隨著生活水平的提高，人們從求溫飽實現(xiàn)小康到要注重保護環(huán)境、從重經(jīng)濟發(fā)展到保護生態(tài)環(huán)境，衣食豐盈、倉廩充實之后，社會公眾的環(huán)保意識和權利意識也空前提高，特別是將生態(tài)文明建設納入“五位一體”的一環(huán)。大范圍的霧霾天氣影響不但給生產(chǎn)生活帶來諸多不便，也對人們的健康狀況帶來了不容小覷的危害，這也更使得政府的職能和規(guī)制作用面臨挑戰(zhàn)。

本篇論文運用財政學和經(jīng)濟學的相關知識，研究我國以治理霧霾為代表的生態(tài)文明建設的政府規(guī)制行為，闡述治理霧霾活動中在國家和私人主體之間如何進行公共選擇、政府行為效率及相應政府策略和獎勵結構的設計，其價值在于為政府有效治理霧霾天氣和構建生態(tài)文明建設提供理論指導。在此基礎上，通過建立政府生態(tài)文明建設投入的評價指標體系，科學評價政府在治理霧霾活動中的作用和效率，對探討政府規(guī)制行為的效率和不足具有重要的實際實用價值。

一、我國霧霾的現(xiàn)狀分析

根據(jù)《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來——中華人民共和國國家環(huán)境分析》報告顯示，中國最大的500個城市中，只有不到1%達到了世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標準；世界上污染最嚴重的10個城市之中有7個在中國。報告還指出：中國面臨著室內(nèi)空氣質(zhì)量方面的挑戰(zhàn)，缺乏系統(tǒng)監(jiān)測。研究認為，最近的強霧霾事件，是異常天氣形勢造成中東部大氣穩(wěn)定、人為污染排放、浮塵和豐富水汽共同作用的結果，是一次自然因素和人為因素共同作用的事件。人類污染物排放是造成霧霾天氣的內(nèi)因，可以說是“主謀”。受大范圍的霧霾天氣影響，中國中東部多地空氣質(zhì)量迅速下降，據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站的全國城市空氣質(zhì)量實時發(fā)布平臺數(shù)據(jù)顯示，截止2013年1月13日零時，在全國74個監(jiān)測城市中，有33個城市的部分監(jiān)測站點檢測數(shù)據(jù)超過300，空氣質(zhì)量達嚴重污染級別。

二、中國生態(tài)環(huán)境問題政府規(guī)制的現(xiàn)狀的博弈分析

（一）博弈框架

在西方國家，政府對公共事業(yè)的規(guī)制的主要特征是費率聽證。費率聽證會是收集對公用事業(yè)服務的市場需求及公用事業(yè)的成本和技術的信息的一種機制，聽證過程涉及市場參與者與規(guī)制者之間以及市場參與者本身之間的信息交換，這種費率聽證過程可以描述為一個談價還價的談判過程。費率制定過程涉及有關當事人之間的針鋒相對的互動關系，或者我們把它看作是一個具有兩個參與者的合作博弈。在霧霾治理的活動中，一個代表了規(guī)制的主體—政府，我們用它的收益來代表公用事業(yè)的利益，另一個代表被規(guī)制行為的廠商或者消費者，其利益最大化是與國家公用事業(yè)利益對立的，即追求廠商收益的最大化。這樣就形成了一個完整的談判框架，在這個框架中，規(guī)制者的角色是一個尋求發(fā)現(xiàn)合理解決方案的仲裁者。談判的結果可能反映了規(guī)制者的偏好或者兩個參與者的相對談判能力。

（二） 談判目標

價格聽證過程未必直接地制定價格，事實上我們知道，價格是通過利用不同的方法對成本、需求和回報率等加以估算，從而間接制定出來的，因此便構成了談判的目標。達成這一目標的前提是：大氣污染的成本、價格被看做是規(guī)制的主體—政府與被規(guī)制的廠商或消費者之間轉(zhuǎn)移支付規(guī)模決定的。

（三）討價還價和風險分擔

在霧霾治理的活動中，政府相關規(guī)制決策比如限排令影響到有關污染企業(yè)的產(chǎn)量、服務質(zhì)量以及涉及了消費者的消費與政府環(huán)保部門成本分擔的價格結構。在公共所關心的大氣保護事業(yè)中，風險轉(zhuǎn)移發(fā)生的程度是規(guī)制者、廠商和消費者都極為關心的事情。傳統(tǒng)上，當確定一個特定的大氣保護指標和水平，它導致供求蒸蛋的風險轉(zhuǎn)移給相應的污染大氣的企業(yè)及消費者。由于市場震蕩對成本的影響，最優(yōu)產(chǎn)出和最優(yōu)價格在各種隨即狀態(tài)中不可能是不變的。而由于通常最優(yōu)風險分擔涉及可變的成本和可變的支出。因而，在某一成本變動引起可避免的福利損失時期，就要求有不變的成本，因為，在某一成本變動引起可避免的福利損失時期，就要求有不變的價格，否則成本的變化將在可變的產(chǎn)出或服務質(zhì)量中加以體現(xiàn)。因此，保證被規(guī)制廠商有一個穩(wěn)定的或無風險的回報率已是一般的規(guī)制要求，在談價還價的規(guī)制實踐中也得到了較好的執(zhí)行。

（四）談判均衡

既然我們把霧霾問題公共規(guī)制看做是政府與廠商、公民個人之間的談判過程，因此公共規(guī)制的目標得以實現(xiàn)的有效解的存在將依賴于特定的政府與廠商類型的相對權數(shù)，這個加權函數(shù)決定了治理霧霾的結果需求和成本參數(shù)的一個函數(shù)。由于政府是環(huán)境保護的主要決策者和執(zhí)行者，而企業(yè)同單公民個人一樣是大氣環(huán)境的直接破壞者。所以可以將企業(yè)和公民個人合二為一結合起來進行分析，政府行為的行動策略分為“監(jiān)督”、“不監(jiān)督”，指政府是否發(fā)揮其地位作用進行霧霾治理的監(jiān)控和防護，這里的不監(jiān)督不僅包括了中央政府政策的滯后，也包含了地方政府出于自身利益的考慮未貫徹中央政府的號召對環(huán)境保護進行監(jiān)督執(zhí)行。同時也應看到，政府的“監(jiān)督”策略的效果分為“成功”與“不成功”。假設政府監(jiān)督的環(huán)境收益為π1，企業(yè)的正常生產(chǎn)所得為π2，違規(guī)生產(chǎn)所得為π3，企業(yè)因違規(guī)生產(chǎn)所要交納的罰金為απ3。C1表示政府選擇“監(jiān)督”行為的成本，此外，假設政府“監(jiān)督”且“成功”的概率為P11，政府“不監(jiān)督”、企業(yè)“違規(guī)”且被舉報的概率為P12，政府對舉報者的獎勵為R1，企業(yè)違規(guī)的概率為P1。構建博弈矩陣得

當（P12-P11）>0時，政府“監(jiān)督”的概率P*2與政府對企業(yè)的處罰比例α、企業(yè)選擇違規(guī)時的不正當所得π3、被舉報的概率P12反向關系，與政府監(jiān)督成功的概率P11呈正向關系。當（P12-P11）<0時，政府“監(jiān)督”的概率P*2與政府對企業(yè)的處罰比例α、企業(yè)選擇違規(guī)時的不正當所得π3與政府監(jiān)督成功的概率P11呈正向關系，與被舉報的概率P12反向關系。

以上分析可以得出，在處理政府與企業(yè)之間的霧霾治理的關系時，要適時根據(jù)政府監(jiān)督成功的概率P11與被舉報的概率P12之間的大小權衡，選擇合適的政府對企業(yè)的處罰比例、控制企業(yè)選擇違規(guī)時的不正當所得π3以及如何調(diào)整政府執(zhí)行成功的概率P11與被舉報的概率P12以向有利于環(huán)保建設的效率效果。當企業(yè)的選擇無差異時，若政府監(jiān)督成功的概率P11>被舉報的概率P12時（即政府治理霧霾活動效率較高），政府進行監(jiān)督的最優(yōu)概率會隨著企業(yè)未被監(jiān)督道德違規(guī)比例的提高而下降，隨著對企業(yè)的處罰比例和不正常所得的提高而提高。為了提高政府的治理霧霾水平，政府可以鑒于此，提高政府對大氣污染企業(yè)的處罰力度水平，企業(yè)處于風險考慮將會相應的較少不正常經(jīng)濟活動以及帶來的經(jīng)濟影響。另一方面，在政府監(jiān)督成功的概率P11<被舉報的概率P12時（即政府治理霧霾活動效率低下），政府的監(jiān)督不力反而造成了更大的資源浪費，因此，此時的治理霧霾活動應該將重點放在降低對企業(yè)的處罰比例、減少不正常所得。最后，以上博弈分析可以得出，政府進行“監(jiān)督”的概率始終于對企業(yè)“不監(jiān)督”、“違規(guī)”并且成功成反比，那么可以試想當公眾的監(jiān)督達到一種水平時，便可以忽略政府的監(jiān)督行為。這也就是市場經(jīng)濟所倡導的無規(guī)制經(jīng)濟體制。當治理霧霾活動的信息披露水平達到較高時，政府的規(guī)制行為便完全失去了效率，這位我國的治理霧霾活動提供了另一個可行的思路和角度。

同時在新的社會背景下，還應考慮到廣大消費者（如小汽車使用者）在大氣污染中的影響，其行為相比企業(yè)的污染排放更難以監(jiān)督和管理，并且個體之間差異較大、監(jiān)督成本較高直接導致了政府在此方面的規(guī)制無效。對此比較直接的方法是參照國外進行價格調(diào)節(jié)，以此來實現(xiàn)消費者對汽車的使用和需求。當政府治理霧霾活動效率低下時，政府的監(jiān)督不力反而造成了更大的資源浪費。因此，此時的治理霧霾活動應該將重點放在降低對企業(yè)的處罰比例、減少不正常所得。

三、中國治理霧霾問題政府規(guī)制體系的政策建議

（一）協(xié)調(diào)政府和企業(yè)，消費者之間的治理關系。

結合文章上述的博弈分析，以及政府壟斷進行環(huán)境保護工作的無效性，就要求應將政府和企業(yè)、消費者結合起來進行治理霧霾活動。不能完全按照原有的觀點，完全依靠政府規(guī)制或者完全的自由放任。應該結合政府“監(jiān)督”活動的概率，企業(yè)“違規(guī)”的意愿進行綜合考慮來安排由政府進行治理霧霾活動還是弱化政府的作用，交由自由市場中的企業(yè)、公眾進行此類活動。當政府治理霧霾活動效率較高時，為了提高政府的治理霧霾水平，政府可以鑒于此，提高政府對大氣污染企業(yè)的處罰力度水平，企業(yè)處于風險考慮將會相應的較少不正常經(jīng)濟活動以及帶來的經(jīng)濟影響。當政府治理霧霾活動效率低下時，政府的監(jiān)督不力反而造成了更大的資源浪費，因此，此時的治理霧霾活動應該將重點放在降低對企業(yè)的處罰比例、減少不正常所得。

（二）頒布相關法律實施，提高企業(yè)的污染成本。

倫敦霧霾事件的反思，就是英國開始采取嚴厲的污染控制措施，通過了全英國適用的《清潔空氣法》，它禁止了排放煙塵燃料的使用，提高工業(yè)用煙囪的最低高度，規(guī)定了電站遷離城市等一系列措施。這些都是我國治霧活動中可以借鑒的優(yōu)秀成果，其深層次含義在于政府部門作為規(guī)制主體將風險全部轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)和消費者。這一方面使得政府部門實現(xiàn)了公共效用，但另一方面又增加了政治家獲得最大范圍選民的一部分來自相關企業(yè)和消費者利益。

（三）加強信息披露和公布，為公眾監(jiān)督奠定基礎。

政府規(guī)制的一個重要方面就是公眾的監(jiān)管和約束，因此要求推進上市公司環(huán)境信息披露，建立重點行業(yè)上市公司環(huán)境報告書發(fā)布制度。特別是在霧霾問題上來說，作為政府部門，應該結合一些空氣問題嚴重的地區(qū)和行業(yè)形成完整的行業(yè)細分的環(huán)境報告書發(fā)布制度。同時考慮到霧霾空氣污染主要由工業(yè)污染、汽車排放造成的，所以就應開展重點行業(yè)環(huán)保核查和環(huán)保準入，使公眾對環(huán)境問題享有知情權、發(fā)言權、裁判權。

四、總結

本文在參考國內(nèi)外相關文獻，總結其經(jīng)驗的基礎上，對中國的霧霾治理問題進行分析。引入了博弈論的相關知識了分析政府和私人之間的博弈過程。研究環(huán)境保護領域的政府規(guī)制，對提高我國環(huán)保支出的效率有重要影響，而政府的壟斷規(guī)制已經(jīng)不再成為最有效率的方式。因此，需要規(guī)制主體政府和私人廠商、消費者之間的協(xié)調(diào)搭配，才能保證我國霧霾治理的效用效果，且在面臨問題時能迅速調(diào)整。然而，文章的不足是未能實現(xiàn)對政府效率水平的科學評估，未能建立科學有效的政府規(guī)制行為評價體系以及政府和私人之間具體如何協(xié)調(diào)配合，希望以此為基礎進行研究。

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