耕地紅線下“農(nóng)民上樓”行動存在的問題及對策探討

潘澤江+潘昌健+林夢星

摘要：指出了在18億畝耕地紅線下，多地對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策產(chǎn)生曲解，導(dǎo)致農(nóng)民被“上樓”問題頻發(fā)。通過深入剖析“農(nóng)民上樓”行動的推行模式及現(xiàn)今取得成效，分析了農(nóng)民上樓行動當(dāng)前存在的問題，并針對性地提出了相關(guān)建議和對策。

關(guān)鍵詞：耕地紅線;上樓風(fēng)險土地增減掛鉤;宅基地收益管理

中圖分類號：F320

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1674-9944（2014）12-0238-03

1引言

隨著我國城市化加速，激化了城鄉(xiāng)建設(shè)與糧食安全的“爭地”矛盾。為此，我國出臺了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，以期維持18億畝耕地紅線與建設(shè)用地的動態(tài)平衡。政策的出發(fā)點是極好的，整理農(nóng)村閑置宅基地，換取收益彈性更大的建設(shè)用地指標(biāo)，引導(dǎo)集約用地，釋放了農(nóng)村土地潛力、獲取了土地紅利、促進(jìn)了城市化發(fā)展、增加了內(nèi)需厚度，這對整個社會發(fā)展來說，無疑是值得倡導(dǎo)的。但部分地方在實施“增加掛鉤”過程中出現(xiàn)了曲解政策、做法失范、管理殘缺等問題，甚至利用農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰、村集體主體缺位、農(nóng)戶信息不足等制度漏洞，“精巧”地設(shè)計了各種“曲線圈地”策略，搞土地財政，違背農(nóng)民意愿，趕農(nóng)民上樓，并從中套取巨大的差價增值，極大程度地?fù)p害了上樓農(nóng)民的合法權(quán)益。本文將在保護(hù)耕地紅線的背景下，破解“農(nóng)民上樓”行動該如何謹(jǐn)慎推進(jìn)這一問題。

2推進(jìn)“農(nóng)民上樓”的模式與成效

農(nóng)村普遍存在宅基地閑置現(xiàn)象。城市化進(jìn)程的加速，使大多地區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)“空心村”，許多農(nóng)民不斷演化成“城市務(wù)工者”，甚至部分農(nóng)民已經(jīng)在城鎮(zhèn)居住，農(nóng)村確實存在宅基地閑置、農(nóng)地丟荒等現(xiàn)象。重慶市政協(xié)副主席陳萬志在接受媒體采訪時說道：“農(nóng)民工在城里打工擠工棚，農(nóng)村獨門獨院無人住，或只有老人和孩子居住，是土地資源的巨大浪費?！?/p>

“農(nóng)民上樓”行動在全國范圍內(nèi)瘋狂展開。自試點以來，“農(nóng)民上樓”行動在全國20多個省市如火如荼地展開。如山東諸城市將1249個村合并成了208個農(nóng)村社區(qū)，每個社區(qū)約含5個村莊，有1500戶左右;河南省濟源市規(guī)劃至2030年末，全市將形成41個新型社區(qū)，其中，城市型社區(qū)3個，城鎮(zhèn)型社區(qū)9個，農(nóng)村型社區(qū)29個，中心城區(qū)50個村莊進(jìn)行城中村改造。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文對此指出，和平時期大規(guī)模的村莊撤進(jìn)運動“古今中外，史無前例”。

2.1農(nóng)民上樓的主要運作模式

現(xiàn)行農(nóng)民上樓的主要運作模式有4種。一是引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住。這種置換模式也被稱作“雙置換”，即將宅基地置換異地房產(chǎn)，農(nóng)民變?yōu)槌擎?zhèn)（市）居民，同時將農(nóng)地置換成城鎮(zhèn)（市）社會保障。二是建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。這種模式是重新建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，以城鎮(zhèn)（市）社區(qū)管理模式對新型農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行社會管理。三是建設(shè)中心村。這種模式又稱為村莊歸并或者合村并居，以保存部分農(nóng)村作為基礎(chǔ)點，向四周輻射建設(shè)農(nóng)村居住區(qū)，其管理模式與新社區(qū)不同的是它更具有傳統(tǒng)農(nóng)村的特點。四是農(nóng)戶自建房。通過實物或者資金補助，將農(nóng)村住房建設(shè)成樓房，同時將原有農(nóng)房并居，節(jié)約出空余的宅基地用于復(fù)墾和其他建設(shè)。當(dāng)然，實際操作中的模式是多種多樣的，而且多種模式并存。

2.2農(nóng)民上樓后土地的主要處理方式

由于農(nóng)民上樓后，整理出來的土地通常包含兩個部分：原宅基地和原耕地。原耕地多數(shù)情況下仍然用于糧食等作物種植，只是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體不一定是農(nóng)民了。可以托管給供銷社，可以有償如獲得股權(quán)等方式轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)企業(yè)，也可以出租給農(nóng)業(yè)專業(yè)組織，還可以返回村集體由農(nóng)民自己種植。原宅基地處理方式可分為兩個去向：復(fù)墾或者用于城鄉(xiāng)建設(shè)。在城鄉(xiāng)建設(shè)中，主要側(cè)重于置換到產(chǎn)出高且效益好的二、三產(chǎn)業(yè)區(qū)去。為了獲得經(jīng)濟規(guī)模和連片的好處，少部分原耕地也可以用于市政建設(shè)。

2.3推行“農(nóng)民上樓”的積極成效

首先，通過將農(nóng)村土地進(jìn)行有序整理，置換用地指標(biāo)，使工業(yè)、服務(wù)業(yè)大發(fā)展基礎(chǔ)得以擴大。比較關(guān)鍵的是有效地將工業(yè)項目往開發(fā)區(qū)集中了。其次，通過引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，建設(shè)新的農(nóng)村社區(qū)，鼓勵農(nóng)民向城鎮(zhèn)流動，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展。再次，通過將農(nóng)田整理集中，多數(shù)地區(qū)實現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營，基本的農(nóng)田得以保護(hù)，同時也提高了農(nóng)業(yè)尤其是糧食產(chǎn)量和生產(chǎn)率。另外，整理所得到的新增耕地面積，等量置換了城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)指標(biāo)，使中小城市規(guī)模得以擴大?？傮w上來講，實施增減掛鉤有利于優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、提高土地集約化程度，形成了農(nóng)村經(jīng)濟集聚，獲得了規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，也釋放了農(nóng)村建設(shè)用地的巨大潛力，增加了內(nèi)需的厚度。

在各地地方政府主導(dǎo)下，“農(nóng)民上樓”行動成效顯著，有力地促進(jìn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約化和集約化，極大改善了農(nóng)民居住環(huán)境。但同時，“農(nóng)民上樓”也引發(fā)了很多社會風(fēng)險。近期，關(guān)于征地、拆遷的糾紛和事件時有發(fā)生。如今年3月以來，河南、湖北、四川等地因征地用地發(fā)生了多起沖突案件。各地因征地補償不公、拆遷失范等引發(fā)的信訪、行政復(fù)議甚至行政訴訟案件急速增加。有些地方對此類問題的信訪比例已經(jīng)超過50%。這類信訪事件往往具有一些鮮明的新特征如群體性、無序性、對抗性、越級性、擇機性、持久性和串連性等，值得引起高度重視。

事實上，“農(nóng)民上樓”已引起高層的高度重視。李克強總理今年4月以來相繼就此事進(jìn)行密集調(diào)研，多次做出重要批示：新型城鎮(zhèn)化要以人為核心，上樓應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，還要注意防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。黨的十八屆三中全會對于農(nóng)村土地制度改革的決心更是堅定，提出要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

3農(nóng)民上樓行動存在的主要問題

3.1趕農(nóng)民上樓沒有充分保護(hù)農(nóng)民合理權(quán)益

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須申請使用國有土地，如果要將歸農(nóng)村集體所有的土地（包括農(nóng)地和宅基地）用作經(jīng)濟建設(shè)，就需要通過征用程序，將集體土地國有化后才能投入建設(shè)。這便使“征地”成為農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用的唯一合法通道。這樣一來，地方政府就壟斷了權(quán)力“租金”，部分地方政府以發(fā)展“效率”為借口，忽視“公平”，搞土地財政，設(shè)計精巧的“曲線圈地”策略，奪走農(nóng)民使用權(quán)、收益權(quán)等合法權(quán)益。開發(fā)商可以利用“增減掛鉤”政策把得來的土地通過商業(yè)手段產(chǎn)生豐厚的利潤。由于農(nóng)村大量青年村民外流務(wù)工，現(xiàn)行的村級組織只剩下“空殼”，集體農(nóng)地宅基地使用權(quán)主體“缺位”，村級精英如村干部則強行“代表”宅基地行使使用權(quán)。三方追求自身利益的同時具有巨大的共同利益，形成了利益共同體，一致指向上樓農(nóng)民。在這個非均衡博弈中，農(nóng)民喪失知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。又由于農(nóng)民具有先天的軟弱性等特點，在博弈中難逃失敗的命運。endprint

3.2讓農(nóng)民上樓并沒體現(xiàn)反哺

依據(jù)國土部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》要求，“增減掛鉤”建新地塊實行有償供地所得收益，“要用于項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并按照城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件?！钡?，在征地時，各地方政府用盡可能低的價格和成本買地，并將其以盡可能高的價值賣出，利用土地“彈性”不同獲取巨大的價差利潤增殖，這部分被地方政府和其他利益相關(guān)者瓜分，置換過程中出現(xiàn)了補償極低、收益分配不公等問題，農(nóng)民權(quán)益嚴(yán)重受損。一方面是上樓農(nóng)民獲得極低水平的補償;另一方面是用宅基地置換而來的建設(shè)用地獲得幾十倍甚至上百倍的增值，但在實際執(zhí)行中，這些增值并沒有完全、及時地返回農(nóng)村。

3.3生活生產(chǎn)方式與居住方式極不匹配，上樓農(nóng)民可

持續(xù)生計難以維持

首先，宅院經(jīng)濟嚴(yán)重受損，如作為主要收入來源的“田邊地頭”經(jīng)濟被切斷，上樓后連“喝口水都要錢”。其次，沒有有力的產(chǎn)業(yè)支撐，部分農(nóng)民面臨失業(yè)，沒有新的就業(yè)機會，況且現(xiàn)有城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟現(xiàn)狀不足以容納大量缺少生計技術(shù)技能，缺乏創(chuàng)業(yè)資金和知識經(jīng)驗的農(nóng)民工、兼業(yè)農(nóng)民和自主創(chuàng)業(yè)者。再次，補償水平低下，生活成本開支增加，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)瞬間加重，家庭陷入生存危機。更嚴(yán)重的是，上樓農(nóng)民要面對接踵而來的生產(chǎn)不便、農(nóng)作效率下降：住所離農(nóng)地距離變遠(yuǎn)、農(nóng)具無所放置、農(nóng)資調(diào)用困難、無法使用農(nóng)家肥、糧食儲存艱難等等。

3.4傳統(tǒng)農(nóng)耕村落文明難以傳承，新型社區(qū)治理面臨

危機

首先，無數(shù)農(nóng)村在廣袤的土地上消失，原生態(tài)農(nóng)耕文明“淡出”，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社交關(guān)系面臨變遷，對農(nóng)耕村落文明是一種毀滅性的損傷。其次，地方政府的強勢主導(dǎo)，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的主體認(rèn)識主體性缺失。農(nóng)村社會發(fā)生了結(jié)構(gòu)性巨變，徹底改變了農(nóng)村的社會生態(tài)，從“熟人社會”轉(zhuǎn)型為“半熟人社會”，治理基礎(chǔ)（農(nóng)民的生活方式、習(xí)俗、文化、人際交往等）沒有變，但治理模式發(fā)生改變，兩者不相適應(yīng)將導(dǎo)致農(nóng)村社會的管理危機，產(chǎn)生上樓致貧等。再次，村民自治與居民自治有巨大區(qū)別，城鄉(xiāng)社區(qū)功能差異巨大，城市社區(qū)的管理模式不能簡單“搬”到農(nóng)村社區(qū)。實際上村級組織只剩下“空牌”，原有管理組織本身資源有限，資本和人才匱乏，約束能力大大降低，容易導(dǎo)致新型社區(qū)治理困境。

4對策與建議

4.1立法協(xié)調(diào)各方利益沖突，創(chuàng)新農(nóng)地宅基地收益管理

當(dāng)前，由政府強勢主導(dǎo)的“土地城市化”是造成收入不公平的重要緣由。上樓農(nóng)民的合法土地收益被地方政府、開發(fā)商和村級精英人物“合謀”拿走。解決各方利益沖突，應(yīng)引入第三方仲裁機構(gòu)，為農(nóng)民進(jìn)行要價談判，限制地方政府對“劃撥權(quán)”的濫用，使博弈利益分配達(dá)到滿意的均衡狀態(tài)。第三方仲裁機構(gòu)可由中央政府組建，解決開發(fā)商、地方政府和農(nóng)民的利益糾纏，防止權(quán)力尋租，濫用劃撥權(quán)曲線圈地等行為。仲裁機構(gòu)可由土地資源評估專業(yè)技術(shù)人員、社會工作者等組成，接受社會各種形式的媒體監(jiān)督，依法切實維護(hù)上樓農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.2開通農(nóng)地轉(zhuǎn)用第二條合法通道，準(zhǔn)許農(nóng)村集體土

地入市交易

借助市場力量，可以打破征地是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法方式的局限，突破壟斷農(nóng)地轉(zhuǎn)用，極大程度消減地方政府的權(quán)利尋租。借鑒成都重慶綜合試驗經(jīng)驗，可通過立法確定農(nóng)民的土地使用權(quán)，切實落實宅基地的使用權(quán)和收益權(quán)。具體可以：①成立城里農(nóng)村土地交易所，在社會主義市場經(jīng)濟框架下對農(nóng)民土地使用權(quán)進(jìn)行交易;②向農(nóng)民簽發(fā)土地產(chǎn)權(quán)證明，將農(nóng)地宅基地登記入冊，使農(nóng)民農(nóng)地宅基地使用權(quán)和收益權(quán)得到法律保護(hù)，在市場上讓農(nóng)戶與購買商形成自由締約。

4.3強化產(chǎn)業(yè)支撐，杜絕“上樓”新貧困

首先，要提高產(chǎn)業(yè)支撐重要性的認(rèn)識，沒有強有力的產(chǎn)業(yè)支撐、沒有較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施，就不能盲目擴張推進(jìn)農(nóng)民上樓。其次，應(yīng)關(guān)注城鄉(xiāng)社區(qū)功能差異，在新社區(qū)規(guī)劃設(shè)計過程中要同樣重視農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，要對集中居住的人口結(jié)構(gòu)、集中空間作合理布局。應(yīng)充分考慮養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使宅院經(jīng)濟收入來源得以保障，社會養(yǎng)老和家庭自助養(yǎng)老同步發(fā)展。再次，在不適合發(fā)展工業(yè)的地區(qū)要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，在適合工業(yè)發(fā)展的地區(qū)就要同時發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，拓展上樓農(nóng)民就業(yè)新空間。

4.4完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，提高上樓補償

首先，應(yīng)出臺詳細(xì)法規(guī)，約束地方政府的行為，使“依法行政”得以真正貫徹落實。可以從“嚴(yán)懲”和“適度重賞”雙向出臺相應(yīng)條例，規(guī)范化政策實施者的行為。其次，應(yīng)強化“增減掛鉤”過程中土地財務(wù)信息的公開化和透明化，接受社會監(jiān)督，切實維護(hù)好農(nóng)民對農(nóng)地宅基地的收益權(quán)及其他合法權(quán)益。再次，建立法律援助機構(gòu)，向農(nóng)民普及法律知識，讓農(nóng)民更好地行使投訴建議權(quán)。最后，在政策實施過程中應(yīng)提高上樓補償，按照市場標(biāo)準(zhǔn)對上樓農(nóng)民進(jìn)行補償，加強農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)，充分考慮到農(nóng)地宅基地使用權(quán)和收益權(quán)的“永久性”，而不僅僅是簡單的一次性補償。

4.5規(guī)避上樓風(fēng)險，謀求“新型社區(qū)”治理秩序

首先，要充分認(rèn)識到農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的功能差異和基本差別，切忌在治理基礎(chǔ)未變的情況下改變治理方式，農(nóng)民上樓后其本質(zhì)在短時間內(nèi)并沒有變，改變農(nóng)村式治理模式的風(fēng)險是非常巨大的。其次，要維持農(nóng)村社區(qū)秩序，不是說說就行的，而是需要投入的，最基本地要完善上樓農(nóng)民的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，如教育、醫(yī)療、就業(yè)機會等。再次，應(yīng)加強試點，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?、?jīng)濟、文化條件和基礎(chǔ)，采用不同上樓模式，因地制宜切忌“一刀切”和“齊步走”，借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗穩(wěn)步、有序地推進(jìn)農(nóng)民上樓。

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