聯(lián)合國(guó)水事工作規(guī)劃發(fā)展歷程與啟示

（華北水利水電大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，450046，鄭州）

一、引 言

水是生命之源。如果不能夠獲得足夠的干凈飲用水和安全的環(huán)境衛(wèi)生條件，那么一切人權(quán)保障將無(wú)從談起。正因?yàn)槿绱耍蛩聞?wù)一直是聯(lián)合國(guó)重點(diǎn)關(guān)注的基本議題之一。切實(shí)解決全球水問(wèn)題成為消除貧窮、保障糧食安全和推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展等其他聯(lián)合國(guó)優(yōu)先解決事務(wù)的先決條件。目前聯(lián)合國(guó)不但存在很多涉及水問(wèn)題的分支機(jī)構(gòu)，而且還成立由專門協(xié)調(diào)各分支機(jī)構(gòu)水事務(wù)的專業(yè)化組織——聯(lián)合國(guó)水機(jī)制（UN-Water）。后者和聯(lián)合國(guó)教科文組織國(guó)際水文計(jì)劃及水教育學(xué)院一起為全球水事務(wù)的宏觀規(guī)劃做了很多工作。例如在教育宣傳方面，聯(lián)合國(guó)在新千年中先后將2003年宣布為國(guó)際淡水年，將2005—2015年宣布為“生命之水”國(guó)際行動(dòng)十年，將2008年宣布為國(guó)際環(huán)境衛(wèi)生年，嘗試通過(guò)這類活動(dòng)改善人們的用水觀念，使人們的基本水權(quán)得到保障。

目前聯(lián)合國(guó)比較明確的水事工作規(guī)劃主要有三項(xiàng)：第一項(xiàng)是1981—1990年的“國(guó)際飲水供給和衛(wèi)生十年”，已經(jīng)結(jié)束，但目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)；第二項(xiàng)是2005—2015年的“生命之水十年”，已經(jīng)處在收尾階段，相關(guān)機(jī)構(gòu)正在調(diào)研該項(xiàng)目的實(shí)施情況；第三項(xiàng)是2016—2030年的“2015年之后的全球水目標(biāo)”，目前正在規(guī)劃中。本文旨在概括回顧這些規(guī)劃的歷時(shí)演變及其之間的傳承關(guān)系，初步討論對(duì)我國(guó)未來(lái)水利事業(yè)發(fā)展的啟發(fā)。

二、國(guó)際飲水十年

“國(guó)際飲水十年”全稱為“國(guó)際飲水供給和衛(wèi)生十年”（International Drinking Water Supply and Sanitation Decade）。為了和后來(lái)的“生命之水十年”作對(duì)比，一些學(xué)者也常將其簡(jiǎn)稱為“第一個(gè)水十年”。20世紀(jì)80年代，在廣大農(nóng)村地區(qū)全球只有1/5的人口能夠獲得干凈的飲用水。在發(fā)展中國(guó)家，醫(yī)院中1/4的病人所得疾病都與接觸乃至直接飲用受污染的水存在某種關(guān)聯(lián)。面對(duì)當(dāng)時(shí)全球飲水和衛(wèi)生條件的嚴(yán)峻局面，聯(lián)合國(guó)1977年在阿根廷馬德普拉塔（Mar De Plata）召開了一次以全球水事務(wù)為主題的國(guó)際會(huì)議。這次會(huì)議將1981—1990年確立為“國(guó)際飲水十年”。相關(guān)規(guī)劃主要目標(biāo)是通過(guò)一系列國(guó)際大型水事活動(dòng)，達(dá)到在1990年這個(gè)十年計(jì)劃結(jié)束時(shí)，能夠?yàn)槿蛩腥颂峁└蓛麸嬘盟突拘l(wèi)生條件的目標(biāo)。在聯(lián)合國(guó)相關(guān)工作的推動(dòng)下，全球能夠獲取足夠安全飲用水的總?cè)丝谠黾恿?40%，即使在農(nóng)村地區(qū)也增加了150%。然而衛(wèi)生條件改善卻進(jìn)展相對(duì)緩慢，即使在城市也只是由原來(lái)的69%增加到計(jì)劃結(jié)束時(shí)的72%。雖然除了上述成果之外，這個(gè)規(guī)劃還在其他相關(guān)主題上取得了一定進(jìn)展，但是總體來(lái)說(shuō)第一個(gè)“國(guó)際飲水十年”以目標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)成而結(jié)束。

三、反思的十五年

第一個(gè)“國(guó)際飲水十年”工作中遇到的挑戰(zhàn)使得聯(lián)合國(guó)相關(guān)專家和管理人員對(duì)全球水問(wèn)題的復(fù)雜性有了新的認(rèn)識(shí)——全球飲水和衛(wèi)生問(wèn)題的解決絕對(duì)不可能一蹴而就。為起草出更為切實(shí)可行的國(guó)際水事務(wù)發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)再次制定相關(guān)目標(biāo)持謹(jǐn)慎態(tài)度。在新規(guī)劃出臺(tái)前，聯(lián)合國(guó)從機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作調(diào)研等層面推行了一系列新舉措。相關(guān)機(jī)構(gòu)從理論和實(shí)踐層面做了大量工作，以便為未來(lái)的規(guī)劃提供更為可靠的依據(jù)。從下述四個(gè)方面可概括梳理聯(lián)合國(guó)在1990—2004年間的水事工作。

一是發(fā)起世界水日宣傳活動(dòng)。世界水日是每年的3月22日，由1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國(guó)環(huán)境和發(fā)展會(huì)議正式提出，在1993年由聯(lián)合國(guó)大會(huì)宣布正式開始。主要目的是通過(guò)聯(lián)合國(guó)、各國(guó)政府及相關(guān)非政府組織的一系列教育宣傳活動(dòng)，引導(dǎo)更多的人珍惜水資源、關(guān)注水問(wèn)題。世界水日每年會(huì)選擇一個(gè)特定的宣傳主題來(lái)開展相應(yīng)工作，比如2013年的宣傳主題是“水合作”，2014年是“水和能源”，2015年將會(huì)是“水和可持續(xù)發(fā)展”。

二是參與到世界水理事會(huì)和世界水論壇的工作中去。世界水理事會(huì)（World Water Council）是一家總部位于法國(guó)馬賽的國(guó)際智庫(kù)，成立于1996年，主要關(guān)注全球水資源領(lǐng)域的各種問(wèn)題。從1997年開始，國(guó)際水理事會(huì)每3年組織一次世界水論壇（the World Water Forum），為全球水事務(wù)的解決提供一個(gè)溝通平臺(tái)。聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）等聯(lián)合國(guó)分支機(jī)構(gòu)是世界水理事會(huì)及其組織的相關(guān)國(guó)際活動(dòng)的重要合作伙伴。

三是開展水倫理系列工作。這可以追溯到國(guó)際水文計(jì)劃（UNESCOIHP）1998年成立的淡水資源利用研討小組的工作。與之相關(guān)的10多份文獻(xiàn)于2004年正式出版，構(gòu)成《水和倫理學(xué)叢書》。幾乎與之同時(shí)，聯(lián)合國(guó)教科文組織下屬另一家機(jī)構(gòu)——世界科學(xué)知識(shí)與技術(shù)倫理委員會(huì)（UNESCO-COMEST）也開展了一系列工作，其淡水利用倫理分支委員會(huì)主席John Slobrone于2000年和2004年先后出版了《淡水利用倫理概覽》、《水利用中的最佳倫理實(shí)踐》（第二作者），在調(diào)研全球水倫理基本原則的基礎(chǔ)上提供若干最佳水實(shí)務(wù)案例，以供推廣。隨著相關(guān)工作的深入，聯(lián)合國(guó)教科文組織等相關(guān)機(jī)構(gòu)從2012年開始研制國(guó)際《水倫理憲章》，以從倫理學(xué)視角對(duì)全球水事務(wù)提供宏觀指導(dǎo)。

四是建立聯(lián)合國(guó)水機(jī)制。聯(lián)合國(guó)水機(jī)制是由聯(lián)合國(guó)方案問(wèn)題高級(jí)別委員會(huì)于2003年正式設(shè)立的一個(gè)協(xié)調(diào)單位，旨在為聯(lián)合國(guó)淡水資源及與之有關(guān)衛(wèi)生設(shè)施問(wèn)題的跨部門處理提供一個(gè)工作平臺(tái)。它的一項(xiàng)重要工作是開展聯(lián)合國(guó)世界水評(píng)價(jià)項(xiàng)目（the United Nations World Water Assessment Programme，WWAP）。這個(gè)項(xiàng)目于2000年開始，旨在對(duì)全球淡水資源的重大問(wèn)題做出調(diào)研，其產(chǎn)物是《聯(lián)合國(guó)世界水資源開發(fā)報(bào)告》（UN World Water Development Report）。世界水資源評(píng)價(jià)項(xiàng)目原本的規(guī)劃是每隔3年推出一份以全球水資源開發(fā)為主題的報(bào)告，概括介紹世界淡水資源的當(dāng)前狀態(tài)、使用和管理情況以及未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。世界水機(jī)制在2011年和2012年年初對(duì)報(bào)告的需求調(diào)研時(shí)表明，《世界水資源開發(fā)報(bào)告》有必要改為年度的、以事實(shí)為基礎(chǔ)的、簡(jiǎn)明扼要的報(bào)告，目的是為相關(guān)人員提供世界范圍內(nèi)水資源相關(guān)挑戰(zhàn)如何解決的最新信息和典型案例。這種改變從2014年開始，同時(shí)《世界水資源開發(fā)報(bào)告》的年度主題將會(huì)和世界水日的主題一致化，以擴(kuò)大相應(yīng)宣傳活動(dòng)的影響性。

四、生命之水十年

通過(guò)上述四個(gè)方面的努力，聯(lián)合國(guó)已經(jīng)對(duì)全球水事務(wù)的復(fù)雜性有了新的更深入的認(rèn)識(shí)，制定新發(fā)展規(guī)劃的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。2013年12月聯(lián)合國(guó)大會(huì)第A/RES/58/217號(hào)決議將2005—2015年宣布為“生命之水國(guó)際行動(dòng)十年”（簡(jiǎn)稱 “生命之水十年”）后，相關(guān)規(guī)劃的具體實(shí)施主要由聯(lián)合國(guó)水機(jī)制來(lái)負(fù)責(zé)?！吧辍敝荚谝龑?dǎo)國(guó)際社會(huì)積極行動(dòng)起來(lái)，通過(guò)在水問(wèn)題上的合作和婦女參與此類發(fā)展的努力，逐步實(shí)施聯(lián)合國(guó)2000年大會(huì)制定的千年發(fā)展目標(biāo)（MDG）、2002年約翰內(nèi)斯堡行動(dòng)計(jì)劃和國(guó)際社會(huì)商定的其他與水有關(guān)的目標(biāo)和規(guī)定。千年發(fā)展目標(biāo)提出各國(guó)政府應(yīng)該在“生命之水十年”的最后一年，將沒有獲得安全飲用水的人口比例減少一半。約翰內(nèi)斯堡行動(dòng)計(jì)劃議定各國(guó)政府應(yīng)該于2005年年底前制定出綜合水資源管理和水效率計(jì)劃，并且在“生命之水十年”的最后一年，將衛(wèi)生狀況無(wú)改善的人口比例減少一半。聯(lián)合國(guó)水機(jī)制主要規(guī)劃和支持了兩項(xiàng)“生命之水十年”倡議：一是主要由位于德國(guó)波恩的聯(lián)合國(guó)大學(xué)實(shí)施的聯(lián)合國(guó)水資源能力建設(shè)十年計(jì)劃（UNW-DPC）；二是主要由位于西班牙薩拉戈拉的聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)部（UNDESA）牽頭的聯(lián)合國(guó)水資源組織宣傳與交流十年計(jì)劃 （UNWDPAC）。

五、2015年之后的全球水目標(biāo)

通過(guò)“生命之水十年”的相關(guān)活動(dòng)，國(guó)際社會(huì)對(duì)水資源及水生態(tài)系統(tǒng)管理可持續(xù)發(fā)展的重要性有了更深刻的認(rèn)識(shí)。這種認(rèn)識(shí)在近年的水資源相關(guān)重大國(guó)際活動(dòng)中得到進(jìn)一步確認(rèn)。在聯(lián)合國(guó)“生命之水十年”計(jì)劃即將結(jié)束之際，為了鞏固發(fā)展成果，開拓新的領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)水機(jī)制對(duì)2015年后全球水事務(wù)目標(biāo)做出了初步規(guī)劃，于2014年推出了題為《2015年之后的全球水目標(biāo)：來(lái)自聯(lián)合國(guó)水機(jī)制的關(guān)鍵發(fā)現(xiàn)和建議的整合》（A Post—2015 Global Goal for Water:Synthesis of key findings and recommendations from UN-Water）的調(diào)研報(bào)告。這份報(bào)告認(rèn)為，2015年后的全球水事工作目標(biāo)應(yīng)該涵蓋下列主題：

①安全飲水、衛(wèi)生設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生：實(shí)現(xiàn)所有人都可以獲得安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生；

②水資源：在所有國(guó)家實(shí)現(xiàn)某個(gè)百分比的水資源可持續(xù)使用和發(fā)展；

③水治理：所有國(guó)家加強(qiáng)平等、參與和負(fù)責(zé)任的水治理；

④廢水及污染的管理和水質(zhì)保護(hù)：分別減少未處理的廢水和相關(guān)污染到某個(gè)百分比，將廢水的可循環(huán)利用增加到某個(gè)百分比；

⑤水相關(guān)災(zāi)難：將自然和人為的與水相關(guān)災(zāi)難死亡率和經(jīng)濟(jì)損失分別減少到某個(gè)百分比。

上述目標(biāo)又可以細(xì)化為若干具體指標(biāo)，以便國(guó)際社會(huì)具體實(shí)施和監(jiān)督。通過(guò)上述目標(biāo)，聯(lián)合國(guó)水機(jī)制期待能夠在實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)使用和發(fā)展的同時(shí)，為全球所有人提供足夠的干凈飲用水和安全的衛(wèi)生條件，使人類的基本水權(quán)切實(shí)得到保障。目前，規(guī)劃活動(dòng)剛剛開始，相關(guān)專家只是草擬了2015年后的全球水事工作目標(biāo)和基本指標(biāo)，具體如何實(shí)施，聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)尚在研究和協(xié)調(diào)中。

六、啟 示

聯(lián)合國(guó)水事工作規(guī)劃的歷程表明，盡快為全球所有人口提供足夠的干凈飲用水和安全的環(huán)境衛(wèi)生條件一直是聯(lián)合國(guó)各項(xiàng)水事工作關(guān)注的核心目標(biāo)。然而從相關(guān)規(guī)劃的實(shí)施情況來(lái)看，這個(gè)目標(biāo)并不容易實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)的最終期限從首個(gè)“國(guó)際飲水十年”預(yù)期的1990年推遲到“2015年之后的全球水目標(biāo)”所估計(jì)的2030年。40年的延期從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了全球水事務(wù)的復(fù)雜性。

在回顧和分析聯(lián)合國(guó)提出的各項(xiàng)水事工作規(guī)劃所帶給中國(guó)水利事業(yè)的眾多啟示中，我們認(rèn)為關(guān)鍵的一點(diǎn)在于，我國(guó)應(yīng)該繼續(xù)大力加強(qiáng)水文化，特別是水倫理建設(shè)，使符合可持續(xù)發(fā)展理念的新型水觀念深入人心，為各項(xiàng)水利事業(yè)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)打下良好的基礎(chǔ)。聯(lián)合國(guó)首個(gè)“國(guó)際飲水十年”沒有達(dá)成目標(biāo)，其后續(xù)很多工作都涉及水文化的教育和宣傳。正如很多水利專家所指出的，全球淡水資源并非不夠用，關(guān)鍵是如何切實(shí)做到有效的利用和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。水資源與每個(gè)人休戚相關(guān)，因此每個(gè)人也都與水危機(jī)緊密相連。相關(guān)調(diào)研表明，全球水危機(jī)的最終解決不能單純依靠水利科技的進(jìn)步，關(guān)鍵是每個(gè)人都要樹立起節(jié)水、愛水和護(hù)水的新型水觀念，從自身的用水行為方式上為全球水問(wèn)題的解決做出一些改變。聯(lián)合國(guó)教科文組織等相關(guān)機(jī)構(gòu)正在研制的國(guó)際《水倫理憲章》為新型水觀念的教育和宣傳提供了基本的指導(dǎo)原則，因此我們應(yīng)該努力學(xué)習(xí)和研究對(duì)我國(guó)水文化建設(shè)的啟發(fā)作用，從而更好地實(shí)現(xiàn)水利部《水文化建設(shè)規(guī)劃綱要（2011—2020年）》所提出的發(fā)展目標(biāo)。