試點農(nóng)業(yè)水價綜合改革：宿豫的探索

宣士忠，張允良，王 雷，崔延松

（1.江蘇省宿遷市宿豫區(qū)水務局，223801，宿遷；2.南通大學交通學院，226019，南通）

江蘇省宿遷市宿豫區(qū)作為平原河網(wǎng)地區(qū)兼南水北調(diào)東線水源地，2013—2014年列入全國55個農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點示范區(qū)。根據(jù)國家發(fā)改委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部（以下簡稱“四部委”）發(fā)改價格〔2014〕2271號《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點方案的通知》文件要求，結(jié)合宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)供水特點，進行了農(nóng)業(yè)水價綜合改革整體協(xié)調(diào)推進試點。

一、試點區(qū)概況和水系條件分析

宿豫區(qū)地處江蘇省北部，屬于黃泛沖積平原，地勢自西北向東南緩傾，形成西高東低、北高南低較為平坦的地勢結(jié)構(gòu)。境內(nèi)少布丘陵，湖蕩洼地特征明顯。宿豫區(qū)年內(nèi)雨量分布極不均衡，多年平均降雨量892.3 mm，極值（Max、Min）降雨量分別1 646.5 mm、573 mm。宿豫區(qū)位于淮河流域下游，境內(nèi)河流縱橫，流域性河道有京杭運河、新沂河、廢黃河和六塘河等，境內(nèi)主要湖泊有駱馬湖，屬于南水北調(diào)東線水源地之一。隨著“生態(tài)宿遷”戰(zhàn)略目標的整體推進，城鄉(xiāng)水務一體化的有序運行，以及國家級水生態(tài)文明試點市的建成，宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設初見成效。

列入2013—2014年農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)的來龍灌區(qū)，位于宿豫區(qū)東部、中運河以北、新沂河以南，總耕地面積57.9萬畝（1 hm2=15畝，下同），有效灌溉面積52.5萬畝，現(xiàn)狀灌溉面積48.4萬畝，節(jié)水灌溉面積33.2萬畝，高標準農(nóng)田示范區(qū)7.9萬畝。干、支渠系已全部進行防滲處理，斗渠防滲處理率達到70%以上，斗渠（含）以上渠系水利用系數(shù)達到0.85以上，但末級渠系水利用系數(shù)僅為0.58左右。由于缺乏有效的供水計量設施，農(nóng)業(yè)水價制度建設一直是困擾水利改革與發(fā)展的關(guān)鍵因素。

二、水價承載類型分析和推進方法探討

農(nóng)業(yè)水價承載類型決定水價承載主體和水價制度形成。20多年來的農(nóng)業(yè)水價改革實踐證明，農(nóng)業(yè)水價改革必須立足于灌區(qū)用水的區(qū)分類型（簡稱“分型”），將用水效率融入水價制度，水價促進農(nóng)業(yè)節(jié)水的杠桿效應才能顯現(xiàn)。

基于實踐的經(jīng)驗教訓，宿豫區(qū)選擇了具有典型和引領(lǐng)作用的用水分型區(qū)作為試點項目區(qū)，結(jié)合供水計量設施建設，圍繞用水效率分析，確立水價承載主體，協(xié)調(diào)推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。

1.自流灌溉區(qū)水價承載分型

自流灌溉區(qū)引水方便，畝均用水量普遍較高。據(jù)初步測算，宿豫區(qū)自流灌區(qū)用水量較提水灌區(qū)高30%左右，是實行農(nóng)業(yè)水價綜合改革內(nèi)容之一“總量控制，定額管理”和推進節(jié)水制度建設的理想?yún)^(qū)域。自流灌區(qū)一般只收取“水利工程水費”（行政審批水價，12～15元/畝）而不收取提水費用（平均約40元/畝），這是造成低水價、粗放用水、用水浪費的主要原因。

宿豫區(qū)自流灌溉試點區(qū)有效灌溉面積1萬畝，主要由二干渠經(jīng)一支渠，再通過朱瓦、渠南、部隊、茆莊等4條斗渠向種植區(qū)自流引水灌溉。該試點區(qū)域?qū)嵤┯媱?、步驟與內(nèi)容安排如下：

①根據(jù)渠系歷年取水量統(tǒng)計分析，匹配實際灌溉面積，得出農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點前不同種植類型（主要是水稻、小麥）畝均用水量（初步估算改革前用水量為750～850 m3/畝），按35%～45%的比例壓縮用水，形成自流灌溉試點區(qū)用水定額。

②以自流灌溉試點區(qū)用水定額作為水價計價基礎(chǔ)，以區(qū)物價局審批的行政性水價作為基本水價，對于超定額用水，實行加價制度；對于定額內(nèi)節(jié)約用水，實行節(jié)水獎勵制度。

③具體操作中，定額內(nèi)節(jié)約用水，參照工業(yè)用水水資源費標準進行獎勵，獎勵標準上限為區(qū)物價局批準水價的40%，下限參照“旱作物3元/畝”執(zhí)行，對超定額用水，按照提水灌區(qū)提水成本130%～150%的比例加價。

④斗渠渠系終端全部設置用水計量設施，根據(jù)用水計量形成終端水價，并以此終端水價考核農(nóng)戶水價實際承負水平，并反饋修正上述水價水平。

⑤上述農(nóng)業(yè)水價制度的形成與落實，依靠農(nóng)民用水戶協(xié)會協(xié)商形成并加以落實，報區(qū)物價局備案。

2.提水供水區(qū)水價承載分型

提水供水區(qū)域是農(nóng)業(yè)水價改革的制度創(chuàng)新區(qū)域。由于提水區(qū)域供水成本較高，且農(nóng)業(yè)種植類別多元化，易于進行分類水價測算，農(nóng)業(yè)節(jié)水效益也易于評估。

宿豫區(qū)選擇的提水供水區(qū)渠系結(jié)構(gòu)完整，分級分區(qū)測算供水成本較為現(xiàn)實，為農(nóng)業(yè)水價實施“依價補本”提供了良好條件，也為財政實施干支渠系供水成本精準補償創(chuàng)造了測算條件。

宿豫區(qū)提水供水試點區(qū)有效灌溉面積1.1萬畝，主要由二干渠經(jīng)韓集支渠，再通過東一、東二等19條斗渠向種植區(qū)提水灌溉。該試點項目區(qū)實施計劃、步驟與內(nèi)容安排如下：

①測算渠系（干、支、斗、農(nóng)）運行維護成本，進行渠系分段測算，形成干渠、支渠、斗渠、農(nóng)渠分段供水成本，并計算出渠系供水總運維成本。

②根據(jù)斗渠歷年取水量統(tǒng)計分析，匹配實際灌溉面積，得出農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點前不同種植類型（主要是水稻、小麥）畝均用水量，按20%～30%的比例壓縮用水，形成提水灌區(qū)用水定額。

③具體操作中，參照補償渠系運維成本標準，下浮20%～30%的標準制定定額內(nèi)用水基本水價。該基本水價上限以不超過現(xiàn)行執(zhí)行的水價為準，若超過則以現(xiàn)行的水價為基本水價，與渠系運維成本形成的差額進行單項統(tǒng)計與臺賬核算，匯總形成試點區(qū)域“精準”補貼水價，便于實行財政“精準”補貼。對于超定額用水，以渠系運維成本（運維全成本）進行計量收費。

④斗渠渠系終端全部設置用水計量設施，根據(jù)用水計量形成終端水價，并以此終端水價考核農(nóng)戶水價實際承負水平，并反饋修正上述水價水平。

⑤上述農(nóng)業(yè)水價制度的形成與落實，依靠農(nóng)民用水戶協(xié)會協(xié)商形成和加以落實，并報區(qū)物價局備案。

3.回歸水利用區(qū)水價承載分型

農(nóng)業(yè)回歸水利用是農(nóng)業(yè)灌溉的內(nèi)涵水源?；貧w水利用是平原河網(wǎng)地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水的重要水源地，農(nóng)業(yè)利用回歸水灌溉在平原河網(wǎng)地區(qū)十分普遍。如何進行水價制度的落實是農(nóng)業(yè)水價試點地區(qū)水價改革的重點內(nèi)容之一。宿豫區(qū)由于水源豐富，回歸水利用一直沒有得到應有重視。該試點項目區(qū)位于渠系末梢，回歸水資源較為豐富，且試點區(qū)已經(jīng)建成了渠系、水閘、泵站等供水控制系統(tǒng)，為回歸水源開發(fā)利用提供了條件。根據(jù)“四部委”文件要求，在此試點項目區(qū)探索原始水權(quán)（新水源）交易方式，與農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵基金進行匹配運作，探討“政府回購”水權(quán)的可行性。

宿豫區(qū)回歸水利用試點區(qū)有效灌溉面積0.1萬畝，主要由二干渠經(jīng)韓集支渠，再通過趙莊斗渠灌溉形成回歸水源。該試點項目區(qū)實施計劃、步驟與內(nèi)容安排如下：

①在回歸水提水水源口設置取水計量設施，進行相應回歸水灌溉區(qū)渠系運維成本（含部分折舊成本）測算，形成Ⅰ級、Ⅱ級成本控制體系，其中Ⅰ級成本包括運維費、折舊、營業(yè)稅等，Ⅱ級成本僅包括運維費。

②通過此區(qū)域農(nóng)業(yè)水價改革試點，探索以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主體籌集回歸水利用工程投資的可能性，并結(jié)合解決農(nóng)業(yè)灌溉渠道“最后一公里”問題，探索小型農(nóng)田水利工程建設、管理、養(yǎng)護三者結(jié)合的必要性，通過水價調(diào)節(jié)的杠桿作用，探索新開發(fā)水源實行“政府回購”的可能方式及其“精準補貼”的實際水平。

③回歸水利用的水價初步設計思路：基本水價參照“旱作物3元/畝”執(zhí)行；計量水價參考提水灌區(qū)水價標準（相同灌溉條件、種植類型）匹配Ⅰ級、Ⅱ級成本綜合平衡后制定。

④在此區(qū)域試行對欠交水費者依靠工程措施限制供水的管理辦法，探索農(nóng)業(yè)用水權(quán)在農(nóng)戶之間通過“水票”準貨幣形式實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的可能性。

⑤上述回歸水利用的水價水平，依靠農(nóng)民用水戶協(xié)會協(xié)商形成并加以落實，形成具有市場關(guān)系的水價調(diào)節(jié)機制。

4.末級渠系續(xù)建區(qū)水價承載分型

末級渠系是農(nóng)民用水戶協(xié)會實現(xiàn)自律式管理的試點區(qū)域。通過該試點區(qū)選擇，試圖構(gòu)建末級渠系用水計量系統(tǒng)，在完善計量設施的基礎(chǔ)上，探討農(nóng)業(yè)終端水價實施途徑。宿豫區(qū)末級渠系續(xù)建試點區(qū)有效灌溉面積1.1萬畝，主要由二干渠經(jīng)韓集支渠，再通過東一、東二等19條斗渠向種植區(qū)自流引水或提水灌溉。該試點項目區(qū)實施計劃、步驟與內(nèi)容安排如下：

①在完善取水計量設施的基礎(chǔ)上，進行完整的末級渠系資產(chǎn)與運維成本的測算工作，并分離出支渠以下供水成本結(jié)構(gòu)，形成農(nóng)業(yè)終端水價。

②通過此區(qū)域農(nóng)業(yè)水價改革試點，探索以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主體籌集末級渠系工程建設、管理、養(yǎng)護三者結(jié)合的投資與成本補償途徑，并結(jié)合農(nóng)業(yè)灌溉渠道“最后一公里”問題，探索財政補償?shù)姆椒ê脱a助的實際水平。

③通過以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主體的水價形成制度的落實、計量用水以及欠交水費的限制供水，探索農(nóng)業(yè)用水權(quán)在農(nóng)戶之間實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的可能性。

④末級渠系水價定價形式，是將渠系細分成提水和自流兩種用水體系，參照上述相應的試點區(qū)水價形式進行分類落實。

圖1 農(nóng)業(yè)水價精準補貼工作流程

5.土地流轉(zhuǎn)試點區(qū)水價承載分型

農(nóng)地的集中耕種和多用途流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村實行土地分戶耕種以來的一種新的土地經(jīng)營模式。隨著高產(chǎn)出和高附加值農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對農(nóng)業(yè)供水提出了更高要求：高保證率、良好水質(zhì)、水量水質(zhì)生態(tài)調(diào)度（如高新農(nóng)業(yè)園區(qū)）等量質(zhì)、時程要求。通過該試點區(qū)選擇，探討農(nóng)業(yè)高質(zhì)供水區(qū)水價實施途徑，為盈利水價實施創(chuàng)造條件，也為農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)和社會資金投入作出試點性的總結(jié)。

宿豫區(qū)土地流轉(zhuǎn)試點區(qū)有效灌溉面積300畝，主要由二干渠經(jīng)韓集支渠，再通過北圩斗渠向種植區(qū)自流引水或提水灌溉。該試點項目區(qū)實施計劃、步驟與內(nèi)容安排如下：

①對該區(qū)域土地流轉(zhuǎn)的收入水平進行詳細調(diào)查與經(jīng)濟效益評估，與種植農(nóng)業(yè)區(qū)（小麥、水稻）收入進行差距分析，在明確土地流轉(zhuǎn)增量收入的基礎(chǔ)制定差別水價。

②水價制定方法的具體思路：以提水灌區(qū)計量水價為基本水價，以百分數(shù)乘以土地流轉(zhuǎn)增量收入（如100元/畝）為累進加價形式，形成累進水價。

圖2 農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵工作流程

③通過此區(qū)域農(nóng)業(yè)水價改革試點，探索以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主體籌集土地流轉(zhuǎn)區(qū)工程建設、管理、養(yǎng)護三者結(jié)合的投資與成本補償途徑。

④上述農(nóng)業(yè)水價制度，依靠農(nóng)民用水戶協(xié)會協(xié)商形成和加以落實，形成具有市場關(guān)系的累進水價調(diào)節(jié)機制和農(nóng)業(yè)供水盈利的實現(xiàn)空間。

三、農(nóng)業(yè)水價改革創(chuàng)新和經(jīng)驗借鑒

1.構(gòu)建精準補貼機制

根據(jù)“四部委”文件所制定的“試點方案”，明確提出要“探索建立農(nóng)業(yè)用水精準補貼機制”。建立精準補貼機制的根本性措施在于形成3個制度約束，即水價制度、考核制度、獎勵制度。一是用水的準確計量，這是形成科學合理水價制度的保證。二是考核制度必須量化，便于操作，控制有效。三是建立節(jié)水獎勵基金，從籌集、使用、管理等方面進行嚴格的制度規(guī)定。

宿豫區(qū)針對試點項目區(qū)分型，構(gòu)建了農(nóng)業(yè)水價精準補貼的工作流程圖（見圖1）。形成的農(nóng)業(yè)水價精準補貼試點內(nèi)容如下：

①以完善供水工程控制設施為基礎(chǔ)，通過支渠以下防滲續(xù)建，減少渠系輸水損失，在實施支渠防滲續(xù)建的同時，安裝供水計量設施，實現(xiàn)計量供水，為實現(xiàn)計量水價創(chuàng)造條件。

②針對行政審批農(nóng)業(yè)水價偏低（為成本補償?shù)?9.6%）、農(nóng)業(yè)水費收繳率低（為行政審批水價的59.3%）、農(nóng)業(yè)水費收繳成本高（收繳成本占收繳額的15.2%）等問題，按渠系進行成本測算，明確階梯式渠系供水成本與現(xiàn)狀水價對照關(guān)系，從農(nóng)業(yè)水價“依價補本”的現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)關(guān)系中，實證試點項目區(qū)農(nóng)業(yè)水價財政補貼水平。

③在上述工程基礎(chǔ)和供水成本核算、水價補償?shù)幕A(chǔ)上，制定財政精準補貼的實施制度和具體辦法，內(nèi)容包括：a.對于提水試點區(qū)直接補償干、支渠成本水價，即“直補模式”。b.對于自流試點區(qū)，通過定額控制考核，對定額內(nèi)節(jié)水部分，實施“以獎代補”的模式。c.對于末級渠系試點區(qū)，除進行定額考核外，根據(jù)確定的終端水價水平，參照往年水價，按比例進行試點性差額補貼，形成“差額補助”模式。d.對于土地流轉(zhuǎn)試點區(qū)，以實際計量用水量與土地產(chǎn)出直接掛鉤，參照以往調(diào)研的歷史數(shù)據(jù)，按照水費占畝均農(nóng)業(yè)凈收益的比例方式確定補貼比例。e.對于回歸水利用區(qū)，鼓勵支持回歸水利用，適當降低水利工程水費，對農(nóng)民集資興建農(nóng)業(yè)回歸水利用工程的投資給予財政補貼，保證回歸水利用試點區(qū)域農(nóng)業(yè)水價低于其他用水試點區(qū)。

2.完善農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵機制

對農(nóng)業(yè)用水實行財政精準補貼，是農(nóng)業(yè)水價改革的內(nèi)涵內(nèi)容，目的在于體現(xiàn)農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)特點，財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)糧食安全戰(zhàn)略。對農(nóng)業(yè)節(jié)水進行獎勵，是農(nóng)業(yè)水價改革的外延內(nèi)容，目的在于提高農(nóng)戶節(jié)水意識，促進農(nóng)業(yè)持續(xù)節(jié)水，實現(xiàn)水資源保障經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略需要。

宿豫區(qū)針對試點項目區(qū)分型，構(gòu)建了農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵工作流程圖（見圖2）。形成的農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵試點內(nèi)容如下：

①分解試點項目區(qū)節(jié)水目標，結(jié)合試點區(qū)用水類型和耕種結(jié)構(gòu)，制定節(jié)水獎勵評價方法，出臺獎勵制度。

②根據(jù)節(jié)水獎勵基金的籌集規(guī)模、使用方法、考核措施，結(jié)合節(jié)水獎勵制度建設，形成“以獎代補”“直接獎勵”“獎罰結(jié)合”“延時獎補”4種模式，并結(jié)合試點區(qū)實際進行針對性試點。

③依靠政策落實獎勵基金來源，由區(qū)政府出臺《農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵基金籌集、使用、管理辦法》，從財政安排的維修養(yǎng)護補助資金、地下水提價收入、水權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、超定額累進加價收入等渠道中籌集農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵基金。

④對農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵基金運行績效進行評估，從節(jié)水獎勵基金補充渠道、節(jié)水獎勵基金建立規(guī)模、“以獎代補”主要優(yōu)點、“以價代罰”具體操作等方面進行推廣應用總結(jié)。

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