國內(nèi)外水法規(guī)比較研究

（南京水利科學(xué)研究院，水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，210029，南京）

由于自然因素和人類活動(dòng)影響，全球水資源問題日益突出，各國采取了一系列工程措施和非工程措施緩解水資源危機(jī)。水資源是非耗竭性資源，又是一種易誤用、易污染的資源，不同于土地資源、森林資源、化石資源等耗竭性資源，也不同于太陽能、潮汐能、原子能、風(fēng)能等恒定性和亞恒定性資源。人類活動(dòng)影響著水資源產(chǎn)生、使用和耗損的全過程，同時(shí)影響生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。因此通過水法規(guī)約束并規(guī)范人類活動(dòng)十分重要。

為解決水資源短缺、利用粗放、水污染嚴(yán)重、水管理混亂等問題，世界許多國家逐步建立了由憲法、水法律、行政法規(guī)等組成的水法規(guī)體系，使水事活動(dòng)有法可依。我國目前存在的水資源問題就與水法規(guī)建設(shè)的完善程度以及執(zhí)行效果密切相關(guān)。

一、中國水法規(guī)發(fā)展進(jìn)程

我國最早的水法規(guī)可追溯到春秋時(shí)期，《禮記·月令》《管子·立證》《管子·度地》等史料中均有相關(guān)記載，在春秋末期國家大法中就出現(xiàn)了一系列的水利條款。唐朝形成了較為完整的封建法律體制，《水部式》是唐代制定的中國第一部比較系統(tǒng)的水利法典，對(duì)農(nóng)田水利管理、用水管理、航運(yùn)船閘的管理維護(hù)、橋梁津渡的管理維護(hù)、漁業(yè)和城市水道管理等都作出了規(guī)定。

近代水利立法始于20世紀(jì)30年代，1942年7月公布實(shí)施了《水利法》，1943年制定了《水利法實(shí)施細(xì)則》《水權(quán)登記規(guī)則》。但由于當(dāng)時(shí)中國正處于半殖民地半封建社會(huì)，內(nèi)憂外患，許多法規(guī)大多未能很好地實(shí)施。1949年新中國成立后，我國水法規(guī)建設(shè)不斷發(fā)展。憲法是我國水法制建設(shè)的基礎(chǔ)，1988年通過了《中華人民共和國水法》（簡稱《水法》），這是新中國的第一部水法，是中國水管理的基本大法（重要水法規(guī)見表1）。

由于歷史、政治等因素，我國水法規(guī)建設(shè)曾一度停滯不前。1979年之后，我國不斷推進(jìn)水法規(guī)建設(shè)，圍繞水污染治理、水土保持、水資源開發(fā)利用和水生態(tài)保護(hù)、水災(zāi)害防治等方面進(jìn)行了相應(yīng)的立法工作。

表1 中國主要涉水法律匯總

二、國外典型國家水法規(guī)

根據(jù)地理位置、氣候條件、水文特征和水資源稟賦等情況，分別選取美洲、歐洲、大洋洲的代表性國家如美國、英國及澳大利亞，圍繞水法規(guī)建設(shè)及其執(zhí)行情況進(jìn)行比較分析。

1.美國

美國現(xiàn)有水法規(guī)幾乎涵蓋了水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、管理的全過程，構(gòu)建了較為完善的水資源保護(hù)和開發(fā)利用、水污染防治、水體維護(hù)和恢復(fù)的法規(guī)框架。1824年以前，美國水利建設(shè)主要著重于防洪與水道航運(yùn)，1879—1935年期間，由于工農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，逐步開發(fā)興建多目標(biāo)多功能的水利工程，并開始進(jìn)行流域綜合治理。比較著名的有通過立法對(duì)田納西河進(jìn)行流域統(tǒng)一管理，有效促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。1936—1968年期間，美國大規(guī)模興建水利工程，1968年以后，美國大力加強(qiáng)水利管理，提高工程綜合效益，頒布了一系列有關(guān)水利的法律法規(guī)。1970—1990年為水質(zhì)優(yōu)化發(fā)展階段，1990年以后，水質(zhì)和水環(huán)境得到了根本性的改變，開始著重可持續(xù)及回歸自然式的再發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)了美國一些主要的法律法規(guī)，見表2。

2.英國

英國現(xiàn)行水法規(guī)體系包括了由英國參與或締結(jié)的國際條約、歐盟法律與政策文件、英國議會(huì)立法及政府或部門制度的附屬法規(guī)政策。水管理分為國家、區(qū)域和地方三級(jí)管理。

早前，英國的水政策法規(guī)都信奉河岸權(quán)理論，即“鄰接（地表）水體的每一個(gè)河岸土地所有權(quán)人，都享有流經(jīng)或者流淌于其土地之上的流量處于自然狀態(tài)的權(quán)利，而其他人不得改變流量或者水量、水質(zhì)”。隨著工業(yè)革命的發(fā)展，對(duì)水和水能的需求迅速增長，隨后的人口增加及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致河岸權(quán)原則的缺陷明顯地表現(xiàn)出來，從而需要政府對(duì)水資源利用進(jìn)行干預(yù)，于是出現(xiàn)了調(diào)整水資源的成文法，見表3。

3.澳大利亞

澳大利亞的水資源管理體制分為3個(gè)層次，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。在聯(lián)邦體制下，各州和地方在各自的管轄范圍內(nèi)負(fù)有管理自然資源的首要責(zé)任。

澳大利亞繼承了英國普通法中的河岸權(quán)，即賦予水源毗連土地的所有者用水權(quán)。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及市場(chǎng)的迫切需求，澳大利亞以政策為主的全國性水資源法律是通過不同管轄范圍的政府之間的一些非法定的協(xié)商、協(xié)調(diào)及合作程序機(jī)制形成的。最主要的法律有1994年《水事改革框架》、2004年《關(guān)于國家水資源行動(dòng)計(jì)劃的政府間協(xié)議》及2007年《水法》等，見表4。

表2 美國主要涉水法律匯總

表3 英國主要涉水法律匯總

表4 澳大利亞主要涉水法律匯總

三、國內(nèi)外水法規(guī)對(duì)比

1.水法規(guī)建立

（1）時(shí) 間

綜合對(duì)比以上3個(gè)典型國家涉水法規(guī)的頒布時(shí)間及發(fā)展歷程，我國水法規(guī)建設(shè)時(shí)間較為滯后。直到1988年第一部《水法》頒布施行，我國的水資源管理才真正步入法制化軌道。這個(gè)時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國、英國、澳大利亞等國家。以防治水污染方面的法律為例，我國《水污染防治法》頒布年份為1984年，而美國于1948年就頒布了《聯(lián)邦水污染防治法》，英國1951年頒布了《河流防止污染法》，澳大利亞1929年頒布了《污水處理法》，均早于我國40年左右。這主要是因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家在工業(yè)革命之后工業(yè)用水量激增，引發(fā)了一系列水問題，因此相應(yīng)出臺(tái)了許多水法規(guī)政策來解決需水、用水、排水等問題。

（2）數(shù) 量

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1949年以前，我國頒布的水法規(guī)數(shù)量遠(yuǎn)少于美國、英國和澳大利亞。1949—1979年，由于政治社會(huì)因素影響，法制進(jìn)程緩慢，導(dǎo)致頒布的水法規(guī)數(shù)量很少。1979后至今，中國新頒布的水法規(guī)數(shù)量超過了發(fā)達(dá)國家同期頒布的數(shù)量。在總數(shù)上，漸有趕上發(fā)達(dá)國家的趨勢(shì)。

分別對(duì)比各類型的水法規(guī)，包括水災(zāi)害防治、水資源開發(fā)利用及水環(huán)境保護(hù)方面的水法規(guī)數(shù)量，可以發(fā)現(xiàn)：新中國成立之前幾乎沒有涉及防洪方面的水法規(guī)，1979年之后才出現(xiàn)了防洪方面的水法規(guī)，1979—2000年新頒布的防洪法規(guī)數(shù)量甚至超過了發(fā)達(dá)國家；水資源開發(fā)利用方面的法規(guī)近幾年發(fā)展較好，有趕上發(fā)達(dá)國家的趨勢(shì)；水環(huán)境方面的法律法規(guī)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到美國、英國的數(shù)量。

（3）內(nèi) 容

雖然我國水法規(guī)建設(shè)正在加快推進(jìn)，但是我國現(xiàn)有的水法規(guī)并不夠健全和完善，例如在水資源的規(guī)劃調(diào)度、水生態(tài)系統(tǒng)、節(jié)約用水等方面均沒有具體嚴(yán)格的法律法規(guī)，同時(shí)，配套的法律法規(guī)也不夠全面。對(duì)比中美水污染防治方面的法律法規(guī)，美國水污染方面的法律法規(guī)經(jīng)過了漫長的階段，反復(fù)討論、修改，直到形成了完整的體系。我國的水資源防治法在立法中心、管理體制、調(diào)控機(jī)制、監(jiān)管措施及實(shí)施保障機(jī)制等方面，都與美國有一定的區(qū)別和差距，見表5。

2.水法規(guī)執(zhí)行

（1）立法過程

中西方在法律制定過程中存在一定的差異性。美國、澳大利亞等是聯(lián)邦制國家，各州根據(jù)各自的特點(diǎn)和要求分別進(jìn)行立法來管理各州的水資源、水權(quán)和水事等，針對(duì)性較強(qiáng)，特定的社會(huì)政治制度形成了科學(xué)的立法程序和較強(qiáng)的法律效力，建立了較為完善的水法規(guī)體系及其配套法規(guī)。而我國在立法過程中還存在相關(guān)部門多、職能交叉、職責(zé)不清、權(quán)利博弈、行政化和缺乏針對(duì)性等傾向，如我國對(duì)水資源管理縱向?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，橫向涉及水利部門（水行政主管）、環(huán)保部門（水質(zhì)、水污染）、農(nóng)業(yè)部門（農(nóng)業(yè)面源污染）和城鄉(xiāng)與住房建設(shè)部門（城市水務(wù)）等等。

表5 中美水質(zhì)方面法律比較

（2）執(zhí)行過程

美國等發(fā)達(dá)國家在執(zhí)法過程中充分體現(xiàn)了針對(duì)性、專業(yè)性與強(qiáng)制性。而我國水行政執(zhí)法隊(duì)伍受體制、人員結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來源等諸多影響，整體素質(zhì)和執(zhí)法能力相對(duì)薄弱，存在執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題。

（3）公眾參與

在水資源保護(hù)的公眾監(jiān)督和公益訴訟方面，美國相關(guān)的立法和實(shí)踐走在世界前列。英國1991年《水資源法》、2003年《水法》都涉及了公眾參與的規(guī)定，非常注重利益相關(guān)者和公眾參與。澳大利亞墨累—達(dá)令河流域的管理組織設(shè)立了公眾咨詢委員會(huì)。而我國現(xiàn)有水資源保護(hù)法中幾乎都沒有涉及公眾參與，可以說我國至今尚未真正建立起公眾參與機(jī)制。

3.文化影響

中西方古代文化、歷史背景的不同影響著立法、執(zhí)法和司法全過程。

契約精神是西方文明社會(huì)的主流精神，在民主法治的形成過程中有著極為重要的影響，一方面為法治和市民社會(huì)提供了良好的秩序；另一方面根據(jù)私人契約精神，上升至公法領(lǐng)域在控制公權(quán)力方面具有積極作用。西方社會(huì)的契約精神帶來的平等與民主的政治傳統(tǒng)為西方水法規(guī)體系建設(shè)的確立、水政執(zhí)法、公眾參與等奠定了良好的基礎(chǔ)。

而中國古代奉行儒家思想，主張以仁為本，圣人為王。儒家思想在鞏固封建王朝統(tǒng)治的同時(shí)，也造成了漠視常人權(quán)利的政治文化，導(dǎo)致我國古代民眾法律意識(shí)非常淡薄。同時(shí)，在新中國成立之前處于半殖民地半封建社會(huì)，新中國成立之后，又一度處于高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，缺乏依法治國的理念，幾乎沒有水資源的法律保障和水污染防治的法律意識(shí)。

四、對(duì)策和建議

1.完善水法制體系

推進(jìn)科學(xué)立法，關(guān)鍵是完善立法體制，提高立法質(zhì)量，優(yōu)化立法職權(quán)配置。“小智治事、中智治人、大智立法”，需要對(duì)目前的水法規(guī)進(jìn)行全面的整理分析。借鑒國外法制有益經(jīng)驗(yàn)，切忌照搬別國模式和做法。通過實(shí)踐和理論探索，對(duì)一些欠缺的水法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充，對(duì)不夠完善的水法規(guī)加以改進(jìn)，同時(shí)加強(qiáng)相應(yīng)的配套法規(guī)建設(shè)。要明確現(xiàn)有各法規(guī)之間的內(nèi)在聯(lián)系，協(xié)調(diào)好法規(guī)之間的相互關(guān)系，其次對(duì)各管理部門的職權(quán)進(jìn)行明確的范圍界定，并對(duì)個(gè)別法律地位不明的管理機(jī)構(gòu)重新確立職權(quán)。

2.提高水管理效能

由于各國國情、水情不同，且流域的水資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件也存在差異，水法規(guī)建設(shè)重點(diǎn)和治理制度框架因此有所差異。美國、澳大利亞國土面積大，采用行政區(qū)域分層治理和流域一體化治理相結(jié)合體制，英國等則采用流域一體化治理體制。

借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，完善現(xiàn)有的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立水資源管理以區(qū)域管理為基礎(chǔ)和流域管理為核心的法律體系，統(tǒng)一規(guī)范區(qū)域與流域的各項(xiàng)管理職能，加強(qiáng)法律的剛性約束與支撐，通過立法來明確流域機(jī)構(gòu)設(shè)立的目的、職能、權(quán)限、組織形式等重大事項(xiàng)，強(qiáng)化跨行政區(qū)域的流域綜合管理。構(gòu)建水管理科學(xué)體系，依法管水，科學(xué)治水，全面提高管水事、治水利的能力與效力。

3.提升執(zhí)法實(shí)效

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。各級(jí)水行政主管部門要進(jìn)一步增強(qiáng)依法執(zhí)政意識(shí)，堅(jiān)持以法制的理念、法制的體制、法制的程序開展工作。加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。水行政執(zhí)法人員必須忠于法律，嚴(yán)格執(zhí)法，敢于擔(dān)當(dāng)。

水資源管理是社會(huì)公共事務(wù)，屬于社會(huì)管理范疇。積極引導(dǎo)與提倡社會(huì)公眾參與，倡導(dǎo)公開公平公正，才能更好地提高水資源管理的效率。務(wù)必通過立法對(duì)公眾參與作出具體的規(guī)定，明確實(shí)施程序，全面推進(jìn)水資源管理信息的公開。同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督功能。

4.加強(qiáng)宣傳教育

水資源事及社會(huì)大眾、事關(guān)人們生活生產(chǎn)的基本要素與生態(tài)環(huán)境。需要引領(lǐng)全社會(huì)共同努力，宣傳水法規(guī)，遵守水法規(guī)，執(zhí)行水法規(guī)?！胺墒侨祟愖畲蟮陌l(fā)明，科學(xué)發(fā)明使人類學(xué)會(huì)了如何駕馭自然，更重要的是法律使人類學(xué)會(huì)了如何駕馭自己”。我們要秉持法律這個(gè)準(zhǔn)繩，用好法治這個(gè)方式。通過強(qiáng)制性規(guī)范人們行為，弘揚(yáng)社會(huì)道德風(fēng)尚，促進(jìn)社會(huì)公眾自覺地珍惜水資源、節(jié)約水資源、保護(hù)水資源。

五、結(jié) 語

人類活動(dòng)受法律與道德的制約與影響，法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。必須用法律去衡量、規(guī)范、引導(dǎo)社會(huì)生活和人類活動(dòng)。我國目前存在的水資源問題與水法規(guī)建設(shè)滯后、水法規(guī)體系不完善和執(zhí)行實(shí)效欠佳等密不可分。必須從我國實(shí)際出發(fā)，與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，借鑒國外水法規(guī)體系建設(shè)與執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，擇善而用，加強(qiáng)我國的水法規(guī)體系建設(shè)與執(zhí)行，有效改善和治理國家的水問題，為水資源可持續(xù)發(fā)展提供保障。

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