杜家臺分蓄洪區(qū)洪道應(yīng)急整治工程建設(shè)管理探討

（湖北省防汛抗旱指揮部辦公室，430071，武漢）

杜家臺分蓄洪區(qū)上連漢江，下通長江，為漢江下游分洪控制工程，既是漢江洪水直通長江的通道，又具有分蓄漢江和長江洪水的雙重功能。工程建成至今，共分洪、分流21次。

杜家臺分蓄洪區(qū)洪道包括分洪道和行洪河道兩部分。分洪道自杜家臺閘至周邦，長21.5 km，堤距約800 m，平時基本干涸，多被開墾種植。行洪道自周邦至黃陵磯閘，全長53.08 km，沿程寬度不等，上段為地勢開闊的分蓄洪區(qū)，下段為通順河水系下游天然河道。

分流指利用洪道將漢江中下游一定量級超額洪水分流入長江的過程。丹江口水庫大壩加高后，杜家臺分蓄洪區(qū)分流運(yùn)用成為常態(tài)，為有效減輕漢江仙桃以下河段防洪壓力，盡可能降低分流造成的損失，需要對洪道采取工程整治措施。

一、工程建設(shè)過程

2011年9月21日杜家臺閘開啟分流，運(yùn)用效果明顯。分流結(jié)束后，洪道應(yīng)急整治工程任務(wù)正式提出，2012年6月，設(shè)計(jì)單位完成了《杜家臺分蓄洪區(qū)洪道應(yīng)急整治工程實(shí)施方案》，同年12月底完成招標(biāo)投標(biāo)工作，2013年1月各標(biāo)段相繼開工，至2014年8月主體工程基本完工。

二、存在問題分析

1.地質(zhì)條件差

工程區(qū)為平原湖區(qū)地貌，地表水系十分發(fā)育，溝渠縱橫交錯，淵塘、濕地遍布。地質(zhì)鉆探結(jié)果表明：新農(nóng)垸堤基地質(zhì)結(jié)構(gòu)中Ⅲ1、Ⅲ2、Ⅲ3分別占總長度的59.2%、29.1%、11.7%，全堤段工程地質(zhì)條件評價為較差或差，堤基土主要為第四系全新統(tǒng)黏性土或淤泥質(zhì)土，存在嚴(yán)重的沉降變形、抗滑穩(wěn)定或滲透穩(wěn)定問題；趙家垴垸堤基地質(zhì)結(jié)構(gòu)中Ⅲ1、Ⅲ2分別占總長度的27.1%、52.6%，72.4%堤段工程地質(zhì)條件評價為較差或差，存在嚴(yán)重沉降變形及不均勻沉降等問題；九溝橋接長工程橋址范圍內(nèi)廣泛分布第四系沖湖積堆積淤泥質(zhì)土，在樁基礎(chǔ)施工過程中可能出現(xiàn)縮孔、塌孔等問題。

2.施工戰(zhàn)線長

洪道應(yīng)急治理工程建設(shè)地點(diǎn)跨仙桃、蔡甸、漢南3市（區(qū)），施工戰(zhàn)線長。在建設(shè)過程中，受建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)不足、交通條件差等因素制約，建設(shè)單位共安排3名現(xiàn)場管理人員，盡管月出勤天數(shù)達(dá)到27天以上，仍無法滿足工程監(jiān)管工作需要，及時發(fā)現(xiàn)并處理建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題，建設(shè)管理壓力很大。

3.征遷任務(wù)重

本工程主要為土方施工，征地面積大，共計(jì)4800多畝（15畝=1 hm2，下同）；征地范圍廣，跨仙桃、蔡甸、漢南三市（區(qū)）；征地工作責(zé)任主體多，涉及三縣市區(qū)三級政府組織9個責(zé)任主體；被征地對象多，訴求不同，抵制征地工作方法不一；征用土地大部分為基本農(nóng)田，按照國家“占一補(bǔ)一”政策，需要請求有關(guān)部門調(diào)整用地規(guī)劃，重新增補(bǔ)基本農(nóng)田面積；部分土地權(quán)屬不清，同一地塊存在多個征地對象認(rèn)領(lǐng)者，協(xié)調(diào)工作主攻對象無法確定，按照相關(guān)規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)在多個認(rèn)領(lǐng)者之間難以分配平衡，影響工程進(jìn)度。

4.工程變更多

本次工程施工過程中，累計(jì)收到38項(xiàng)變更申請，涵蓋臨時工程、設(shè)計(jì)方案、新增項(xiàng)目、施工設(shè)備進(jìn)出場、招標(biāo)漏項(xiàng)、單價調(diào)整等多個方面。根據(jù)《中華人民共和國合同法》公平原則和《水利水電工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》有關(guān)變更規(guī)定，監(jiān)理單位和建設(shè)單位對施工單位提出的變更申請必須全部受理，并須逐一給出相應(yīng)答復(fù)。變更是施工單位運(yùn)用相關(guān)法律賦予權(quán)力爭取更多利益的途徑，而建設(shè)單位則希望在不增加投資的前提下，按期保質(zhì)保量完成建設(shè)任務(wù)，雙方的對立性導(dǎo)致在對變更申請做出決定前，需要進(jìn)行多回合討論、現(xiàn)場勘察，甚至需要邀請專家進(jìn)行評估，重大設(shè)計(jì)變更還須報(bào)原實(shí)施方案審批單位審批后，才可進(jìn)行下一步工作。工程變更多，影響了進(jìn)度和資金管理。

三、解決途徑探討

現(xiàn)代水利工程建設(shè)涉及利益方越來越多，體系化越來越明顯。以洪道應(yīng)急整治工程為例，參與方有項(xiàng)目批復(fù)單位、資金安排單位、各級地方政府、項(xiàng)目法人、項(xiàng)目監(jiān)管單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、檢測單位、被征地對象等，他們的主要訴求統(tǒng)一于順利完成工程建設(shè)任務(wù)，對立于各方利益需求，集中到洪道應(yīng)急整治工程上，體現(xiàn)為支持與制約并存。因此工程建設(shè)工作中的問題沒有統(tǒng)一適用的解決方法，但總體可以從獲取政府支持、勘察設(shè)計(jì)、征地、招標(biāo)、現(xiàn)場管理等方面著手，做好建設(shè)管理工作。

1.明確工程項(xiàng)目自身重要性，爭取更多行政支持

此次洪道整治工程是在丹江口水庫加高后，為達(dá)到在漢江大洪水年有效減輕仙桃以下河段防洪壓力，杜家臺分蓄洪區(qū)分流運(yùn)用成為常態(tài)的背景下提出的，從宏觀上得到省委省政府高度重視，立項(xiàng)初期就獲得政策和資金支持，審批過程較一般項(xiàng)目快，資金到位較一般早，建設(shè)過程中受關(guān)注程度高。建設(shè)期間，各級政府部門多次出面協(xié)調(diào)解決影響工程建設(shè)的難點(diǎn)問題，確保了工程建設(shè)各項(xiàng)工作有序展開。

2.詳細(xì)勘察地質(zhì)結(jié)構(gòu)，針對性提出設(shè)計(jì)方案

地質(zhì)條件差作為客觀存在，不能避開，因此勘察時應(yīng)根據(jù)設(shè)計(jì)階段不同以及前期勘察成果，調(diào)整勘察深度，對于地質(zhì)結(jié)構(gòu)突變處，加大勘察鉆孔密度，準(zhǔn)確確定地質(zhì)分層結(jié)構(gòu)臨界點(diǎn)及土體力學(xué)性質(zhì)，協(xié)助設(shè)計(jì)單位根據(jù)勘察成果調(diào)整設(shè)計(jì)思路，針對性提出有效成熟的設(shè)計(jì)方案，減少后期設(shè)計(jì)變更。仙桃新農(nóng)垸部分堤段加高培厚后外堤腳有外挫跡象，經(jīng)查：該處淤泥層厚約3 m，處于兩勘探鉆孔中間，地質(zhì)條件突變，兩端地質(zhì)結(jié)構(gòu)不連續(xù)，按兩端設(shè)計(jì)方案延伸施工不能滿足堤身穩(wěn)定要求，需經(jīng)加密勘察后調(diào)整設(shè)計(jì)方案。

3.合理設(shè)計(jì)招標(biāo)條件，預(yù)置造價控制措施

工程招標(biāo)投標(biāo)制度設(shè)立的出發(fā)點(diǎn)是以合理價格為建設(shè)單位優(yōu)選承建單位，以適度公平保證優(yōu)秀施工單位中標(biāo)并獲得利潤。因此，在滿足國家相關(guān)法律法規(guī)前提下，建設(shè)單位在設(shè)置招標(biāo)條件時，可從相對公平性、約束力、可執(zhí)行性及自身利益四個方面考慮，增加招標(biāo)條件關(guān)聯(lián)和制約性，減少不均衡報(bào)價機(jī)會，或者能夠不均衡報(bào)價但受到制約而不偏離一定幅度。對于臨時工程項(xiàng)目設(shè)置應(yīng)格外仔細(xì)，一些招標(biāo)文件發(fā)售時不能詳細(xì)確定的內(nèi)容，以達(dá)到主體工程施工需要為原則，明確臨時工程費(fèi)包干使用范圍，強(qiáng)調(diào)施工單位為完成主體，工程所增加的一切臨時工程費(fèi)均不再支付，要求投標(biāo)單位在投標(biāo)時全面考慮綜合報(bào)價。對可能存在爭議的臨時工程，宜根據(jù)工程的特性，從施工需要角度考慮，細(xì)化臨時工程內(nèi)容，在招標(biāo)文件中提前列出，詳加規(guī)定，明確包干使用，不給施工單位留下要求增加費(fèi)用的機(jī)會。

4.增加建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)，深度參與工程建設(shè)

現(xiàn)行建管體制中建設(shè)單位人員現(xiàn)場監(jiān)管仍是必不可少的環(huán)節(jié)。建設(shè)單位宜安排專業(yè)人員參與設(shè)計(jì)工作，一是可以及時將建設(shè)方的工程需求傳達(dá)給設(shè)計(jì)單位，減少設(shè)計(jì)方案嘗試工作；二是可以動態(tài)把握設(shè)計(jì)工作進(jìn)度及內(nèi)容，實(shí)時反饋給決策層，確保建設(shè)意圖落實(shí)到設(shè)計(jì)文件中；三是可以在參與過程中發(fā)現(xiàn)不必要錯誤，確保工程實(shí)施總價不突破設(shè)計(jì)概算，為以后通過稽查、審計(jì)做好準(zhǔn)備。建設(shè)單位須安排足夠的技術(shù)人員參與工程施工，一是作為工程產(chǎn)品使用者有必要全面了解工程；二是監(jiān)督監(jiān)理單位的監(jiān)理行為；三是及時處理建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題。建議在廣大農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)建設(shè)水利工程，各個設(shè)計(jì)階段有必要調(diào)整建設(shè)管理費(fèi)費(fèi)率，提高建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)，使建設(shè)單位能夠按照工程需要配備足夠的技術(shù)力量及交通設(shè)施，深度參與工程全過程，為充分發(fā)揮建設(shè)單位監(jiān)管協(xié)調(diào)作用奠定基礎(chǔ)，確保按期保質(zhì)保量完成建設(shè)任務(wù)。

5.依靠政府、積極服務(wù)，化解征遷矛盾

做好征地拆遷工作是水利工程開工建設(shè)的必要條件，也是水利工程建設(shè)工作難點(diǎn)，當(dāng)項(xiàng)目法人由非地方政府部門組建時，征地拆遷工作困難更多，因此在進(jìn)行該項(xiàng)工作前，首先應(yīng)取得工程所在地縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等各級政府組織的支持，依靠政府公信力，先期做好宣傳工作，明確工程建設(shè)對當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活帶來的益處，獲得工程區(qū)居民的理解和支持。征地拆遷涉及土地所有者切身利益，除足額發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)外，為其解決與征地相關(guān)的難題，做好服務(wù)，也是推動征地工作重要措施之一。如趙家垴工地范圍內(nèi)有當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶苗圃，樹苗成熟，經(jīng)相關(guān)部門幫助順利銷售出去，既化解了征地矛盾又解決農(nóng)戶的困難。征地工作難度大，部分原因在于土地所有者訴求過高，按照標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償后，不回避矛盾，依靠政府、強(qiáng)制執(zhí)行也是必不可少的措施之一。

四、結(jié) 語

在公益性水利工程建設(shè)過程中，單純從工程本身需要開展建設(shè)工作，阻力更多。在洪道應(yīng)急整治工程建設(shè)過程中，最高決策者希望工程盡快發(fā)揮效益，資金管理單位希望資金安全使用，建設(shè)單位希望控制好投資、進(jìn)度、質(zhì)量和安全；地方政府希望工程項(xiàng)目配合地方經(jīng)濟(jì)階段發(fā)展需要且減少配套資金；中標(biāo)單位希望以最少成本完成建設(shè)任務(wù)并獲得最大利潤，并與建設(shè)單位建立良好關(guān)系為后期項(xiàng)目中標(biāo)打下基礎(chǔ)；監(jiān)理單位希望以最少費(fèi)用完成監(jiān)理任務(wù)；被征地者希望一次性解決自己所有愿望。訴求的對立與統(tǒng)一性，決定了工程建設(shè)過程存在困難是必然的，建設(shè)管理單位要做好建設(shè)管理工作，需要有足夠的上級領(lǐng)導(dǎo)重視、務(wù)實(shí)的地方政府支持、詳實(shí)的勘察資料、切合實(shí)際的設(shè)計(jì)方案、技術(shù)過硬的承包單位，能夠堅(jiān)持原則的監(jiān)理單位，以及一只具備協(xié)調(diào)能力和技術(shù)、管理能力的建設(shè)團(tuán)隊(duì)。

[1]湖北省水利水電規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)院.杜家臺分蓄洪區(qū)洪道應(yīng)急整治工程實(shí)施方案[R].2013.