分蓄洪區(qū)運用損失變化特點及應對策略初步探討

何 小 花

(湖北省水利水電規(guī)劃勘測設計院，武漢430064)

1 概 述

分蓄洪區(qū)是流域綜合防洪體系的重要組成部分。設置分蓄洪區(qū)，適時分蓄超額洪水，削減洪峰，可以保護重點地區(qū)和重要城市的安全，減輕洪水災害總體損失。例如，1954年荊江分蓄洪區(qū)剛剛建成，就在防御1954長江流域性洪水中發(fā)揮關鍵作用；杜家臺分蓄洪區(qū)建成后先后運用21次，對保護漢江中下游和武漢市的防洪安全發(fā)揮了重大作用；2020年7月，淮河流域的蒙洼分蓄洪區(qū)再次啟用，降低了淮河洪水位，減輕了淮河洪水的威脅。

由于歷史和客觀原因，分蓄洪區(qū)內有大量的耕地，居住著大量的群眾，除了傳統(tǒng)的農林漁業(yè)，新興產業(yè)也逐漸出現(xiàn)。因此，作為區(qū)內群眾賴以生存和社會發(fā)展的基礎，分蓄洪區(qū)有發(fā)展經濟的內在需求；另一方面，作為防洪體系的組成部分，分蓄洪區(qū)需要承擔分蓄洪的責任。分蓄洪區(qū)分蓄洪運用會直接造成淹沒損失，同時也限制了投資，造成分蓄洪區(qū)內經濟社會發(fā)展緩慢，經濟發(fā)展水平較低，尤其是頻繁使用的分蓄洪區(qū)。分蓄洪區(qū)所承受的洪水淹沒直接損失和經濟發(fā)展受限的間接損失，分蓄洪區(qū)分蓄洪水是為了維護流域全局和重點地區(qū)利益的公益性行為，洪水造成的損失是局部地區(qū)付出的犧牲，其性質和特點不同于一般地區(qū)洪水災害損失。

例如地處長江中游的湖北省，防洪任務突出，多年的江河治理和防洪建設，特別是1998年大洪水以來的堤防達標加固，大幅提升了湖北省防洪能力，三峽水庫的蓄水運用，也進一步提高了包括湖北省在內的中游各地區(qū)長江防洪能力。但是，長江河道安全泄量與長江峰高量大洪水的矛盾仍然十分突出，遇1954年型大洪水，按照三峽工程初步設計擬定的對荊江地區(qū)和城陵磯地區(qū)進行補償的調度方式，長江中下游仍有336 億m3的超額洪量。因此，湖北省境內長江干支流的防洪形勢仍然嚴峻，防洪依然要依靠綜合措施[1,2]，因此湖北省境內仍設置了眾多的分蓄洪區(qū)。

為了科學、合理和有效地運用分蓄洪區(qū)，確保流域整體防洪安全，也為了給區(qū)內群眾創(chuàng)造良好的生存空間和發(fā)展環(huán)境，專家學者探索了分蓄洪區(qū)運用幾率、洪水演進特點和洪災損失的補償方法[1-6]，國家和地方也探索并實施了分蓄洪區(qū)的建設及分蓄洪區(qū)運用后的補償與保障機制，特別是從20世紀80年代起，我國進行了分蓄洪區(qū)補償保險和基金的嘗試，包括2000年5月國務院頒布實施了《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》[7]，2006年5月財政部頒布了《國家蓄滯洪區(qū)運用財政補償資金管理規(guī)定》[8]，2007年3月水利部頒布實施了《蓄滯洪區(qū)運用補償核查辦法》[9]。安微省阜南縣蒙洼蓄洪區(qū)和河南省泥河洼蓄洪區(qū)分別于2003、2007和2000、2004獲得了國家補償，取得了較好的效果。

然而，當前分蓄洪區(qū)運用洪災損失較大和經濟社會發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀仍未從根本上扭轉，已經成為區(qū)域社會經濟發(fā)展的瓶頸，一定程度上也影響了分蓄洪區(qū)的順利啟用，分蓄洪區(qū)分洪損失和經濟發(fā)展受限的難題亟待破解。本文以漢江杜家臺分蓄洪區(qū)為例，基于調查獲得的相關統(tǒng)計數據，分析分蓄洪運用帶來的洪災損失的變化特點，結合分蓄洪區(qū)運用幾率的變化，探討促進分蓄洪區(qū)發(fā)展的策略。

2 分蓄洪區(qū)運用洪災損失變化特點

2.1 杜家臺分蓄洪區(qū)及其運用情況

杜家臺分蓄洪區(qū)(又名漢南泛區(qū))位于湖北省江漢平原東部，屬通順河水系，承擔分蓄漢江和長江超額洪水的任務。杜家臺分蓄洪區(qū)現(xiàn)有外包線圍堤186.177 km，規(guī)劃設計標準為外包線圍堤按照防御周幫分洪最高水位30.00 m設計，設計水位下有效容積31.59 億m3，因為續(xù)建配套工程尚未完建，目前，只能按照防御周幫分洪最高水位28.50 m作為控制運用條件。

杜家臺分蓄洪區(qū)蓄水位30.00 m對應的面積為613.98 km2，其中蔡甸區(qū)面積347.8 km2，占56.7%，武漢經濟技術開發(fā)區(qū)(漢南區(qū))面積175.8 km2，占28.6%，仙桃市面積90.38 km2，占14.7%。

自1956年杜家臺分洪閘建成至2016年共度過了59 a汛期，共運用21次，分洪(流)總量196.74 億m3，對保護漢江中下游和武漢市的防洪安全發(fā)揮了重大作用。曾一次調蓄漬水5.7 億m3，大大改善了漢南地區(qū)的排水條件。分蓄洪運用中，最大分洪流量達到5 600 m3/s(1964年10月)，其次為1983年10月最大分洪流量為5 100 m3/s，近期的分蓄洪運用分別是2005、2011年。

2.2 分蓄洪區(qū)運用洪災損失的變化特點

作為頻繁運用的分蓄洪區(qū)，杜家臺分蓄洪區(qū)分蓄洪運用淹沒耕地、損毀房屋、破壞水利工程和道路等基礎設施，造成巨大的財產損失。據不完全統(tǒng)計，按當年貨幣值計算的杜家臺分蓄洪區(qū)居民財產及工程設施總損失合計27 959.9 萬元，其中居民財產損失26 772.9 萬元，工程設施損失1 187 萬元。除此以外，杜家臺分蓄洪區(qū)分洪運用還產生了較多的受災人口。

由于分洪時的分洪流量不同，因此分洪的淹沒面積差別巨大，例如1975年分洪造成蔡甸和仙桃共計淹沒了3 967.13 hm2耕地，而2011年分洪時僅淹沒了409.2 hm2耕地，這種情況下，分蓄洪損失不能直接對比經濟損失總量和受災總人口。

本文引進財產損失系數m和受災人口系數n來分析分蓄洪區(qū)分洪災害損失隨時間的變化特點。其中財產損失系數m為每次分蓄洪財產損失總量與淹沒耕地面積的比值，即單位淹沒面積的財產損失；受災人口系數n則是受災人口總數與淹沒面積的比值，即單位淹沒面積的受災人口。分別表達如下：

m=當次分洪的財產損失/淹沒面積

n=當次分洪的受災人口/淹沒面積

圖1、圖2分別給出了1958年至今杜家臺分蓄洪區(qū)分洪后財產損失系數和受災人口系數隨時間的變化。

圖1 杜家臺分蓄洪區(qū)分洪財產損失系數隨時間的變化

圖2 杜家臺分蓄洪區(qū)分洪受災人口系數隨時間的變化

(1)杜家臺分蓄洪區(qū)分洪運用的財產損失系數隨時間逐漸增加，且近期的增長趨勢更加顯著。

從1958年到1984年，杜家臺分蓄洪區(qū)分洪的財產損失系數增加了54倍，而到2011年，杜家臺分蓄洪區(qū)的分洪財產損失系數增加到了近380倍。

調查資料也顯示，1980年 ( 1980年價格水平計) ，淹沒損失約達15 000 元/km2；1990年 ( 1990年價格水平計)，淹沒損失則達到68 000 元/km2，10 a時間增加為原來的4.5倍。

分洪帶來的財產損失系數即單位淹沒面積財產損失量顯著增加主要是由于分蓄洪區(qū)防洪基礎設施的投入和建設力度不足，分蓄洪區(qū)內安全區(qū)、道路、堤防、水閘、泵站等基礎設施的布局與建設滯后于規(guī)劃及社會發(fā)展需求，分蓄洪區(qū)自身防洪保安能力較低。而與此同時，雖然由于政策原因，分蓄洪區(qū)的經濟發(fā)展受到一定限制，但是隨著國家社會經濟的整體快速發(fā)展，分蓄洪區(qū)的經濟也取得了較明顯的進步。以2015年為例，分蓄洪區(qū)內武漢經濟技術開發(fā)區(qū)(漢南區(qū))完成農業(yè)總產值222 797 萬元，農村常住居民人均可支配收入15 292 元，比上年增長12.25%；蔡甸區(qū)完成農業(yè)總產值174 020 萬元，人均可支配收入15 931 元；仙桃市完成農業(yè)總產值21 769 萬元，農村常住居民人均可支配收入10 053 元，比上年增長9.64%。

在分蓄洪區(qū)建設滯后和經濟增長2方面的綜合作用下，分蓄洪區(qū)運用必然帶來較大的淹沒損失，且淹沒損失越來越大。

(2)杜家臺分蓄洪區(qū)分洪的受災人口系數也隨時間逐漸增加，其增加的速度慢于財產損失系數的增加。

同期相比，1960-2011年，財產損失系增加了近38倍，而受災人口系數僅增加了10倍，即同期財產損失系數增加的倍數是受災人口系數的約3.8倍。

分蓄洪導致的分蓄洪區(qū)內受災人口系數及單位淹沒面積的受災人口數增加，是1949年后我國人口不斷增加在分蓄洪區(qū)的反映。相比經濟發(fā)展，由于黨和政府高度重視人民群眾的生命安全，加上分蓄洪區(qū)人口增長速度相對不快，因此單位淹沒面積受災人口增加倍數顯著小于單位淹沒面積的財產損失量。

除了直接災害損失外，分蓄洪區(qū)是隨時準備接受分洪的“主動受災區(qū)”，是限制發(fā)展區(qū)域，加上分蓄洪區(qū)防洪基礎設施建設相對滯后，導致分蓄洪區(qū)發(fā)展受到限制，表現(xiàn)在產業(yè)發(fā)展滯后、基礎設施落后、城鎮(zhèn)化建設難等方面。

綜上所述，由于分蓄洪區(qū)區(qū)域經濟的發(fā)展和人口的增加，在分蓄洪區(qū)面積沒有增加的前提下，單位面積的經濟總量大幅增加，人口也有一定幅度的增加，人均工農業(yè)總產值也顯著增加，這也直接導致了相同規(guī)模的分蓄洪運用，造成了更大的經濟損失和受災人口。即相同條件的分蓄洪運用所造成的損失(淹沒耕地、損毀房屋、財產損失、受災人口等)呈現(xiàn)隨時間顯著增加的態(tài)勢，同時受災人口損失增長速度緩于財產損失的增長速度，這是分蓄洪區(qū)運用洪災損失變化的顯著特點。

3 分蓄洪區(qū)運用幾率的變化

三峽水庫以及上游干流梯級水庫群的蓄水運用，加上丹江口水庫大壩加高完成后，提高了下游河道的防洪標準，湖北省境內長江以及漢江干流的分蓄洪區(qū)雖然仍需保留，但是運用幾率將會減少。

《長江流域防洪規(guī)劃》以分洪運用的洪水重現(xiàn)期方式給出了湖北省境內長江、漢江分蓄洪區(qū)在三峽水庫蓄水和丹江口大壩加高以后分蓄洪運用的概率，見表1。

由表1可以看出：三峽工程建成后，荊江河段運用分蓄洪區(qū)的洪水重現(xiàn)期提高到100 a一遇，城陵磯河段運用分蓄洪區(qū)的洪水提高到1931、1935、1998、1954年型洪水，武漢河段、湖口河段運用分蓄洪區(qū)的洪水提高到1954年型洪水。對比《防洪標準》(GB50201-2014)[10]，荊江河段分蓄洪區(qū)達到了Ⅰ等鄉(xiāng)村防護區(qū)或Ⅲ等城市的防洪標準；城陵磯河段、武漢河段、湖口河段分蓄洪區(qū)的防洪標準也有了很大的提高，其中杜家臺分蓄洪區(qū)分蓄長江洪水的標準提高到1954型洪水。

表1 湖北省長江漢江分蓄洪區(qū)運用概率

據《漢江夾河以下干流河段綜合利用規(guī)劃報告》，丹江口水庫大壩加高達到后期建設規(guī)模后，加上科學調度，運用漢江中游民垸的洪水重現(xiàn)期基本可達到100 a一遇，且僅需分蓄洪1.43 億m3，運用杜家臺分蓄洪區(qū)的洪水重現(xiàn)期也從7～10 a一遇提高到了20 a一遇，即漢江中游民垸達到了Ⅰ等鄉(xiāng)村防護區(qū)或Ⅲ等城市的防洪標準，杜家臺分蓄洪區(qū)達到了Ⅲ等鄉(xiāng)村防護區(qū)的防洪標準。

顯然，由于三峽水庫、丹江口水庫等長江干支流水庫的蓄水運用，長江流域防洪體系能力得到加強，與此相應，長江干支流分蓄洪區(qū)分蓄洪區(qū)運用幾率降低，運用杜家臺分蓄洪區(qū)的洪水重現(xiàn)期提高到了20 a一遇。

4 分蓄洪區(qū)發(fā)展策略初探

4.1 分蓄洪區(qū)運用與發(fā)展受限矛盾的變化

由前面的分析可以看出，分蓄洪區(qū)建設發(fā)展面臨的矛盾主要是：一方面作為防洪體系的關鍵組成部分，在發(fā)生大洪水時，分蓄洪區(qū)需要根據需要分洪運用，保證防洪的全局利益；另一方面，分蓄洪區(qū)相關基礎設施建設落后，防洪保安能力較差，分洪運用時必然造成較大的洪水損失，分蓄洪區(qū)經濟發(fā)展受限。

由于分蓄洪區(qū)建設投入相對不足，且分蓄洪區(qū)分蓄洪運用會損毀已建基礎設施，分蓄洪區(qū)承受較大經濟損失，發(fā)展受限，反過來又制約了基礎設施的重建、改建、擴建、續(xù)建。形成分蓄洪區(qū)運用——基礎設施建設投入不足，基礎設施破壞，造成較大損失——分蓄洪區(qū)運用難度加大的惡性循環(huán)。

近期，由于長江流域干支流防洪體系的能力逐漸增強，分蓄洪區(qū)運用幾率顯著降低，這改變了分蓄洪區(qū)運用與分蓄洪區(qū)發(fā)展受限之間的矛盾。

首先，分蓄洪區(qū)運用幾率的降低直接降低了分蓄洪區(qū)運用的洪災損失幾率和洪災損失程度，有利于分蓄洪區(qū)經濟積累和發(fā)展。

其次，也是至為關鍵的，分蓄洪區(qū)運用幾率的降低，客觀上提高了分蓄洪區(qū)域內防洪等級，從根本上擴大了分蓄洪區(qū)的經濟社會發(fā)展空間，分蓄洪區(qū)內不受分蓄洪影響、發(fā)展經濟的周期顯著延長，與分蓄洪區(qū)域以外的區(qū)域漸趨一致。

應該著眼這一顯著改變，從政策傾斜、加強分蓄洪區(qū)防洪基礎設施建設和完善補償機制等方面釋放分蓄洪區(qū)的發(fā)展動能，促進分蓄洪區(qū)發(fā)展。

4.2 促進分蓄洪區(qū)發(fā)展的策略

(1)分蓄洪區(qū)發(fā)展的特殊政策。分蓄洪區(qū)通常都涉及到不同的行政區(qū)域，應將分蓄洪區(qū)作為特區(qū)集中進行管理，形成規(guī)劃發(fā)展的合力。參照中西部地區(qū)和貧困地區(qū)政策規(guī)定，在稅費減免政策等方面支持區(qū)內經濟發(fā)展。例如對安全區(qū)土地開發(fā)和分蓄洪區(qū)內新建企業(yè)，在稅收方面給予減免優(yōu)惠；將分蓄洪區(qū)內企業(yè)增值稅、營業(yè)稅等稅費按比例返還，用于促進分蓄洪區(qū)內基礎設施建設等。在一定程度上松綁分蓄洪區(qū)的城鎮(zhèn)建設與發(fā)展，給分蓄洪區(qū)發(fā)展釋放部分安全區(qū)建設用地，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局。

(2)加強對分蓄洪區(qū)經濟發(fā)展的指導。引入國內外高端智庫，基于對不同重現(xiàn)期洪水分蓄洪區(qū)分洪的洪水演進研究成果，以分蓄洪區(qū)洪水風險圖為指導，實施產業(yè)引導發(fā)展機制，建立安全區(qū)與非安全區(qū)發(fā)展模式。在安全區(qū)內，加強工業(yè)化建設，推進城鎮(zhèn)化步伐，主動承接發(fā)達地區(qū)產業(yè)轉移，鼓勵支持大型企業(yè)落戶，擴大區(qū)內財政收入，增加就業(yè)。在非安全區(qū)，積極引入大型現(xiàn)代農業(yè)企業(yè)，鼓勵土地流轉和土地集約化、規(guī)?；a經營，逐步形成農業(yè)生產機械化。

(3)強化分蓄洪區(qū)防洪基礎設施建設。加大對分蓄洪區(qū)防洪基礎設施的投入和建設力度，早日完善和優(yōu)化安全區(qū)、道路、堤防、水閘、泵站等基礎設施的布局與建設，提高分蓄洪區(qū)自身防洪保安能力。

(4)完善分蓄洪區(qū)運用補償機制。應以《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》等為基礎，考慮經濟社會發(fā)展階段，從補償對象、范圍、標準等方面修訂完善，多舉措解決補償資金來源。

三峽水庫蓄水運用和丹江口水庫大壩加高完成后，降低了分蓄洪區(qū)運用頻率，分蓄洪區(qū)的洪水風險已經與其他洪泛區(qū)的洪水風險相當，應適時推出覆蓋一般洪泛區(qū)和分蓄洪區(qū)的洪水保險；依據分蓄洪區(qū)在內的洪泛區(qū)洪水風險圖，準確進行災情分析和損失評估，合理制定洪水保險費率。

5 結論與建議

(1)基于單位淹沒面積的經濟損失即財產損失系數和單位淹沒面積的受災人口即受災人口系數的分析得知，分蓄洪區(qū)分洪運用的財產損失和受災人口都隨時間呈現(xiàn)出顯著的增長，受災人口增長速度緩于財產損失。

(2)長江防洪體系的加強，降低了長江干支流分蓄洪區(qū)的運用幾率，直接降低了分蓄洪區(qū)運用的洪災損失幾率和洪災損失程度，同時提高了分蓄洪區(qū)域內防洪等級，從根本上擴大了分蓄洪區(qū)的經濟社會發(fā)展空間。

(3)通過給予分蓄洪區(qū)特殊的政策，加強對分蓄洪區(qū)經濟發(fā)展的指導，強化分蓄洪區(qū)防洪設施的建設，完善分洪運用補償機制和資金來源以及大力推進洪水保險等，可以釋放分蓄洪區(qū)的發(fā)展動能，確保分蓄洪區(qū)的順利啟用。