水利水電小型基建項(xiàng)目管理熱點(diǎn)難點(diǎn)問題思考

魏立峰

（中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

隨著《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）的實(shí)施，多元化、多渠道的科技投入體系逐步建立，我國(guó)科研事業(yè)單位水利水電小型基建項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱水利水電小型基建項(xiàng)目）投入逐年加大。目前在水利水電小型基建項(xiàng)目管理中不同程度地存在一些問題，這些問題也是當(dāng)前科研事業(yè)單位水利水電小型基建項(xiàng)目管理工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。結(jié)合實(shí)際，著重圍繞科研事業(yè)單位水利水電小型基建項(xiàng)目管理工作中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，對(duì)其進(jìn)行剖析并提出相關(guān)對(duì)策及措施，以促進(jìn)科研事業(yè)單位水利水電小型基建項(xiàng)目管理工作的健康發(fā)展，用足、用好國(guó)家投入水利水電小型基建項(xiàng)目的資金。

一、熱點(diǎn)難點(diǎn)問題剖析

我國(guó)水利水電小型基建項(xiàng)目在建筑市場(chǎng)中占有一定的比例，但又不同于社會(huì)上的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和建筑承包公司承擔(dān)的大型基建項(xiàng)目。其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：一是單體建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模較?。ㄒ话阃顿Y規(guī)模在3 000萬(wàn)元以下），為一種帶有政策性的專門面對(duì)流域機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位的水利水電小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；二是以政府投資為主，單位自籌資金為輔；三是以科技服務(wù)社會(huì)大眾為宗旨、不以盈利為目的。正是由于水利水電小型基建項(xiàng)目的特殊性，在實(shí)際管理中熱點(diǎn)難點(diǎn)問題也較多。

1.某些投標(biāo)單位借用資質(zhì)參加投標(biāo)

某些投標(biāo)人不具備或沒有投標(biāo)資質(zhì)，借用資質(zhì)投標(biāo)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有的在建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)審查過程中，出錢購(gòu)買營(yíng)業(yè)執(zhí)照和資質(zhì)等級(jí)證書；有的在實(shí)際操作過程中，借用他人證件參加投標(biāo)；有的甚至私刻印章，偽造他人資質(zhì)參與投標(biāo)。這樣的投標(biāo)人如不能被及時(shí)審查發(fā)現(xiàn)，一旦中標(biāo)將直接影響履約行為，影響工程的質(zhì)量。

2.投標(biāo)單位圍標(biāo)、串標(biāo)

水利水電小型基建項(xiàng)目的招標(biāo)目的是通過廣泛發(fā)布招標(biāo)信息，爭(zhēng)取多家投標(biāo)者競(jìng)爭(zhēng)，以擇優(yōu)確定中標(biāo)人。在項(xiàng)目實(shí)際操作過程中，存在投標(biāo)單位圍標(biāo)（陪標(biāo)）、串標(biāo)現(xiàn)象。

圍標(biāo)的問題實(shí)際上就是某個(gè)投標(biāo)人通過一定的途徑，秘密伙同其他投標(biāo)人共同商量投標(biāo)策略，串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，排斥其他投標(biāo)人的公平競(jìng)爭(zhēng)。串標(biāo)的問題實(shí)際上就是投標(biāo)人與招標(biāo)人私下就投標(biāo)價(jià)達(dá)成協(xié)議，或哄抬投標(biāo)報(bào)價(jià)或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，以達(dá)到排擠其他投標(biāo)人的目的。圍標(biāo)和串標(biāo)危害：①圍標(biāo)、串標(biāo)者嚴(yán)重破壞招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，擾亂了市場(chǎng)秩序；②圍標(biāo)、串標(biāo)者采用同時(shí)報(bào)高價(jià)或同時(shí)報(bào)低價(jià)等手段串通報(bào)價(jià)，前者給招標(biāo)人造成經(jīng)濟(jì)損失，后者對(duì)工程質(zhì)量和安全埋下隱患；③圍標(biāo)、串標(biāo)行為與其他違法違規(guī)行為相伴而生，既增加招標(biāo)人的管理風(fēng)險(xiǎn)，又成為工程轉(zhuǎn)包、掛靠的根源。

3.某些委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)管理混亂

2012年出臺(tái)的《中央投資項(xiàng)目招標(biāo)代理資格管理辦法》，加強(qiáng)了對(duì)中央投資項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，其目的是有效防止腐敗行為的發(fā)生。但在實(shí)際操作過程中，有的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為了取得代理業(yè)務(wù)，一味迎合招標(biāo)人，弄虛作假；有的招標(biāo)人在招標(biāo)中與投標(biāo)人存在著利益交換，與投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)相互串通，制定帶有傾向性的不合理的招標(biāo)文件，虛假招標(biāo)，甚至中標(biāo)后搞陰陽(yáng)合同，給水利水電小型基建項(xiàng)目的正常管理增加了難度。

4.規(guī)避公開招標(biāo)，人為將項(xiàng)目化整為零

我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定：勘察設(shè)計(jì)單項(xiàng)合同50萬(wàn)元以上，項(xiàng)目總投資3 000萬(wàn)元以上的項(xiàng)目必須進(jìn)行公開招標(biāo)；政府采購(gòu)法規(guī)定：200萬(wàn)元以上的工程（包括修繕工程、裝修工程、拆除工程），120萬(wàn)元以上的貨物或服務(wù)項(xiàng)目，50萬(wàn)元（含）以上的工程監(jiān)理項(xiàng)目必須進(jìn)行公開招標(biāo)。在實(shí)際工作中，有的單位將應(yīng)依法招標(biāo)的工程項(xiàng)目進(jìn)行拆分或分解成若干小項(xiàng)目，分段實(shí)施，使其達(dá)不到規(guī)定的必須招標(biāo)的要求；有的明招暗定、權(quán)力運(yùn)作，缺乏程序規(guī)范，缺乏制約和透明度。

5.缺乏規(guī)范和嚴(yán)格的評(píng)標(biāo)準(zhǔn)則

評(píng)標(biāo)是招標(biāo)投標(biāo)工作的核心部分，現(xiàn)階段水利水電小型基建項(xiàng)目通常采用綜合評(píng)估法，即將報(bào)價(jià)、質(zhì)量、工期、施工組織設(shè)計(jì)、企業(yè)信譽(yù)等賦予不同的權(quán)重，根據(jù)以上指標(biāo)對(duì)投標(biāo)單位進(jìn)行打分，再乘以各指標(biāo)權(quán)重后累加得分，以總分最高為中標(biāo)單位的評(píng)標(biāo)辦法。該評(píng)標(biāo)辦法在實(shí)操中存在一些缺陷：①各構(gòu)成因素和各因素所占權(quán)重不固定，隨機(jī)性強(qiáng)，一旦出現(xiàn)行政干預(yù)，或建設(shè)單位、招標(biāo)投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)傾向性就可改變百分制構(gòu)成因素和所占權(quán)重，使之有利于某個(gè)施工單位，造成“人情標(biāo)”“虛假招標(biāo)”；②對(duì)工期、質(zhì)量的評(píng)分無(wú)兌現(xiàn)考核辦法，投標(biāo)單位都會(huì)按招標(biāo)文件的要求給予書面承諾，因此都能拿到高分，但是能否兌現(xiàn)并無(wú)具體明確的考核辦法；③對(duì)施工組織設(shè)計(jì)評(píng)分時(shí)，評(píng)標(biāo)專家要在很短的時(shí)間內(nèi)充分領(lǐng)會(huì)施工組織設(shè)計(jì)的意圖并判定其優(yōu)劣，這很難做到；④企業(yè)信譽(yù)、實(shí)力等不易量化因素的評(píng)分，要獲得客觀公正的評(píng)價(jià)難度很大。

6.不規(guī)范的操作現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

在招標(biāo)投標(biāo)的實(shí)際操作中，“人情工程”“關(guān)系工程”時(shí)有發(fā)生。另外，某些單位受地方保護(hù)主義的影響，采取對(duì)外封鎖、行業(yè)壟斷等不規(guī)范做法，直接影響水利水電小型基建項(xiàng)目的正常有序進(jìn)行。從近幾年審計(jì)機(jī)構(gòu)查出的工程建設(shè)中的腐敗行為來(lái)看，主要問題出現(xiàn)在招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)。事實(shí)證明，競(jìng)爭(zhēng)程度越小，招標(biāo)人“暗箱操作”的空間越大，出現(xiàn)腐敗行為的概率就越大。這種不規(guī)范的行為一方面降低了資金使用效率，另一方面使一些實(shí)力不濟(jì)的施工單位承接了無(wú)力承建的項(xiàng)目，最終導(dǎo)致有些建設(shè)項(xiàng)目達(dá)不到設(shè)計(jì)要求，質(zhì)量下降，事故頻發(fā)。

7.監(jiān)督機(jī)制不健全

在實(shí)際運(yùn)行中，市場(chǎng)監(jiān)督和制約機(jī)制不健全，缺乏與之配套的相關(guān)制度。專業(yè)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察部門也往往因體制、機(jī)制、人力等原因而不能具體參與全過程的監(jiān)督，監(jiān)督缺乏經(jīng)常性和連續(xù)性。

8.對(duì)中標(biāo)單位的項(xiàng)目經(jīng)理缺乏跟蹤問效

水利水電小型基建項(xiàng)目通過招標(biāo)，選擇了優(yōu)秀的施工單位和項(xiàng)目經(jīng)理，但在工程實(shí)施中有的管理人員卻不是中標(biāo)的項(xiàng)目經(jīng)理，這種不誠(chéng)信的行為將嚴(yán)重影響工程的質(zhì)量、進(jìn)度和安全。在確定中標(biāo)單位后，應(yīng)對(duì)中標(biāo)后施工單位的履約行為進(jìn)行跟蹤管理，對(duì)中標(biāo)的項(xiàng)目經(jīng)理的管理能力、水平和工作成效進(jìn)行考核問效，并按投標(biāo)文書及雙方簽訂的施工合同等文件逐項(xiàng)抓落實(shí)。

二、對(duì)策措施研究

1.認(rèn)清形勢(shì)，增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感

按照黨的十八大以來(lái)出臺(tái)的財(cái)經(jīng)方針政策和制度規(guī)定要求，進(jìn)一步嚴(yán)明財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)基建管理工作，持之以恒地糾正管理中的問題是現(xiàn)階段的重要任務(wù)。針對(duì)近幾年審計(jì)機(jī)構(gòu)檢查水利水電小型基建項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)的問題，要有針對(duì)性地進(jìn)行解決，要采取切實(shí)有效的措施，把國(guó)家投入水利水電小型基建項(xiàng)目的資金管好、用好。

①突出重點(diǎn)。一是對(duì)投標(biāo)單位的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查。根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，把住承建（投標(biāo)）單位借用資質(zhì)參與項(xiàng)目投標(biāo)的關(guān)口，對(duì)項(xiàng)目承建單位嚴(yán)格審查其資質(zhì)的可靠性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。二是對(duì)投標(biāo)單位有無(wú)圍標(biāo)（陪標(biāo)）、串標(biāo)現(xiàn)象進(jìn)行審查。對(duì)圍標(biāo)（陪標(biāo)）、串標(biāo)等弄虛作假違法行為，做到早打招呼早提醒，發(fā)現(xiàn)一起堅(jiān)決查處一起，使參與投標(biāo)的單位不敢為、不能為、不想為。三是加強(qiáng)對(duì)委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的審核。必須選擇具備中央投資項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，同時(shí)須具備工程招標(biāo)投標(biāo)資質(zhì)、政府采購(gòu)資質(zhì)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的“三甲”資質(zhì)，進(jìn)行公開招標(biāo)投標(biāo)，并建立有效的約束機(jī)制，達(dá)到滿足水利水電小型基建項(xiàng)目建設(shè)的預(yù)定目標(biāo)和工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

②抓住難點(diǎn)。一是對(duì)項(xiàng)目化整為零規(guī)避公開招標(biāo)的問題，從防微杜漸入手。項(xiàng)目主管部門要嚴(yán)格按照上級(jí)批準(zhǔn)的項(xiàng)目概預(yù)算來(lái)審查招標(biāo)投標(biāo)文件，杜絕與招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購(gòu)法等法律法規(guī)文件相違背的招標(biāo)投標(biāo)事件發(fā)生，防止招標(biāo)單位肢解工程項(xiàng)目分段招標(biāo)。二是對(duì)行政干預(yù)、暗箱操作等問題，從增強(qiáng)黨性修養(yǎng)入手。解決的最好方法是徹查那些有章不循、循章不嚴(yán)、管理松懈、規(guī)章制度沒有得到很好落實(shí)的人和事，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正問題。對(duì)有法不依、有章不循、循章不嚴(yán)、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的單位和個(gè)人要依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，絕不遷就。三是對(duì)監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督上缺乏經(jīng)常性、連續(xù)性等問題，從強(qiáng)化主體責(zé)紀(jì)擔(dān)當(dāng)入手。 要完善監(jiān)控體系和制約機(jī)制，單位內(nèi)部計(jì)劃、基建、財(cái)務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門要共同努力，有條件的單位可以采取成立跨部門聯(lián)席會(huì)議制度形成聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，有針對(duì)性地對(duì)水利水電小型基建項(xiàng)目的各環(huán)節(jié)、全過程實(shí)行監(jiān)督經(jīng)常化、制度化，監(jiān)督不留死角。

2.理清思路，堅(jiān)持按級(jí)負(fù)責(zé)

一是加強(qiáng)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳。依據(jù)國(guó)家頒發(fā)的招標(biāo)投標(biāo)法、招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例、政府采購(gòu)法、政府采購(gòu)法實(shí)施條例等法律法規(guī)，有計(jì)劃地對(duì)本單位在招標(biāo)投標(biāo)規(guī)定限額范圍內(nèi)的水利水電小型基建項(xiàng)目建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，做到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥到哪一級(jí)，就由哪一級(jí)負(fù)責(zé)抓管理、抓落實(shí)。二是及時(shí)掌控和堵塞水利水電小型基建項(xiàng)目管理上的漏洞。如在招標(biāo)投標(biāo)過程中，可采取投標(biāo)單位法人現(xiàn)場(chǎng)簽到制，增強(qiáng)投標(biāo)的責(zé)任感；對(duì)中標(biāo)單位采取中標(biāo)資質(zhì)回訪制，回訪的主要內(nèi)容就是投標(biāo)人提供的人員、賬戶等相關(guān)資料是否與投標(biāo)單位原有的情況相符。三是充分利用信息網(wǎng)絡(luò)化電子招標(biāo)投標(biāo)平臺(tái)，提高監(jiān)管效果。

3.加強(qiáng)自身建設(shè)，以嚴(yán)格的責(zé)任制推動(dòng)工作落實(shí)

從近年審計(jì)機(jī)構(gòu)檢查發(fā)現(xiàn)的問題來(lái)看，問題根源不外乎經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。為此作為水利水電小型基建項(xiàng)目管理的主體，要加強(qiáng)自身建設(shè)，主動(dòng)把基建管理活動(dòng)的全過程置于有效的監(jiān)督和控制之下。一是加強(qiáng)教育，帶頭遵守各項(xiàng)紀(jì)律，增強(qiáng)廉政意識(shí)，用紀(jì)律、規(guī)矩進(jìn)行約束，使其不為。牢固樹立正確的人生觀、價(jià)值觀，增強(qiáng)廉政意識(shí)和法制觀念，保持積極向上的正氣。二是配套完善制度，進(jìn)一步規(guī)范工作，強(qiáng)化制度意識(shí)，真抓嚴(yán)管，使其不能。認(rèn)真總結(jié)工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有針對(duì)性地建立健全規(guī)章制度，提高執(zhí)行政策法規(guī)的自覺性。三是強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)調(diào)高壓反腐新常態(tài)，使其不敢。建立完備的監(jiān)督制約體系，發(fā)揮監(jiān)督管理職能，弘揚(yáng)正氣，打擊邪氣，決不搞“下不為例”。

三、結(jié) 語(yǔ)

從科研事業(yè)單位水利水電小型基建項(xiàng)目管理工作中的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問題以及近幾年審計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的一些帶有傾向性的問題剖析分析入手，提出了相應(yīng)對(duì)策措施。應(yīng)切實(shí)保障水利水電小型基建工程項(xiàng)目建設(shè)，認(rèn)真做到“干部安全、設(shè)備安全、工程安全、資金安全”，確保國(guó)家投入科研事業(yè)單位水利水電小型基建項(xiàng)目的資金充分發(fā)揮投資效益。 ■

［1］國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）［R］.2005.

［2］關(guān)于扎實(shí)開展國(guó)家電子招標(biāo)投標(biāo)試點(diǎn)工作的通知［R］.2015.

［3］李前川，李達(dá).我國(guó)建筑工程招投標(biāo)中存在的問題和解決措施分析［J］.科技創(chuàng)新導(dǎo)報(bào)，2012（17）.

［4］王永堂.淺析招投標(biāo)市場(chǎng)的熱點(diǎn)問題及解決方案［J］.企業(yè)技術(shù)開發(fā)，2013（9）.