上海市寶山區(qū)林地保護利用研究

趙國華

（國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院 浙江杭州 310019）

寶山區(qū)位于上海市北部，東北瀕長江，東臨黃浦江，南與楊浦區(qū)、虹口區(qū)、閘北區(qū)、普陀區(qū)毗連，西與嘉定區(qū)交界，西北隅與江蘇省太倉市為鄰，橫貫中部的蕰藻浜將寶山區(qū)分成南北兩部分。根據(jù)《上海市寶山區(qū)區(qū)域總體規(guī)劃》，至2020年把寶山區(qū)建設(shè)成與上海國際化大都市相適應的、具有輔城功能的現(xiàn)代化濱江新區(qū)。為適應寶山區(qū)建設(shè)森林城市的需要，加快城市林業(yè)建設(shè)步伐，形成人和自然和諧的生態(tài)環(huán)境，建成以“生態(tài)綠心＋綠脈”為基礎(chǔ)的綠化系統(tǒng)和氣凈、地綠、水清的區(qū)域空間環(huán)境。在《寶山區(qū)土地利用總體規(guī)劃》和《上海市寶山區(qū)區(qū)域總體規(guī)劃》的框架內(nèi)，對上海市寶山區(qū)林地保護利用進行研究。

1 林地資源現(xiàn)狀

寶山區(qū)現(xiàn)有林地面積3287 公頃，占土地面積的11.49%。林地面積按地類分，有林地面積2564 公頃，占78.01%；疏林地面積8 公頃，占0.24%；灌木林地面積501 公頃，占15.24%；未成林地面積211 公頃，占6.42%；無林地面積3 公頃，占0.09%。林地面積按國土地類屬性劃分：管控林地，即土地利用規(guī)劃的用地屬性為林地的現(xiàn)狀林地，面積525 公頃，占15.97%；農(nóng)用地上的經(jīng)濟林地，即土地利用規(guī)劃的用地屬性為耕地或園地的現(xiàn)狀經(jīng)濟林地，面積80 公頃，占2.43%；瞻仰景觀休閑用地上的林地，即城鎮(zhèn)、村莊內(nèi)部的公園、動物園、植物園、街心花園和用于休憩及美化環(huán)境的綠化用地上的現(xiàn)狀林地，以及名勝古跡、旅游景點、革命遺址等景點用地及其管理機構(gòu)的建設(shè)用地上的現(xiàn)狀林地，面積875 公頃，占26.62%；其它建設(shè)用地上的林地，即除瞻仰景觀休閑用地之外的其它建設(shè)用地上的現(xiàn)狀林地，面積1302 公頃，占39.61%；其它農(nóng)用地上的林地，即生長在土地利用規(guī)劃用于種植農(nóng)作物（含蔬菜）的土地上的林地，面積505 公頃，占15.37%。

森林面積2623 公頃，森林覆蓋率9.17%，林木蓄積114786 立方米。其中喬木林面積2550 公頃，占97.22%；竹林面積14 公頃，占0.53%；灌木經(jīng)濟林面積59 公頃，占2.25%。

2 林地保護利用現(xiàn)狀分析

2.1 保護利用成效

（1）林地資源得到有效保護。近幾年，通過生態(tài)公益林建設(shè)和管護政策的實施，林地資源到了有效保護。現(xiàn)有各類公益林面積3002公頃，養(yǎng)護社13 個，養(yǎng)護人員1187 人。

（2）林地生產(chǎn)率顯著增加。2004-2009年間，喬木林單位面積蓄積量由31.76 立方米/公頃提高到 45.18 立方米/公頃，增幅42.25%。林地生產(chǎn)力顯著提高，對于提高森林儲碳能力、維護生物多樣性等具有重要意義。

（3）局部生態(tài)狀況明顯改善。2004年以來，全面實施公益林建設(shè)工程，不斷加大公益林投入與建設(shè)力度，森林生態(tài)功能不斷增強。通過深入開展城市（城鎮(zhèn)）綠化美化工程以及農(nóng)田防護林建設(shè)工程，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，初步構(gòu)筑起了綠化生態(tài)屏障。

（4）林地多功能利用逐漸拓寬。通過大型生態(tài)片林公園化、城市（城鎮(zhèn)）綠化規(guī)?；途坝^化、花卉苗木基地特色化等措施，持續(xù)發(fā)展森林旅游、森林人家和林家樂等產(chǎn)業(yè)，近幾年各類園區(qū)建設(shè)逐漸加快，生態(tài)旅游蓬勃發(fā)展，森林景觀和游憩等多功能效益得到顯著改善和提高。

2.2 存在的主要問題

（1）林地總量不足，面積增加難度大。2009年，寶山區(qū)森林覆蓋率為9.17%，較全市森林覆蓋率平均水平（10.74%）低1.57 個百分點，較全國水平（20.36%）低11.19 個百分點。此外，由于土地利用率極高，可用于發(fā)展林業(yè)的土地面積越來越少，因此，林地面積增加難度大。

（2）林地穩(wěn)定性差。在現(xiàn)狀林地中，按國土部門的地類屬性劃分，管控林地面積僅占現(xiàn)狀林地面積的15.97%，其它農(nóng)用地、建設(shè)用地及其它土地上的森林和林地，易受市場、國家宏觀政策調(diào)整以及經(jīng)濟社會發(fā)展等外部環(huán)境影響，加上基本農(nóng)田保護政策的制約和經(jīng)濟社會快速發(fā)展對土地的需求，林地的穩(wěn)定性面臨巨大壓力。

（3）林地質(zhì)量不高。寶山區(qū)森林資源呈現(xiàn)人工純林多、混交林少，中幼林多、成過熟林少等現(xiàn)象，林分總體質(zhì)量不高。喬木林單位面積蓄積量45.18 立方米/公頃，為全國平均水平（86 立方米/公頃）的52.53%。

（4）林地保護與利用矛盾日趨突出。受區(qū)域土地面積所限，經(jīng)濟社會的發(fā)展使得土地資源供需矛盾十分突出。根據(jù)規(guī)劃，到2020年末，寶山區(qū)集中建設(shè)區(qū)總面積23430 公頃，占國土面積的81.90%，這必將為今后的林地保護帶來更大的壓力。林地既要承擔滿足人們?nèi)找嬖鲩L的生態(tài)需求任務，又要承擔滿足經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求的任務，使林地保護與利用的矛盾突出。

3 林地保護利用分區(qū)布局

根據(jù)寶山區(qū)的自然條件，在區(qū)劃中以生態(tài)體系建設(shè)現(xiàn)狀、土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)化及工業(yè)化、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)等對林地利用帶來的作用和影響為主要依據(jù)，將全區(qū)劃分為三大區(qū)域。

3.1 南部城鎮(zhèn)森林建設(shè)優(yōu)化區(qū)

由寶山外環(huán)線以南的集中城市化地區(qū)組成，包括吳淞街道、淞南鎮(zhèn)、高鏡鎮(zhèn)、張廟街道、廟行鎮(zhèn)及大場鎮(zhèn)，總面積7510 公頃，占國土總面積的26.25%。該區(qū)現(xiàn)有林地面積572公頃，占林地總面積的17.40%。其中：生態(tài)公益林地面積566 公頃，占98.95%；商品林地面積6 公頃，占1.05%。森林面積451 公頃，森林覆蓋率6.01%。

保護利用方向：該區(qū)域城市化程度高，綠量和增綠空間明顯不足，綠地面積大幅度增長的潛力不大，在嚴格保護現(xiàn)有綠地的同時，加大居民小區(qū)、街心游園、廣場裝飾、路網(wǎng)、公園、學校、醫(yī)院等綠地、園林、綠化樹木升級改造，按照點、線、面進行規(guī)劃和布局，同時 大力發(fā)展垂直綠化，屋頂綠化，增加中心城區(qū)的綠量。應針對樹種類型單一、“喬灌草”結(jié)合不夠、群落結(jié)構(gòu)簡單的低效綠地進行改造，提高綠化的景觀質(zhì)量和生態(tài)效益。

3.2 中部森林生態(tài)景觀建設(shè)區(qū)

新型的現(xiàn)代化濱江城區(qū)，即由東城、西城和顧村組成。包括友誼街道、楊行鎮(zhèn)及顧村鎮(zhèn)，總面積8936 公頃，占國土總面積的31.24%。該區(qū)現(xiàn)有林地面積1096 公頃，占林地總面積的33.34%。其中：生態(tài)公益林地面積1019 公頃，占92.97%；商品林地面積77 公頃，占7.03%。森林面積910 公頃，森林覆蓋率5.38%。

保護利用方向：大幅度增加區(qū)內(nèi)的綠化規(guī)模，形成人與自然和諧共存、各種綠化銜接合理、生態(tài)功能完善穩(wěn)定的城市森林生態(tài)系統(tǒng)。發(fā)展生態(tài)旅游、森林人家，打造城市森林建設(shè)示范區(qū)域。重點在于構(gòu)建寶山城市綜合性文化休閑公園和自然公園，以此形成南北向城市景觀軸，有東城區(qū)的炮臺灣公園、西城區(qū)的綠龍公園以及鄰近顧村的城市綜合性文化體育休閑西北公園。

3.3 北部生態(tài)防護林、經(jīng)濟林建設(shè)區(qū)

包括羅涇鎮(zhèn)、羅店鎮(zhèn)及月浦鎮(zhèn)鎮(zhèn)，總面積12162 公頃，占國土總面積的42.51%。該區(qū)現(xiàn)有林地面積 1619 公頃，占林地總面積的49.25%。其中：生態(tài)公益林地面積1417 公頃，占87.52%；商品林地面積202 公頃，占12.48%。森林面積1262 公頃，森林覆蓋率10.38%。

保護利用方向：區(qū)域內(nèi)大型污染工業(yè)與居住混雜，農(nóng)村與城市交錯，重點建設(shè)郊區(qū)綠化林、風景林、凈化工業(yè)污染的生態(tài)林和各種經(jīng)濟果林，即建設(shè)郊區(qū)風景區(qū)、綠化帶、工業(yè)生態(tài)區(qū)和花果區(qū)，并開展主要交通要道的綠化工作，形成道路綠化景觀。

4 林地保護等級劃分和分級保護管理

4.1 林地保護等級

堅持全面保護與突出重點相結(jié)合的原則。根據(jù)生態(tài)脆弱性、生態(tài)區(qū)位重要性、森林類別、林地生產(chǎn)力及現(xiàn)狀林地的國土地類屬性等指標，對林地進行系統(tǒng)評價定級，劃定為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級4 個保護等級。

Ⅰ級保護林地：包括寶鋼水庫、陳行水庫一、二級水源保護區(qū)范圍的林地?，F(xiàn)有Ⅰ級保護林地2 公頃，規(guī)劃到2020年，Ⅰ級保護林地總面積保持穩(wěn)定。

Ⅱ級保護林地：包括軍事禁區(qū)、沿海防護林基干林帶、外環(huán)線及郊環(huán)線兩側(cè)500米以內(nèi)；國道、市道及軌道交通等兩側(cè)100 米以內(nèi)；市管河道兩側(cè)100 米以內(nèi)；高壓走廊等?，F(xiàn)有Ⅱ級保護林地519 公頃，規(guī)劃到2020年，Ⅱ級保護林地總面積保持穩(wěn)定。

Ⅲ級保護林地：包括除Ⅰ、Ⅱ級保護林地以外的所有公益林地?，F(xiàn)有Ⅲ級保護林地2646公頃，規(guī)劃到2020年，達到4162 公頃。

Ⅳ級保護林地：包括除管控林地之外的其它商品林地。現(xiàn)有Ⅳ級保護林地120 公頃，規(guī)劃到2020年，Ⅳ級保護林地總面積保持穩(wěn)定。

4.2 分級保護管理

Ⅰ級保護林地管理：除必需的經(jīng)營性撫育和改善森林健康等林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動外，禁止其它生產(chǎn)性經(jīng)營活動，嚴禁改變林地用途。

Ⅱ級保護林地管理：實施限制經(jīng)營利用管理，可開展撫育性經(jīng)營，以提高林分質(zhì)量和森林健康狀況。除經(jīng)批準的能源、交通、水利及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須占用外，不得以其他任何方式改變林地用途；建設(shè)工程占用征收管控林地依法納入占用征收林地定額管理，并必須進行占補平衡，確保管控林地總量不減少。

Ⅲ級保護林地管理：可開展撫育性經(jīng)營，以改善林分質(zhì)量和森林健康狀況，在確保生態(tài)系統(tǒng)健康和活力不受損害的前提下，鼓勵和引導開展多種形式的森林旅游活動，適度發(fā)展林下經(jīng)濟。具備改造條件的公益林地，可適當配套建設(shè)休閑游憩設(shè)施，為周邊居民提供生態(tài)休閑場所。適度保障能源、交通、水利及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用林地，從嚴控制商業(yè)性經(jīng)營設(shè)施建設(shè)用地。

Ⅳ級保護林地管理：控制林地非法轉(zhuǎn)用和逆轉(zhuǎn)，推行集約經(jīng)營、農(nóng)林復合經(jīng)營，在法律允許的范圍內(nèi)合理安排各類生產(chǎn)活動，最大限度地挖掘林地生產(chǎn)力。

5 保障林地保護利用措施

5.1 落實林地保護利用目標考核責任制

寶山區(qū)政府主要負責人對本區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的林地保護利用負總責，各鎮(zhèn)（街道、區(qū)、場）的主要行政負責人對本區(qū)域內(nèi)的林地保護利用負總責。要把森林保有量、林地保有量等目標，分解落實到各鎮(zhèn)（街道、區(qū)、場），簽訂或下達目標責任書，建立并落實考核體系和考核辦法，做到目標明確、責任到人。

5.2 健全管理制度

根據(jù)《森林法》、《森林法實施條例》、《上海市森林管理規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)，逐步制訂和完善與林地規(guī)劃有關(guān)管理辦法和規(guī)定，建立健全林地保護管理政策體系，嚴格執(zhí)法，使林地管理工作做到有章可循、有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究。強化林地保護管理，嚴禁亂占林地，打擊破壞林地行為，依法保護利用林地。同時，盡快制定、頒布林地保護、管理、流轉(zhuǎn)、分類分級、動態(tài)監(jiān)測等規(guī)章和標準，以適應節(jié)約集約利用林地和分級、分類、分區(qū)管理林地的需要。

5.3 保障經(jīng)費支持

5.3.1 建立穩(wěn)定投入機制

上海市和寶山區(qū)兩級政府要加大對生態(tài)區(qū)位極為重要和生態(tài)極為脆弱地區(qū)森林植被恢復的投資力度，積極鼓勵和引導社會資金用于補充森林及林地資源；確保林地確權(quán)、定界、調(diào)查、監(jiān)測、檔案管理以及林地執(zhí)法、管護、用地審核等資金投入。

5.3.2 完善公益林地補償制度

不斷完善森林生態(tài)效益補償制度，按照“誰受益，誰補償”的原則，建立區(qū)域之間、上下游之間、產(chǎn)業(yè)之間多渠道投入補償機制；逐步提高區(qū)財政對森林生態(tài)效益的補償標準，建立分級補償制度，充分體現(xiàn)按質(zhì)補償，促進公益林質(zhì)量的提高。建立種苗、造林、撫育、保護、管理投入補貼制度。在保護好公益林的同時，科學合理利用公益林資源，增強公益林自我補償能力。

5.4 強化技術(shù)支撐

加強和完善現(xiàn)有森林資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，定期組織開展林地資源動態(tài)監(jiān)測；運用“3S”技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)手段，建立林地、林木管理信息系統(tǒng)，在上海市宏觀指導或控制下，對規(guī)劃范圍內(nèi)的林地進行逐塊登記造冊，建立林地地籍檔案，統(tǒng)一管理林地數(shù)據(jù)。做好年度林地變更調(diào)查，及時更新林地檔案，全面掌握林地變化狀況，及時發(fā)現(xiàn)、糾正和處理違反規(guī)劃的行為。

[1] 上海市寶山區(qū)規(guī)劃和土地管理局.寶山區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）[R].2011.

[2] 上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院， 寶山區(qū)規(guī)劃設(shè)計研究院.上海市寶山區(qū)區(qū)域總體規(guī)劃（2005-2020）[R].2005，12.

[3] 國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院.寶山區(qū)森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查報告（2009年）[R].2011.