觀點(diǎn)：亮點(diǎn)與欠缺

文 / 熊丙奇

按照教育部《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》要求，到2015年全國(guó)全面形成“一校一章程”。歲末年初，北京十一學(xué)校交出了自己的答卷——《北京市十一學(xué)校章程》。這份由100多位教師代表以不記名方式高票通過(guò)的章程，在很多人看來(lái)似乎要“革”了校長(zhǎng)的命——章程第六條規(guī)定，教代會(huì)每年8月底對(duì)校長(zhǎng)進(jìn)行信任投票，采取無(wú)記名投票，并當(dāng)場(chǎng)公布投票結(jié)果。達(dá)不到60%的信任票，校長(zhǎng)必須自行辭職；達(dá)到60%但連續(xù)3年未達(dá)80%時(shí)，校長(zhǎng)也必須自行辭職。而第七條則規(guī)定，教代會(huì)代表20人及以上提議，可臨時(shí)召開(kāi)教職工代表大會(huì)，提請(qǐng)對(duì)校長(zhǎng)的彈劾或?qū)τ嘘P(guān)政策方案修改的建議議程，經(jīng)全體代表60%以上同意后，方可啟動(dòng)彈劾校長(zhǎng)或修訂政策方案的程序。

我國(guó)《教育法》規(guī)定，設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須有組織機(jī)構(gòu)和章程。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)學(xué)校沒(méi)有章程，這導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)存在嚴(yán)重的行政化傾向，政府部門(mén)可越權(quán)干預(yù)學(xué)校辦學(xué)，而學(xué)校行政辦學(xué)也有很大的隨意性，教師和學(xué)生在學(xué)校治理中，缺乏知情、參與、表達(dá)、決策權(quán)利，教育法律法規(guī)的落實(shí)并不理想。

既然制訂章程目的在于依法治教，讓學(xué)校自主辦學(xué)，實(shí)行現(xiàn)代治理，辦出個(gè)性和特色，那么，在制訂章程時(shí)，就必須解決當(dāng)前存在于教育管理、學(xué)校辦學(xué)中的行政化問(wèn)題。然而，令人遺憾的是，目前我國(guó)學(xué)校在制訂章程時(shí)，基本采取的是行政程序——由學(xué)校行政主導(dǎo)制訂，再提交上級(jí)行政部門(mén)審批，然后發(fā)布。這種章程，從本質(zhì)上說(shuō)，只是行政規(guī)章，法律效力有限，很難成為學(xué)校依法治校的法律文本。

十一學(xué)校的章程，也有這方面的欠缺。輿論關(guān)注具體條款的“亮點(diǎn)”沒(méi)有錯(cuò)，可以說(shuō)，從“教師可以彈劾校長(zhǎng)”角度看，這是迄今為止，包括已經(jīng)頒布的大學(xué)章程在內(nèi)，力度最大的學(xué)校章程。但必須指出的是，其制訂的程序，也和其他學(xué)校頒布的章程一樣。因此，這一章程所具的法律效力還很有限，基調(diào)還是學(xué)校內(nèi)部的行政規(guī)定。

學(xué)校的章程，應(yīng)該著重解決兩方面問(wèn)題。一是舉辦者和辦學(xué)的關(guān)系，對(duì)于公辦學(xué)校來(lái)說(shuō)，就是政府和學(xué)校辦學(xué)者的關(guān)系。二是明確學(xué)校內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)，即明晰辦學(xué)者、教育者和受教育者、社會(huì)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。如果前者的關(guān)系已經(jīng)明確，那么，章程著重解決后者。

我國(guó)學(xué)校辦學(xué)，上述兩方面關(guān)系其實(shí)都沒(méi)有明晰——在政府和學(xué)校之間，學(xué)校沒(méi)有辦學(xué)自主權(quán)，國(guó)家教育規(guī)劃綱要，也提到要建立新型的政府管理學(xué)校的方式；在學(xué)校內(nèi)部，缺乏現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)。因此，這兩方面問(wèn)題都必須解決。這也就決定了學(xué)校章程不能由學(xué)校起草制訂，提交上級(jí)行政部門(mén)審批。一方面，學(xué)校無(wú)法要求行政部門(mén)放權(quán)，即使章程明確了學(xué)校有哪些自主辦學(xué)權(quán)，行政部門(mén)也審核、通過(guò)了章程，可行政部門(mén)不執(zhí)行，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督行政部門(mén)？另一方面，作為學(xué)校內(nèi)部的規(guī)章，其他社會(huì)機(jī)構(gòu)會(huì)遵守嗎？具有法律效力的學(xué)校章程，應(yīng)該得到全社會(huì)遵守，而不是學(xué)校的“家規(guī)”。

在發(fā)達(dá)國(guó)家，學(xué)校章程的制訂，通常有兩種方式：一種方式是，通過(guò)立法機(jī)構(gòu)討論、審議，這適用于學(xué)校初創(chuàng)時(shí)期，立法審議，最主要的是解決政府（舉辦者）和學(xué)校的權(quán)責(zé)關(guān)系；另一種方式是，學(xué)校獲得“特許”，自主辦學(xué)，在自主辦學(xué)權(quán)限范圍內(nèi)，制訂學(xué)校運(yùn)行的章程，亦稱學(xué)校內(nèi)部立法。

我國(guó)不少人認(rèn)為，學(xué)校章程，就應(yīng)該是學(xué)校內(nèi)部立法，通過(guò)教代會(huì)審議，提交上級(jí)部門(mén)審批通過(guò)。但這忽視了兩個(gè)基本現(xiàn)實(shí)。其一，我國(guó)學(xué)校并沒(méi)有充分的辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校內(nèi)部立法缺乏前提和基礎(chǔ)。其二，學(xué)校的教代會(huì)，也存在嚴(yán)重的行政化問(wèn)題，并非全體教職工民主選舉代表參加。

十一學(xué)校制訂學(xué)校章程，應(yīng)該說(shuō)，在校內(nèi)實(shí)行了民主決策，讓教職工充分表達(dá)意見(jiàn)，這是很大的進(jìn)步，但是，卻無(wú)法回避學(xué)校并沒(méi)有充分的辦學(xué)自主權(quán)這一根本問(wèn)題，這一問(wèn)題不解決，學(xué)校就難以成為自主辦學(xué)的主體，依法治校就存在很大的隱患。

“一校一章程”，這是依法治教的關(guān)鍵。要把這一工作做好，在筆者看來(lái)，有兩種選擇。一是在國(guó)家層面，制訂學(xué)校法，通過(guò)學(xué)校法，明晰政府、舉辦者、辦學(xué)者、教育者、受教育者的權(quán)責(zé)關(guān)系，然后在學(xué)校法框架之下，制訂學(xué)校章程，這就理順了政府授權(quán)、學(xué)校自主辦學(xué)的關(guān)系。早在2012年7月，教育部下發(fā)的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》中，就提到要開(kāi)展學(xué)校法的調(diào)研起草工作，依法理順政府和學(xué)校的關(guān)系，探索建立具有中國(guó)特色的學(xué)校制度。并明確“以公辦學(xué)校財(cái)政撥款制度、人事管理制度改革為重點(diǎn)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，保障教師和學(xué)生的民主管理權(quán)”。希望能加快學(xué)校法立法的進(jìn)程。二是在沒(méi)有出臺(tái)學(xué)校法的情況下，將每所學(xué)校的章程，納入地方立法程序，即學(xué)校的章程，在經(jīng)過(guò)行政部門(mén)審批后，還要提交人大討論、審議，以讓學(xué)校章程真正成為學(xué)校依法治校的“最高憲章”?？傊龅揭婪ㄖ谓?，必須按法律辦事，要用法治思維來(lái)制訂學(xué)校章程。