完善乞討兒童公共救助的民法依據(jù)

吳美菊

【摘要】乞討兒童是社會弱勢群體之一，隨著我國現(xiàn)代化和法治化的推進，這一群體逐漸得到關注。我國針對乞討兒童產(chǎn)生的不同原因建立了不同的救助制度，在一定程度上改善了部分乞討兒童的生活，但不能從根本上減輕乞討兒童給社會帶來的壓力。文章從法律角度研究乞討兒童的救助工作，尋求法律依據(jù)，希望能完善乞討兒童救助制度。

【關鍵詞】乞討兒童 公共救助 民法依據(jù)

【中圖分類號】D923.1 ? ? ? ? ? ?? 【文獻標識碼】A

乞討兒童的基本現(xiàn)狀及救助情況

在不同國家和不同城市，乞討兒童有不同的形成原因，因而對其定義各有不同。第一，經(jīng)濟因素。這是兒童乞討最主要的原因，大部分兒童都是因為家庭貧困而不得不外出乞討。在四川、河南等地，有很多兒童隨父母去大城市打工，其父母從事著技術含量低、勞動強度大的工作，兒童則去街邊乞討。第二，家庭因素。家庭破裂、父母不合是造成兒童乞討的另一重要原因。家庭因素主要分為三種，包括父母不合或離異、父母一方或雙方死亡、家庭暴力，這三種原因都可能導致兒童外出流浪乞討。第三，兒童特殊心理。有些特別叛逆的兒童可能由于不服學校、家長的管教而外出流浪乞討，也有可能受同學排斥、社會不良風氣影響而離家乞討。第四，被犯罪集團拐騙。有些兒童因遭受暴力脅迫而成為“職業(yè)乞討兒童”。

聯(lián)合國兒童基金會認為乞討兒童是街頭兒童的一種，與留宿街頭的小孩（街頭兒童的另一種類型）最明顯的區(qū)別是乞討兒童是有家的歸屬感的，這類乞討所得大多是貼補家用，并且盡管他們白天四處流浪但晚上仍然會回歸家中。①結合民政部對“流浪未成年人”的定義，②我們可以將乞討兒童定義為“18周歲以下，脫離監(jiān)護人監(jiān)護，在街頭進行乞討的未成年人”。在受教育方面，乞討兒童大多連九年義務教育都沒有完成，失學、輟學現(xiàn)象非常普遍;在流動方向上，乞討兒童大多是由經(jīng)濟貧困地區(qū)流向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由發(fā)展緩慢的農(nóng)村流向高速發(fā)展的農(nóng)村，由西部流向東部，具有明顯單行性，甚至還有在被送回后再次回流的現(xiàn)象;③在身體素質上，身體殘疾、智力低下、患有精神病的兒童多余身體智力正常的兒童，這也給我國的救助工作帶來了極大困難。

單純乞討往往連溫飽都無法解決，此外，大多數(shù)的乞討兒童都沒有一技之長，這樣一個流動性極大的群體因為各種各樣的原因很容易變成“問題兒童”，進而給社會帶來諸如盜竊、搶劫等巨大隱患，甚至會在別有用心的人的指揮下形成“職業(yè)乞討”，使其身心受到二次傷害，也加大了社會不安定因素的存在。對此，我國各地根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況紛紛建立了不同的救助保護制度。在上海，民間組織在政府放權下加入到了對乞討兒童的救助當中;在廣州，檔案管理形式也被運用到對乞討兒童的救助當中，并實行通報管理制度;在山東，民法上權利能力的區(qū)分被運用到了對流浪人群的管理中，對乞討兒童這一無民事能力群體實行監(jiān)護制度并建立了專門的監(jiān)護中心。④但是，現(xiàn)實中大多是乞討兒童不愿意接受幫助，有些兒童的家庭住址自己也不清楚，有些兒童被送回原住址后又再次出來乞討，都無法從根本上解決問題。⑤

現(xiàn)行法律對乞討兒童公共救助的規(guī)定

國家一直致力于對流浪乞討兒童的保護工程當中，在法律制定方面，最直接的就是通過《憲法》規(guī)定了對兒童的特殊性保護準則?！稇椃ā返谒氖鶙l既明確了兒童特殊性的法律依據(jù)，也為國家、社會等對兒童進行特殊行保護提供了行動準則?！稇椃ā分聦和M行特殊保護的是《中華人民共和國教育法》以及有關義務教育的法律，通過這兩部法律明確規(guī)定了兒童受教育權的法定理由，也即對于適齡兒童，政府、學校、父母等都有讓兒童接受教育的義務，尤其是對于家庭困難的學生，政府、學校等還必須給予適當?shù)膸椭?，確保適齡兒童不會因為上不起學而乞討流浪。另外，對于社會上存在招用童工的現(xiàn)象，法律也明文禁止，并要求進行批評教育;對于違法情節(jié)嚴重的，還可以進行行政處罰甚至是刑罰。這些規(guī)定既保障了兒童能夠生活在正常健康的環(huán)境，又可以避免兒童四處流浪乞討。對兒童權益最直接的規(guī)定就是《未成年人保護法》，該法明確規(guī)定了監(jiān)護人的義務，最大限度地保護了未成年人的合法權益。此外，《救助管理辦法》及其《實施細則》是專門針對流浪乞討人員的法律，在這兩部法律中非常明確的列出了對乞討兒童的救助保護條款。

這樣一個自上而下、系統(tǒng)完善的法律體系為我國整個社會體系保護兒童提供了完善的法律依據(jù)。但是，總結以上法律，不難看出現(xiàn)有成文法對乞討兒童權益保護仍然太過空泛，不夠細致。立法上的空白必然會造成現(xiàn)實操作上的困難，對此，制定專門針對流浪乞討兒童的法律法規(guī)已經(jīng)刻不容緩。

乞討兒童公共救助的法律問題分析

監(jiān)護制度不完善。第一，《民通意見》中規(guī)定了監(jiān)護人資格，主要是未成年人的父母、祖父母、外祖父母、成年兄姐、關系密切的其他近親屬或朋友，而一旦兒童的父母去世，其他關于監(jiān)護人的規(guī)定實際都處于無監(jiān)護狀態(tài)，甚至出現(xiàn)互相推諉的情況，且很難通過法律解決這一困境。⑥

第二，關于監(jiān)護人資格我國法律的規(guī)定也相當空泛。⑦《民通意見》主要從監(jiān)護人的健康狀況、經(jīng)濟條件以及與被監(jiān)護人的關系方面考慮監(jiān)護人資格，忽略了監(jiān)護人的品行道德，與被監(jiān)護人的情感聯(lián)系等內在方面，這就很難保證監(jiān)護人能真正行使監(jiān)護權，保護被監(jiān)護人。⑧

第三，監(jiān)護人的監(jiān)護內容也過于概括，雖然《民通意見》和《預防未成年人犯罪法》都有對監(jiān)護人監(jiān)護內容的概括，⑨但對于如何教育管理都沒有明確規(guī)定，考察發(fā)達國家，例如有些發(fā)達國家法律就規(guī)定不得對孩子體罰，不得不給孩子水和食物，不得不讓孩子睡覺，同時也規(guī)定了父母可以適當教育孩子。我國《民通意見》關于監(jiān)管的規(guī)定過于剛性化，缺乏真正的管理教育，這就容易造成孩子脫離監(jiān)管，流浪社會。

第四，監(jiān)管人的責任追究也過于概括，《民通意見》第十八條的規(guī)定非常原則性，沒有具體的監(jiān)督標準，且對侵權行為沒有規(guī)定懲罰性責任，這往往會導致被監(jiān)護人叛逆、外逃甚至流浪乞討;《未成年人保護法》第六十二條，《預防未成年人犯罪法》第四十九、五十條也對監(jiān)護人的法律責任進行了規(guī)定，但實際生活中這類問題往往會因為血緣糾葛而被當做家庭問題掩蓋，提出撤銷監(jiān)護的案件也非常少見。⑩

乞討兒童救助安置的局限性。《〈救助管理辦法〉實施細則》第十三、十四條規(guī)定了安置辦法，但存在缺陷?，F(xiàn)實中，乞討兒童家庭貧困、與父母關系緊張、受父母虐待等是乞討兒童流浪乞討的主要原因，如果單純將兒童送回家，原來的問題還是沒有得到解決，所以僅僅送還原籍不能從根本上解決問題，有時候甚至還會造成乞討兒童二次乞討，既浪費人力物力又沒有得到實效。也有為乞討兒童建立新家的做法，這就不得不涉及到收養(yǎng)問題。但根據(jù)《收養(yǎng)法》所規(guī)定，任何情況都不能抵抗父母的撫養(yǎng)權的。而且我國現(xiàn)實的情況更為復雜，為乞討兒童找一個新家實在是任重而道遠?！段闯赡耆吮Ｗo法》規(guī)定了包括政府部門建立救濟所、公安部門護送及通知、兒童福利機構收養(yǎng)三個方面的完善制度。

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》存在不足。目前我國對乞討兒童救助沒有規(guī)定專門的法律法規(guī)，直接依據(jù)就是《救助管理辦法》，主要法條有第五、十一、十二條等，規(guī)定了公安部門、救助站、監(jiān)護人對乞討兒童的救助義務?！秾嵤┘殑t》較為詳細的規(guī)定了救助制度，主要法條有第五、十三、十四、十五、十六、十八條等，規(guī)定了救助原則，安置程序等。但還是存在許多問題，包括：救助原則過于虛化。乞討兒童自身沒有分辨能力，希望他們自愿接受救助是不切實際的，大部分都是強制救助;兒童救助缺少?！掇k法》第一條規(guī)定的受眾是所有流浪、乞討人員，這就忽視了乞討兒童的特殊性。其實相比于大人，兒童更多的是需要心靈關愛，是心理指導，這在短時間教育或者一次次送回原籍都是無法實現(xiàn)的。而且，關于《辦法》中關于兒童救助人員、機構、設施等都沒有專門規(guī)定，顯然是不符合實際的。

完善乞討兒童公共救助制度的措施

完善乞討兒童監(jiān)護制度。兒童的身心都不健全，必須要有父母等長輩的關愛、教育、指引，我國《民法通則》所規(guī)定的監(jiān)護制度正式從保護兒童身心健康的角度制定的。分析近年來監(jiān)護人在兒童乞討過程中責任喪失的原因，具體包括監(jiān)護人本身因為疾病或困難而沒有監(jiān)護能力、監(jiān)護人本身不愿意監(jiān)護，監(jiān)護人冷暴力對待被監(jiān)護人等，因此有必要對民法上的監(jiān)護制度進行完善，以此更好的救助乞討兒童，實現(xiàn)最大程度的保護兒童利益的目標。

一方面，要明確監(jiān)護人監(jiān)護能力。目前我國民法對監(jiān)護能力的表述僅僅考慮了身體和經(jīng)濟兩個方面，因此，對監(jiān)護能力的界定需要綜合考量，不僅要考慮監(jiān)護人自身的身體素質，經(jīng)濟能力，也要考慮監(jiān)護人與被監(jiān)護人之前的關系，監(jiān)護人本身的心理素質、道德品行、監(jiān)護經(jīng)驗等。對此，也可以借鑒《收養(yǎng)法》對收養(yǎng)的規(guī)定，從積極與消極兩個方面考察監(jiān)護能力。積極方面就是要求監(jiān)護人身體健康、經(jīng)濟良好、道德健全，這幾點比較好把握。另外，也要從消極方面規(guī)定一些禁止性條件，例如年事過高、勞動能力欠缺、賭博酗酒等人就不能擔任監(jiān)護職責。目前乞討兒童流散社會的主要原因之一就是監(jiān)護人監(jiān)護不夠，而監(jiān)護人監(jiān)護不夠的原因之一就是法律制度不健全，因此，筆者認為對《民法通則》、《婚姻法》中關于監(jiān)護責任的條文都需要進一步明確。

另一方面，要加大國家監(jiān)護力度。在缺乏有血緣關系的監(jiān)護人監(jiān)護的情況下，由乞討兒童居住地的村委會和居委會來照顧乞討兒童都是不切實際的。這種打游擊式監(jiān)護給兒童帶來的更多的是不安全感而不是存在感，這樣的救助效果不是我國民法所追求的，所以筆者認為可以借鑒國外經(jīng)驗，加大國家作為監(jiān)護人的力度。至于國家監(jiān)護的期限長短則需要考慮乞討兒童的實際情況，需要具體問題具體分析。目前，我國幾乎所有城市都會設立代表國家監(jiān)護的兒童福利機構，這一福利機構對兒童的監(jiān)護有些是臨時的，有些則是長期的，需要考慮兒童監(jiān)護人的具體情況以及兒童本身的情況。換言之，如果兒童本身沒有監(jiān)護人、監(jiān)護人不愿意監(jiān)護、兒童不愿意某監(jiān)護人監(jiān)護或監(jiān)護人不利于兒童身心健康時，此時國家監(jiān)護是長期的;如果監(jiān)護人虐待兒童但經(jīng)教育后悔過的，此時國家監(jiān)護就是臨時的。

完善《救助管理辦法》有關乞討兒童救助的規(guī)定。筆者認為最關鍵的還是要制定專門針對兒童的管理辦法，改變過去一律送回原住所地的做法。要從兒童的角度考慮救助辦法，對于那些年齡較小的乞討兒童或者智障兒童，因其屬于完全無民事行為能力人，救助人員應當盡力找尋他們的父母或親友，除非實在找不到或者親友沒有救助能力才轉為由兒童福利機構進行長期監(jiān)護;如果乞討兒童達到限制民事行為能力但沒有到16周歲，即便是以送回原住所地為原則也要綜合考慮兒童意愿以及家庭情況，在父母雙亡時也要考慮親友、居委會或村委會的意愿，否則更應該交由社會福利院教育管理。

社會福利院的救助還需明確兩個方面：其一，加強政府相關部門的統(tǒng)籌協(xié)調。救助站不是行政部門，它沒有權力滿大街的去尋找乞討兒童進行救助，這就需要公安、交通等部門提供幫助。對乞討兒童的救助應當以救助站為主，但公安機關在發(fā)現(xiàn)乞討兒童、尋找乞討兒童監(jiān)護人、解救被不法分子利用的乞討兒童中發(fā)揮著不可替代的作用。如果沒有政府部門的幫助，那么僅僅寄希望于通過兒童福利機構來解決乞討兒童流散社會的問題是不現(xiàn)實的。其二，提高兒童福利機構工作人員的專業(yè)技能。近幾年來，我國兒童福利機構工作人員的整體素質、兒童福利機構硬件設施都有了整體提升，而且很多高校也專門設置社工專業(yè)培養(yǎng)相關人才。在資金調撥上，有些地方在經(jīng)濟條件允許的情況下嘗試設立專門救助兒童、體現(xiàn)兒童特殊性的場所，這一場所和成年流浪乞討人員休息生活的場所是分離開來的;在兒童救助上，有些地方嘗試由被動接受轉變?yōu)橹鲃觿裾f，兒童福利機構的工作人員專門到街邊勸說乞討兒童，詢問其現(xiàn)實狀況，針對他們的情況進行幫助。而對于福利院的兒童更是噓寒問暖，不僅從物質生活上滿足他們的基本需要，而且也要將目光更多地轉向對他們的心理疏導和未來發(fā)展上。

完善全國乞討兒童信息對接工作。乞討兒童現(xiàn)象久治不絕的一個重要原因就在于信息不對稱。很多兒童在被送回原籍后又去別的城市乞討，所以針對這類兒童可以建立私密檔案。在這一檔案中包括了乞討兒童的姓名、住址、父母信息、乞討原因、獲救情況、受教育情況等，這一信息網(wǎng)只有全國的兒童福利機構以及公安部門可以查詢和對接。但一定要保護好乞討兒童的基本信息情況，防止被別有用心的人變成拐賣兒童的最佳渠道。同時，這一信息網(wǎng)絡平臺也可以解決有些部門推諉的情況，還能夠幫助那些被拐賣的兒童更快的尋找到親人。當然，這是一個系統(tǒng)浩大的工程，需要法律、技術等方面的支持。

從源頭解決兒童乞討問題。正如前文所述，家庭原因是導致兒童乞討的最主要、也是最直接的原因，實踐中往往稱之為“問題家庭”。如果不能從源頭解決問題，那么單單靠法律強制或者兒童福利機構救助是無法徹底解決兒童乞討問題的。對于這樣的問題家庭我們的解決渠道是多途徑的。一方面，我們可以從政策制度上對問題家庭給予適當照顧，比如單親家庭、父母雙亡的家庭可以給予適當福利補貼，但是對于暴力家庭必須要給予足夠監(jiān)督。另一方面，對于那些已經(jīng)乞討流浪的兒童，我們要盡全力做好家長與孩子的工作，讓孩子能夠生活在正常的環(huán)境之中。家是幸福的港灣，只有充滿愛意的家才會留住孩子漂泊的心，因此父母對兒童的態(tài)度至關重要。對于暴力家庭，單純以暴制暴將適得其反，只有家長真正認識到自己的教育和家庭環(huán)境對孩子的重要性，才能從源頭上制止兒童乞討屢救無效的局面。

（作者為中南財經(jīng)政法大學博士研究生、貴州職業(yè)技術學院講師）

【注釋】

①聯(lián)合國兒童基金會Unicef：http：//www.Unicef.org/evaldatabase/file/ZAM_01_009.

②⑤喬東平，部文：《社會救助理論與實務》，天津大學出版社，2011年。

③袁藝：“關于完善流浪兒童社會救助模式的研究”，沈陽師范大學碩士學位論文，2008年。

④張平國，盧毅剛：《城市流浪乞討人員社會救助制度研究—以蘭州市為例》，西寧：靑海人民出版社，2009年。

⑥曹詩權：《未成年人監(jiān)護制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2004年。

⑦史尚寬：《親屬法論》，北京：中國政法人學出版社，2000年。

⑧余俊：“我國監(jiān)護制度的完善”，中國民商法律網(wǎng)，http：//www.civillaw.com.cn/

⑨史浩敏：“我國民法監(jiān)護制度的立法完善”，《廣東法學》，1993年第5期。

⑩周子雯：“論我國現(xiàn)行監(jiān)護制度的立法完善”，《民主與法制》，2007年第5期，第17頁。

責編 / 韓露（實習）