義務(wù)教育均衡發(fā)展政策變遷、價(jià)值分析及重構(gòu)

李亮

【摘要】教育政策具有導(dǎo)向、調(diào)節(jié)和管理的功能。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策主導(dǎo)著義務(wù)教育均衡發(fā)展的方向，是保障和實(shí)現(xiàn)教育公平的重要途徑和手段。因而，需要厘清改革開放以來我國義務(wù)教育均衡發(fā)展政策，透過政策文本變遷從主體需要、客體屬性和實(shí)踐活動三方面進(jìn)行深入的價(jià)值分析，并在此基礎(chǔ)上提出重構(gòu)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策建議。

【關(guān)鍵詞】義務(wù)教育均衡發(fā)展 政策 變遷 價(jià)值分析 重構(gòu)

【中圖分類號】G522.3? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

教育政策的本質(zhì)決定了教育政策具有導(dǎo)向、調(diào)節(jié)和管理的功能，從而使教育政策具有客觀的價(jià)值屬性。①義務(wù)教育均衡發(fā)展政策也是如此，它在一定程度上主導(dǎo)著義務(wù)教育均衡發(fā)展的方向，是保障和實(shí)現(xiàn)教育公平的重要途徑和手段，其實(shí)施成敗也將對我國教育公平發(fā)展有著重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。因而，在全面推進(jìn)教育均衡、不斷深化教育改革的今天，需要厘清改革開放以來義務(wù)教育均衡發(fā)展一系列政策文本，對政策變遷、價(jià)值生成等進(jìn)行深入分析研究，從而在此基礎(chǔ)上提出重構(gòu)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策改進(jìn)建議。

改革開放以來義務(wù)教育均衡發(fā)展政策變遷

對于改革開放以來我國實(shí)施的一系列義務(wù)教育均衡發(fā)展政策，按其發(fā)展目標(biāo)、內(nèi)涵和方式不同，借用阮成武學(xué)者觀點(diǎn)將其分為三個政策階段。②

非均衡發(fā)展政策階段（1978～2001）。為解決“普及九年制義務(wù)教育”的宏偉目標(biāo)，與經(jīng)濟(jì)上的“先富”與“共同富?！崩碚撓噙m應(yīng)，我國在這一時(shí)期也實(shí)施了義務(wù)教育非均衡發(fā)展政策，包括重點(diǎn)學(xué)校制度：如1978年教育部《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)試行方案的通知》和1980年《中共中央國務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》;“地方負(fù)責(zé)，分級管理”的管理政策：如1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》、1986年《中華人民共和國義務(wù)教育法》、1993年《中國教育改革與發(fā)展綱要》、1994年國務(wù)院《中國教育改革和發(fā)展綱要》、1999年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》、2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》;1986年《中華人民共和國義務(wù)教育法》提出“誰辦學(xué)誰掏錢”的財(cái)政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為農(nóng)村義務(wù)教育的籌資主體。

非均衡向均衡發(fā)展過渡政策階段（2002～2010）。伴隨重點(diǎn)學(xué)校制度、“地方負(fù)責(zé)，分級管理”和財(cái)政體制等義務(wù)教育不均衡發(fā)展政策的深入，區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際之間差距進(jìn)一步擴(kuò)大，國家及教育主管部門相繼出臺了一系列促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策。2002年《教育部關(guān)于加強(qiáng)義務(wù)教育辦學(xué)管理若干問題的通知》、2005年《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》等政策都提出：積極推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。對于重點(diǎn)學(xué)校制度，2005年教育部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》、2006年修改的《中華人民共和國義務(wù)教教育法》一致叫停。在管理和財(cái)政體制方面，2005年《進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的指導(dǎo)意見》、2005年國務(wù)院《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》、2006年《中華人民共和國義務(wù)教育法（修改）》都提出均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，并向農(nóng)村地區(qū)學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜，提出財(cái)政上的重心上移，實(shí)現(xiàn)由原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排到縣級負(fù)責(zé)。

均衡發(fā)展政策階段（2010至今）。均衡發(fā)展過渡政策實(shí)施之后，義務(wù)教育均衡發(fā)展依然困難重重，區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際之間差距仍比較明顯，人民對政策實(shí)施效果不太滿意。2010年《教育部關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》、2012年《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》以及黨的十八大報(bào)告則進(jìn)一步把義務(wù)教育均衡發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，主要方向是進(jìn)一步合理配置教育資源，加大對農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)和民族地區(qū)及薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域的支持力度。同時(shí)重心進(jìn)一步上移，加大省級統(tǒng)籌力度，通過進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、撤點(diǎn)并校、薄弱學(xué)校建設(shè)等政策來推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

義務(wù)教育均衡政策價(jià)值分析

主體需要分析。第一，我國義務(wù)教育均衡政策的主體構(gòu)成分析。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國義務(wù)教育均衡政策的主體是政府，而學(xué)校、學(xué)生、家長等利益相關(guān)者更多充當(dāng)了政策的對象，很少甚至基本沒有機(jī)會參與政策的制定，其需要和利益在教育政策中較少得到表達(dá)與整合。比較常見的是政府在制定相關(guān)政策時(shí)，主要通過政府官員和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，按照自身?shí)踐經(jīng)驗(yàn)和調(diào)研訪談做出決策，既缺乏一線廣泛深入調(diào)研，也沒有舉行必要的聽證和辯論，忽視了學(xué)校、教師、學(xué)生及其家長等利益相關(guān)者的決策參與權(quán)，從而影響政策的科學(xué)性和可操作性，執(zhí)行中問題重重，客觀上造成了政策在解決問題上的緩慢和無力。甚至一些政策，如重點(diǎn)學(xué)校政策、“以民為主”的財(cái)政政策等更是在一定程度上加劇了教育不均衡，與制定初衷相去甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致了南轅北轍的效果。

第二，價(jià)值取向分析。從目前實(shí)施的義務(wù)教育均衡發(fā)展政策來看，其價(jià)值取向上總體上重視短期價(jià)值，忽視長期價(jià)值。政策制定更多從問題解決出發(fā)，希望政策能展現(xiàn)出即時(shí)的、顯性的功效，期望立竿見影的效果，以解決義務(wù)教育均衡發(fā)展中出現(xiàn)的各種現(xiàn)實(shí)問題。比如：重點(diǎn)學(xué)校制度、“地方負(fù)責(zé)，分級管理”的管理和財(cái)政體制、擇校與就近入學(xué)等都體現(xiàn)出政府在制定政策時(shí)缺乏長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，只是關(guān)注于眼前問題，是當(dāng)前占統(tǒng)治支配地位的階級或集團(tuán)教育意志的表達(dá)，而忽視義務(wù)教育均衡發(fā)展長期價(jià)值，忽視了教育的價(jià)值和人的價(jià)值。

客體屬性分析。第一，客觀功能分析。如前所述，教育政策具有導(dǎo)向、調(diào)節(jié)和管理功能。然而在實(shí)際義務(wù)教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行中，其政策更多是發(fā)揮了一定的導(dǎo)向和管理功能，對于各利益相關(guān)者需求和利益關(guān)照不足，未能體現(xiàn)對各利益相關(guān)者不同利益訴求的整合、協(xié)調(diào)，調(diào)節(jié)功能未能充分發(fā)揮。

第二，客體屬性分析。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策作為一種動態(tài)的管理實(shí)踐活動，具有社會屬性和自然屬性。從實(shí)踐來看，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策是在一定的生產(chǎn)關(guān)系條件下進(jìn)行的，體現(xiàn)了占統(tǒng)治支配地位的階級或集團(tuán)的教育意志，但與此相對的是，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策在社會價(jià)值方面卻未能體現(xiàn)各利益相關(guān)者協(xié)作參與，未能體現(xiàn)對人、財(cái)、物、信息等資源的整合與協(xié)調(diào)。在自然屬性方面，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策更多表現(xiàn)為解決問題，未能在實(shí)現(xiàn)教育自身價(jià)值和人的價(jià)值方面發(fā)揮較大作用，自然屬性彰顯不夠。

教育政策活動過程分析。一是決策過程分析。從政策制定的過程上來看，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的決策體制有待改革，決策利益相關(guān)者之間還缺乏協(xié)商和討論機(jī)制。目前，政策制定者基本為政府官員、專家學(xué)者等，學(xué)校、學(xué)生、家長等利益相關(guān)者參與不足。一方面，官員和專家學(xué)者理論知識豐富，但相對缺乏一線客觀實(shí)際把握和實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)，從而造成政策空洞，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的途徑和具體措施不夠完整、清晰和具體，政策缺乏可操作性，政策配套也不夠，有些甚至還存在一定缺陷或需要進(jìn)一步調(diào)整和彌補(bǔ);另一方面，官員和專家學(xué)者在制定政策時(shí)往往出于維護(hù)自身利益，政策對學(xué)校、學(xué)生、家長等利益相關(guān)者需求和利益考慮不足，影響了政策實(shí)施的接受度。

二是執(zhí)行過程分析。第一，教育經(jīng)費(fèi)投入不足，教育轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善。在國家財(cái)政性教育投入上，我國早在1993年就提出要在2000年實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的目標(biāo)，但直至2012年才達(dá)到4.28%，而世界平均水平為7%左右，其中發(fā)達(dá)國家達(dá)到9%，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國家也達(dá)到4.1%。另外，雖然我國已初步建立了義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，但其規(guī)范化程度還不高，制度設(shè)計(jì)也還存在瑕疵，導(dǎo)致一些落后地區(qū)學(xué)校因缺乏配套資金而得不到中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付支持。

第二，區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距依然較大。長期以來，由于東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及梯度推進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略讓區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間差距明顯。而按照現(xiàn)有的縣級統(tǒng)籌的教育財(cái)政政策，僅能在一定程度上緩解校際間差距，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間教育經(jīng)費(fèi)投入依然差距明顯，東部地區(qū)、城市學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)投入大大多于西部地區(qū)、農(nóng)村學(xué)校，辦學(xué)條件、教師水平、管理水平、教學(xué)質(zhì)量等對照強(qiáng)烈，馬太效應(yīng)明顯。

第三，薄弱學(xué)校建設(shè)乏力，學(xué)校師資水平差距較大。雖然近年來我國先后頒布了多個文件來加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，但由于城市中心傾向和精英主義教育思想，學(xué)校歷史積淀、生源差異等原因，薄弱學(xué)校仍與原來的重點(diǎn)學(xué)校有很大的差距。旨在縮小差距的校長、教師流動機(jī)制僅僅在部分地方試點(diǎn)，遲遲未能全面鋪開，配套政策也未出臺，各學(xué)校師資水平差距較大。

第四，民辦教育力量薄弱，擇?？臻g不足。目前，我國優(yōu)質(zhì)教育資源主要集中在公立學(xué)校，民辦教育力量弱小，政策上也缺乏應(yīng)有的關(guān)照，不足以與公辦學(xué)校形成有效競爭，從而限制著受教育者對教育機(jī)會選擇的數(shù)量和質(zhì)量。

第五，弱勢群體或?qū)逃刑厥庑枨笕后w的幫助不夠。隨著義務(wù)教育免費(fèi)、撤點(diǎn)并校以及對弱勢群體教育幫扶等相關(guān)政策實(shí)施推進(jìn)，留守兒童、殘疾兒童等義務(wù)教育有了很大進(jìn)步，但由于該群體數(shù)量大，范圍分散，從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”還需要很長一段路要走。

三是監(jiān)督過程分析。當(dāng)前情況下，我國對義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的評價(jià)和監(jiān)督還遠(yuǎn)未達(dá)到專門化、科學(xué)化和法制化的水平，社會第三部門還很羸弱，同時(shí)由于信息不對稱、自身能力素質(zhì)不足等原因，學(xué)生、家長等利益相關(guān)者也不能提供強(qiáng)有力的監(jiān)督，政府則只能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，從而使得政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差和失誤很難得到及時(shí)糾正，影響了政策的實(shí)施放果。同時(shí)，因政府信息不公開、問責(zé)主體不明晰、問責(zé)客體界限不清晰、義務(wù)教育法的問責(zé)制仍未擺脫“行政問責(zé)”的桎梏、問責(zé)對象不能以法律的形式加以細(xì)化和明確，以中介機(jī)構(gòu)等為代表的第三部門等發(fā)揮作用不足，從而讓應(yīng)有監(jiān)督問責(zé)形同虛設(shè)。

義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的重構(gòu)

教育政策主體方面的改進(jìn)建議。在主體構(gòu)成上，應(yīng)在多中心治理框架下，更多關(guān)照學(xué)校、學(xué)生及其家長等利益相關(guān)者在政策方面的主體作用，給予各利益相關(guān)者更多參與表達(dá)自身訴求的機(jī)會，問政于民，引入社會第三部門，加大扶持和規(guī)范引導(dǎo)教育中介機(jī)構(gòu)，整合協(xié)調(diào)其各方利益關(guān)系，達(dá)成利益整合的分配方案，形成多元共治的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

在義務(wù)教育均衡發(fā)展政策價(jià)值取向上，需要有前瞻思維，頂層設(shè)計(jì)，不只是關(guān)注短期價(jià)值，不能僅僅關(guān)注效率和解決問題，滿足政府主體的需要，更重要的是從關(guān)注短期價(jià)值轉(zhuǎn)向關(guān)注長期價(jià)值，促進(jìn)義務(wù)教育平等、整體均衡發(fā)展，使義務(wù)教育均衡發(fā)展政策能夠促進(jìn)教育的發(fā)展和人的發(fā)展。

教育政策客體方面的改進(jìn)意見。作為社會的“穩(wěn)定器”或“均衡器”，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策在發(fā)揮導(dǎo)向功能和管理功能基礎(chǔ)上，應(yīng)該充分關(guān)照和整合各利益相關(guān)者的需要和利益，鼓勵各利益相關(guān)者積極參與，以協(xié)調(diào)對話實(shí)現(xiàn)利益均衡，調(diào)節(jié)利益相關(guān)者關(guān)系，化解沖突矛盾，保證義務(wù)教育事業(yè)平衡有序地發(fā)展。

在社會屬性方面，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策在面對復(fù)雜教育問題中，需要發(fā)揮各利益主體力量，耐心傾聽和關(guān)照其訴求，實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者利益平衡，也要在直面問題基礎(chǔ)上，高瞻遠(yuǎn)矚，關(guān)注政策的發(fā)展走向和可能結(jié)果，做好政策制度相關(guān)配套，兼顧短期目標(biāo)和長期目標(biāo);同時(shí)，在自然屬性方面，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策需要更多關(guān)注教育本身，關(guān)注人的發(fā)展，堅(jiān)持以學(xué)生為本，以學(xué)生為中心，制定的政策必須遵循教育規(guī)律，順應(yīng)學(xué)生身心發(fā)展的規(guī)律。

教育政策活動過程方面的改進(jìn)建議。在義務(wù)教育均衡發(fā)展政策決策中，需要建立和完善科學(xué)的決策體制，深入一線進(jìn)行廣泛調(diào)研，特別是更多發(fā)揮第三部門、學(xué)校、學(xué)生及其家長等利益相關(guān)者在政策決策中的作用。政策草案制定后還需要舉行決策聽證和決策辯論，廣泛征求意見和建議，使整個教育決策過程都有各種不向意見或不同利益的交流碰撞，體現(xiàn)不同利益相關(guān)者的利益表達(dá)與整合，真正體現(xiàn)“民意”和“公意”。

在執(zhí)行過程中，第—，增加經(jīng)費(fèi)投入，健全各級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府責(zé)任，加大對義務(wù)教育公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入，在目前4%左右基礎(chǔ)上翻一番，力爭向發(fā)達(dá)國家的9%靠攏，財(cái)政重心上移，實(shí)現(xiàn)從縣級統(tǒng)籌逐步過渡到省級國家級統(tǒng)籌，適當(dāng)強(qiáng)化中央政府或較高級別政府在實(shí)施義務(wù)教育過程中的協(xié)調(diào)和均衡作用。同時(shí)，健全各級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制，加大對西部、農(nóng)村貧困地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育的經(jīng)常性投資比例，以縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)差距。

第二，合理調(diào)配教育資源，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間差距。注意合理調(diào)配教育資源，在經(jīng)費(fèi)、師資等資源投入上向西部地區(qū)、農(nóng)村、薄弱學(xué)校等傾斜，在保住底線基礎(chǔ)上根據(jù)各地實(shí)情，逐步從實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)均衡到實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡，再到最終實(shí)現(xiàn)東中西部的區(qū)域均衡。

第三，加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，建立教師輪換制度。在政策傾斜基礎(chǔ)上，完善配套政策，通過結(jié)對互助、布局調(diào)整、委托管理、學(xué)校診斷等方式加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，建立校長職級制和校長、教師流動制度，加強(qiáng)現(xiàn)代信息技術(shù)推廣與應(yīng)用，在辦學(xué)條件改善基礎(chǔ)上實(shí)施區(qū)域資源的流動與共享，提高教育教學(xué)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)從起點(diǎn)公平逐步走向起點(diǎn)、過程和結(jié)果三者的公平。

第四，大力發(fā)展民辦教育，合理引導(dǎo)擇校行為。在目前優(yōu)質(zhì)教育資源嚴(yán)重不足的情況下，有必要在稅收、信貸等方面給予民辦教育支持，鼓勵民辦教育與公辦教育開展有序競爭，促進(jìn)豐富性和多樣性，形成辦學(xué)特色，在一定程度上引導(dǎo)和滿足學(xué)生和家長的擇校行為。

第五，加大對困難群體的扶持力度。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，政府需要更多照顧留守兒童、少數(shù)民族地區(qū)兒童、殘疾兒童等困難群體的利益，加大對貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育的扶持力度，撥付專項(xiàng)資金確保其能享受平等的、較好的義務(wù)教育，實(shí)現(xiàn)“有學(xué)上”到“上好學(xué)”的轉(zhuǎn)變，克服代際貧困，提高中華民族的整體素質(zhì)。

在監(jiān)督過程中，一是要完善評價(jià)指標(biāo)體系，建立健全監(jiān)督機(jī)構(gòu)和決策參與機(jī)制等相關(guān)制度，培育第三部門力量，鼓勵學(xué)校、學(xué)生及家長等各利益相關(guān)者多主體參與共同監(jiān)督;二是要信息公開，推進(jìn)教育問責(zé)制。要增強(qiáng)政策制定、執(zhí)行的透明度，使各種教育政策置于公眾的關(guān)注與監(jiān)督之下，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，重構(gòu)信息披露機(jī)制、責(zé)任追究制度和落實(shí)教育獎懲制度。

（作者單位：成都師范學(xué)院）

【注釋】

①史秋衡，吳雪，王愛萍等著：《高等教育大眾化階段質(zhì)量保障與評價(jià)體系研究》，廣州：廣東高等教育出版社，2012年，第153頁。

②阮成武：“我國義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的演進(jìn)邏輯與未來走向”，《教育研究》，2013年第7期，第37～39頁。

責(zé)編 / 許國榮（實(shí)習(xí)）