違憲審查機(jī)制的建立與完善

鄧志宏

【摘要】憲法要發(fā)揮國家根本法的作用，就要真正地得到實(shí)施，而設(shè)立合理可行的違憲審查機(jī)制是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的根本途徑。我國現(xiàn)有的違憲審查范圍有限，法律、部門規(guī)章及地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)納入合憲審查的范圍?，F(xiàn)有立法規(guī)定的提起違憲審查的主體有限，公民在啟動(dòng)違憲審查程序時(shí)發(fā)揮的作用是國家機(jī)關(guān)等其他主體不能替代的，應(yīng)當(dāng)賦予公民啟動(dòng)違憲審查的權(quán)利。

【關(guān)鍵詞】違憲審查 違憲審查機(jī)構(gòu) 違憲審查程序

【中圖分類號(hào)】D920 ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

憲法是一國的根本大法，它的核心內(nèi)容是配置國家權(quán)力以及保護(hù)公民的基本權(quán)利，憲法的法律地位最高，其他法律、法規(guī)與規(guī)章等法律性規(guī)范均不得違背憲法，一切國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及公民個(gè)人的行為均不得違憲。憲法沒有權(quán)威，法律也可能沒有權(quán)威，憲法要發(fā)揮國家根本法的作用，就要真正地得到實(shí)施，使一切不符合憲法的行為得到及時(shí)監(jiān)督與糾正，而設(shè)立合理可行的違憲審查機(jī)制是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的根本途徑。違憲審查也稱為憲法監(jiān)督，是指國家憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)依照憲法監(jiān)督的程序與步驟，保障憲法的貫徹與實(shí)施，使憲法文本的內(nèi)容在現(xiàn)實(shí)生活中得到適用。①下文筆者試對(duì)我國憲法監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀及完善進(jìn)行分析。

違憲審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置

我國違憲審查機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。我國憲法規(guī)定了由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施憲法的體制，憲法第六十二條及第六十七條規(guī)定了全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)，它們的職權(quán)內(nèi)容都包括監(jiān)督憲法的實(shí)施，可見，我國的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)為最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大及其常委會(huì)。憲法這樣的設(shè)置在實(shí)踐中運(yùn)行的效果如何呢？由于憲法只作了原則性的規(guī)定，明確了憲法監(jiān)督的機(jī)關(guān)，但是并沒有明確憲法監(jiān)督運(yùn)行的具體制度與程序。全國人大及其常委會(huì)的法定職權(quán)范圍很廣，涉及到國家和社會(huì)生活中方方面面的重大事項(xiàng)，也就是說，它們并不是專任的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，它們要處理的事務(wù)，要解決的矛盾千頭萬緒，而監(jiān)督憲法實(shí)施只是其中一項(xiàng)。所以在實(shí)際操作方面，它們沒有足夠的時(shí)間和精力去處理這方面的事務(wù)，憲法監(jiān)督是一項(xiàng)法律專業(yè)技術(shù)性極強(qiáng)的工作，它們的人員組成也存在專業(yè)性不符合要求的問題。由于缺乏審查法律規(guī)范與國家機(jī)關(guān)行為合憲性的專門機(jī)構(gòu)與人員，使我國全國人大和全國人大常委會(huì)的憲法監(jiān)督功能未充分發(fā)揮。

設(shè)立專門的違憲審查機(jī)構(gòu)。對(duì)于我國憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，學(xué)者們多主張?jiān)O(shè)立專門的合憲性審查機(jī)構(gòu)，有學(xué)者提出可以考慮由司法機(jī)關(guān)承擔(dān)合憲性審查的工作，這方面國外有可借鑒的運(yùn)行模式。但也有學(xué)者提出了我國的全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，普通法院的司法審查模式和憲法法院審查模式在我國都不適用，比較可取的做法是成立憲法委員會(huì)，有權(quán)審查所有法律規(guī)范的合憲性。有人質(zhì)疑專門機(jī)關(guān)審查作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大制定的法律，可能破壞最高權(quán)力機(jī)關(guān)的民主正當(dāng)性，有學(xué)者提出我國和其他國家一樣，最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律也有可能違憲，解決法律違憲問題并不破壞權(quán)力機(jī)關(guān)的民主正當(dāng)性，而是有利于維護(hù)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威②。

筆者認(rèn)為，我國目前的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)處于缺失狀態(tài)，使憲法監(jiān)督職權(quán)很難落到實(shí)處，是我國目前憲法監(jiān)督制度沒有很好地發(fā)揮作用的主要原因之一。而成立專門的合憲性監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要在我國現(xiàn)有的人民代表大會(huì)制度的框架下，探討如何成立與我國國情相符的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，考慮到我國目前司法體制的現(xiàn)狀，將違憲審查的重任賦予現(xiàn)在的法院并不合適。比較合適的設(shè)置方式是分兩步走，第一步是在全國人大常委會(huì)之下設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)，專門行使合憲性審查的職責(zé)，其性質(zhì)與地位應(yīng)當(dāng)與全國人大其他九個(gè)專門委員會(huì)相當(dāng)。憲法監(jiān)督是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，憲法監(jiān)督委員會(huì)的組成人員中應(yīng)當(dāng)有高水平的法學(xué)專家，對(duì)憲法和法律有精準(zhǔn)的掌握，還應(yīng)該有比較豐富的政治經(jīng)驗(yàn)。為了保證憲法監(jiān)督委員會(huì)的委員有足夠的時(shí)間和精力履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)禁止他們擔(dān)任本職以外的其他職務(wù)。待該機(jī)構(gòu)運(yùn)行一段時(shí)間，積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)后，可以進(jìn)行第二步，即在全國人大之下設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)，其根據(jù)全國人民代表大會(huì)的授權(quán)行使憲法監(jiān)督權(quán)。我國憲法規(guī)定國家的一切權(quán)力屬于人民，所有國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員行使權(quán)力的活動(dòng)都要接受人民的監(jiān)督，而憲法監(jiān)督委員會(huì)設(shè)在全國人大之下，是人民通過憲法建構(gòu)的合理的憲法監(jiān)督制度，并不違背我國現(xiàn)有的政治制度，憲法監(jiān)督委員會(huì)的法定地位得到提高，其違憲審查的監(jiān)督范圍也可以適當(dāng)擴(kuò)大。

確立合理的違憲審查范圍

現(xiàn)有違憲審查范圍。我國憲法并沒有對(duì)憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的合憲性審查范圍做出明確規(guī)定，從我國憲法第三款到第五款的規(guī)定中可以推斷出，合憲性審查的范圍包括立法的合憲性和行為的合憲性。立法包括所有的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，行為主體包括各類國家機(jī)關(guān)和各類社會(huì)團(tuán)體以及企事業(yè)組織，還包括其他組織與公民個(gè)人。憲法第五條是從宏觀的角度規(guī)范各類主體行為的合憲性，而具體的立法中，合憲性審查的范圍并沒有如此廣泛。一方面，憲法監(jiān)督的對(duì)象主要是國家公權(quán)力的合憲性，公民等私主體的行為通過民事等其他法律制度進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，我國全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督的對(duì)象主要是法律規(guī)范性文件的合憲性，不包括對(duì)具體違憲案件的監(jiān)督。而法律規(guī)范性文件的范圍也是有限的，這可以參見2000年出臺(tái)的《立法法》，其中第九十條規(guī)定，全國人大常委會(huì)審查的法律規(guī)范包括：行政法規(guī)、地方性法規(guī)及自治條例和單行條例，審查的前提是他們可能同憲法或者法律相抵觸。

可見對(duì)法律規(guī)范的審查并不包括法律，也不包括同屬廣義的法律規(guī)范范圍的部門規(guī)章與地方政府性規(guī)章。法律作為全國人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件，具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性，在我國的政治、經(jīng)濟(jì)生活中起著舉足輕重的作用，但是法律的效力也在憲法之下，也存在違憲的可能性。規(guī)章在我國法律體系中占有很大的比例，雖然規(guī)章的性質(zhì)歸根結(jié)底是一種行政行為，但作為行政立法的表現(xiàn)形式，規(guī)章在行政執(zhí)法中發(fā)揮著不可替代的作用，與公民的生活聯(lián)系更加緊密，對(duì)規(guī)章的合憲性也需要監(jiān)督并及時(shí)糾正。

違憲審查范圍的擴(kuò)大。立法權(quán)作為國家權(quán)力配置中的重要部分，是憲法監(jiān)督不可缺少的內(nèi)容。如果國家立法機(jī)關(guān)制定的法律被排除在憲法監(jiān)督之外，這種監(jiān)督就是不全面的，人民作為國家最高權(quán)力的擁有者，可以通過法定程序設(shè)定違憲審查機(jī)關(guān)，監(jiān)督最高國家機(jī)關(guān)的立法。

在操作程序上，如果憲法委員會(huì)設(shè)在全國人大常委會(huì)之下，針對(duì)全國人大常委會(huì)制定的法律，憲法監(jiān)督委員會(huì)認(rèn)為其與憲法相抵觸，可以向全國人大常委會(huì)提出建議，人大常委會(huì)可以在審查后自行修正。全國人大制定的基本法律，可以先由憲法監(jiān)督委員會(huì)提交給全國人大常委會(huì)，全國人大常委會(huì)將議案提交全國人大，全國人大再進(jìn)一步審議。憲法監(jiān)督委員會(huì)設(shè)在全國人大之下是另外一種設(shè)計(jì)方案，無論是全國人大還是人大常委會(huì)制定的法律，如果憲法監(jiān)督委員會(huì)認(rèn)為該法律與憲法相抵觸，可以向全國人大提出議案，由全國人大審議。

另外，行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章數(shù)量龐大，規(guī)章與憲法或法律、行政法規(guī)相抵觸的情況時(shí)有發(fā)生，現(xiàn)有的監(jiān)督途徑包括規(guī)章制定主體的自我糾錯(cuò)機(jī)制，規(guī)章制定主體的上級(jí)行政機(jī)關(guān)（包括國務(wù)院）的備案糾錯(cuò)機(jī)制，同級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，還可以通過行政訴訟的方式，由司法機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)章進(jìn)行有限的監(jiān)督。

我國現(xiàn)在施行的《行政訴訟法》針對(duì)法院如何適用規(guī)章有明確規(guī)定，對(duì)規(guī)章的適用是“參照”，就是說法院在審理案件時(shí)可以不適用其認(rèn)為不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，但是不能宣布其無效也無權(quán)撤銷。④如果通過行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督途徑、同級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督途徑，以及行政訴訟等途徑都無法修正違法或不適當(dāng)?shù)囊?guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予公民向違憲審查機(jī)關(guān)提起審查申請(qǐng)的權(quán)利，審查的對(duì)象是可能違反憲法或法律的規(guī)章。隨著我國行政訴訟制度的不斷完善，可以逐步將對(duì)規(guī)章的審查納入到行政訴訟的審查范圍，而由法院對(duì)其進(jìn)行審查，從而不再納入到違憲審查的范圍。由于違憲審查委員會(huì)一般只審查法律、法規(guī)的合憲性，具體訴訟案件應(yīng)由法院受理裁決，也就是法院負(fù)責(zé)國家機(jī)關(guān)立法行為以外的其他行為合憲性的審查，其中主要是各級(jí)行政機(jī)關(guān)行政行為的合憲性，由法院通過行政訴訟的方式監(jiān)督。

違憲審查機(jī)構(gòu)的職能還應(yīng)包括解釋憲法，普通法院在審理一般民事刑事案件時(shí)遇到要解釋憲法的情況，可以向憲法監(jiān)督委員會(huì)提出申請(qǐng)，根據(jù)其解釋繼續(xù)審理案件。違憲審查機(jī)構(gòu)還應(yīng)接受并處理國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限糾紛，現(xiàn)階段這類權(quán)限糾紛多是通過內(nèi)部協(xié)調(diào)解決的，有必要將其納入法治軌道。

違憲審查程序的設(shè)定

《立法法》規(guī)定的違憲審查程序。《立法法》規(guī)定了提起違憲審查的主體和程序，對(duì)提出審查的主體作了分類，對(duì)國務(wù)院等五大類國家機(jī)關(guān)提出的審查要求，要進(jìn)行審查并提出書面審查意見，如果認(rèn)為規(guī)范性文件同憲法或法律相抵觸，可以提出予以撤銷的議案。對(duì)其他主體包括公民提出的審查建議，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究后，決定是否進(jìn)一步審議?！读⒎ǚā穼?duì)違憲審查程序的設(shè)置并不詳細(xì)，只規(guī)定了人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查或者做出決議，而沒有設(shè)計(jì)具體的受理程序，全國人大常委會(huì)可能受理五大類國家機(jī)關(guān)以外的機(jī)關(guān)提出的違憲審查建議，也可能受理公民提出的違憲審查建議，受理申請(qǐng)以后，如何判斷是否送交專門委員會(huì)，專門委員會(huì)處理的具體程序與標(biāo)準(zhǔn)等問題都沒有具體規(guī)定，實(shí)踐中，由于受理和審查程序的缺失，全國人大常委會(huì)并未實(shí)現(xiàn)對(duì)行政法規(guī)等規(guī)范性文件的有效審查。

我國目前人大及其常委會(huì)進(jìn)行憲法監(jiān)督的機(jī)制，難以保障公民的相關(guān)建議得到及時(shí)有效的審議，在這種情況下，公民主要是通過行政訴訟的途徑尋求保護(hù)自己的憲法權(quán)利，法院審理裁決違法的行政行為，也包括違憲的行政行為，這也可以看作是憲法監(jiān)督的另一種形式。我國目前適用的《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟的受案范圍進(jìn)行了限定，相對(duì)人不可以單獨(dú)對(duì)國務(wù)院制定的行政法規(guī)、國務(wù)院工作部門及其直屬機(jī)構(gòu)制定的部門規(guī)章、地方人民政府制定的地方政府性規(guī)章提起行政訴訟，在法律適用上，法院審理行政案件的依據(jù)包括國務(wù)院制定的行政法規(guī)，法院審案時(shí)參照部門規(guī)章與地方政府規(guī)章，如上文所述，這種參照只是有限的監(jiān)督，法院只能不適用其認(rèn)為違法或者不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，然后可以向相關(guān)機(jī)關(guān)提出修改的建議。

違憲審查程序的完善。筆者認(rèn)為，違憲審查程序的完善一方面要細(xì)化違憲審查機(jī)構(gòu)從受理到審查再到做出決議的步驟，明確規(guī)定每一步的具體期限，使整個(gè)審查過程規(guī)范化。另一方面，要擴(kuò)大違憲審查提出主體的范圍，賦予公民提出審查的申請(qǐng)權(quán)，《立法法》已經(jīng)設(shè)定了公民對(duì)相應(yīng)規(guī)范性文件的建議審查權(quán)，但是此審查申請(qǐng)與建議能否進(jìn)入正式的審查程序，還要由人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)判斷，法律也未規(guī)定人大常委會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)必須要對(duì)公民的建議進(jìn)行答復(fù)。

公民在啟動(dòng)違憲審查程序時(shí)發(fā)揮的作用是國家機(jī)關(guān)等其他主體不能替代的，有學(xué)者分析認(rèn)為，我國現(xiàn)有的違憲審查體制沒有司法上的程序設(shè)定，對(duì)程序公開也沒有相應(yīng)規(guī)定，對(duì)違憲、違法的規(guī)范性文件只在內(nèi)部進(jìn)行撤銷，其他主體不能了解整個(gè)過程。目前的問題是，當(dāng)某項(xiàng)具有普遍約束力的決定和命令侵害了公民或法人的憲法權(quán)利時(shí)，他們不能請(qǐng)求法院進(jìn)行違憲審查，向有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)提出審查的建議也常常得不到及時(shí)回復(fù)和有效解決⑤。法律規(guī)范性文件的適用，涉及到公民生活的方方面面，會(huì)與公民有直接或間接的利害關(guān)系，所以公民從具體的法律規(guī)范的適用中，有更多的機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)違憲行為，能更及時(shí)、積極地啟動(dòng)違憲審查。如果公民擁有了啟動(dòng)違憲審查的權(quán)利，相信大量違憲的法律規(guī)范性文件會(huì)受到及時(shí)審查，違憲審查機(jī)關(guān)也能更好地發(fā)揮其監(jiān)督作用。其他國家違憲審查制度有關(guān)啟動(dòng)主體的設(shè)置上，多數(shù)國家將其設(shè)定為特定的主體，如果是公民，則要求其與案件有利害關(guān)系。我國現(xiàn)在施行的違憲審查制度并不是一種司法活動(dòng)，在啟動(dòng)主體的設(shè)置上，可以保留國家機(jī)關(guān)的申請(qǐng)權(quán)，提起違憲審查申請(qǐng)的公民可以與案件有利害關(guān)系，也可以與案件沒有利害關(guān)系。有學(xué)者指出，我國現(xiàn)階段對(duì)于違憲事件和法律能夠深刻認(rèn)識(shí)的，主要是各類社會(huì)精英，包括法律工作者、法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及新聞?dòng)浾叩龋麄兺ㄟ^提出違憲審查建議的方式推動(dòng)我國法制建設(shè)的進(jìn)步⑥。

另外，各級(jí)人民法院在審理案件時(shí)，如果認(rèn)為該案件所依據(jù)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單性條例以及規(guī)章與憲法或者法律相抵觸，可以通過最高人民法院提請(qǐng)憲法監(jiān)督委員會(huì)審查，憲法監(jiān)督委員會(huì)審查后作出相應(yīng)的決議。案件當(dāng)事人如果認(rèn)為該案件所依據(jù)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單性條例以及規(guī)章與憲法或者法律相抵觸，可以向受訴人民法院提出。

結(jié)語

在大力提倡依法治國的今天，人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到憲法的重要性，而樹立憲法權(quán)威，建立合理可行的違憲審查制度是我國當(dāng)前的緊迫任務(wù)。設(shè)立專職的違憲審查機(jī)構(gòu)是保障憲法監(jiān)督順利實(shí)施的前提條件，擴(kuò)大違憲審查的范圍并設(shè)置科學(xué)、可操作的違憲審查程序是保障憲法監(jiān)督真正實(shí)施的核心，而賦予公民違憲審查的啟動(dòng)權(quán)，是實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督目標(biāo)的切實(shí)保障。我國已經(jīng)在違憲審查的制度運(yùn)行中積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，下一步要做的是對(duì)這一制度的深化改革及完善。

（作者為黑龍江大學(xué)法學(xué)院博士研究生、哈爾濱工程大學(xué)人文學(xué)院講師）

【注釋】

①張千帆，肖澤晟：《憲法學(xué)》，北京：法律出版社，2004年，第80頁。

②韓大元，林來梵，鄭賢君：《憲法學(xué)專題研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年。

③焦洪昌，姚國建：《憲法學(xué)案例教程》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2004年，第23頁。

④姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，1999年，第315頁。

⑤朱?；荩骸稇椃ㄖ辽稀ㄖ沃尽?，北京：法律出版社，2000年，第190頁。

⑥王秀哲：“公民啟動(dòng)違憲審查的法律困境與制度完善”，《北方法學(xué)》，2010年第1期。

責(zé)編 / 張曉