制度與債務(wù)危機(jī):一個(gè)國(guó)際比較分析框架

王柏杰

(西北工業(yè)大學(xué) 人文與經(jīng)法學(xué)院，陜西 西安710072)

一、引 言

Buchanan and Tullock[1]的公共選擇理論確立了兩項(xiàng)公理:一是每一個(gè)人追求自己福利(偏好)的最優(yōu)狀態(tài)。那么由此產(chǎn)生的關(guān)鍵是資源的稀缺性怎樣使一群人相容地實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的最優(yōu)福利(偏好)?這也是公共選擇理論的核心問(wèn)題。二是就研究方法而言，采取新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)方法來(lái)解釋政治行為，稱為“方法個(gè)人主義”。在個(gè)人主義視角下，關(guān)于每一類可想象的決策和個(gè)人選擇最優(yōu)的合作范圍，并在相應(yīng)的群體內(nèi)投票。群體內(nèi)投票可以分為“用手投票”和“用腳投票”。用手投票是政治行為，通常叫“集體行動(dòng)”，即一群人投票決定是否要做一件事。用腳投票是“Tiebout命題”[2]。Tiebout猜測(cè)，假如允許人們自由遷徙，如果存在許多的俱樂(lè)部(地方政府)提供互相之間充分競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)，那么，偏好相似的人可以移動(dòng)到一起，組成自己的俱樂(lè)部，設(shè)置自己的政府、警察、稅收和財(cái)政系統(tǒng)，從而獲得相應(yīng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。按照Tiebout這一思想，很可能存在這樣一種一般均衡:人們不再遷徙，并且資源配置可實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，可以有效防止“免費(fèi)搭乘”的機(jī)會(huì)主義行為。結(jié)合“用手投票”和“用腳投票”理論，中國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)制度更接近于“用手投票”，垂直集中的政治升遷制度和中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦制，地方政府之間的“競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”導(dǎo)致了人口流動(dòng)限制、市場(chǎng)分割等。美國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)制度更接近于“用腳投票”，州政府有更大的自主權(quán)。

制度是解釋經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的一個(gè)重要因素，對(duì)政府債務(wù)危機(jī)亦是如此。North[3]指出:“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范一點(diǎn)說(shuō)，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束?！倍爸贫茸冞w決定了人類歷史中的社會(huì)演化方式，因而是理解歷史變遷的關(guān)鍵?！敝贫壤碚撌恰靶陆?jīng)濟(jì)歷史學(xué)”的一個(gè)重要理論，他們著力強(qiáng)調(diào)“好的制度”，比如清晰界定和保護(hù)的私人財(cái)產(chǎn)、有效的資本市場(chǎng)、獨(dú)立的司法程序和有效率的執(zhí)法習(xí)慣。現(xiàn)實(shí)中，很少有這樣完美制度的國(guó)家，英美可能是最接近的。在中國(guó)很顯然并不具備這樣的制度，可能存在著替代性制度(alternative institutions)在起著重要作用[4]。既然“制度和制度變遷決定著經(jīng)濟(jì)績(jī)效”，那么，自然而然的問(wèn)題是“制度是如何造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的?”、“制度差異是如何造成這一差異的?”這正是本文需要解答的。

二、中美兩國(guó)的債務(wù)形成的制度差異

根據(jù)North對(duì)制度的理解，制度基本上由三個(gè)基本部分構(gòu)成:“正式的規(guī)則、非正式的約束(行為規(guī)范、慣例和自我限定的行事準(zhǔn)則)以及它們的實(shí)施特征。”正式規(guī)則包括政治(司法)規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約。這些不同層次的規(guī)則——從憲法到成文法、普通法，到具體的內(nèi)部章程，再到個(gè)人契約——界定了約束，從一般性規(guī)則直到特別的界定。一般而言，政治規(guī)則決定經(jīng)濟(jì)規(guī)則，……，當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)也會(huì)對(duì)政治結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，因而North提出了“規(guī)則來(lái)源于自利”，從而“規(guī)則的設(shè)計(jì)通常將服從成本考慮在內(nèi)”?？梢?jiàn)，在 North教授看來(lái)，政治制度與經(jīng)濟(jì)制度是互相影響和互相作用的。

(一)中美政治制度差異:中國(guó)特色“集體領(lǐng)導(dǎo)制”與三權(quán)分立制度

1.基本政治制度

一國(guó)政治規(guī)則對(duì)其經(jīng)濟(jì)制度有深遠(yuǎn)影響，中美兩國(guó)也不例外。中國(guó)的政治制度是中國(guó)特色的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”[5]。中國(guó)特色的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”是指由多人組成的中央政治局常委會(huì)及其集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。中央政治局常委又分別代表黨和國(guó)家的不同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成了分工合作和協(xié)調(diào)合力的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”。因此，這一制度最重要的特征就是“集體”二字:是“集體成員”、是“多個(gè)機(jī)構(gòu)”、是“集體智慧”、是“集體決策”。

美國(guó)的政治制度是實(shí)行個(gè)人總統(tǒng)制和“三權(quán)分立”的制度。美國(guó)總統(tǒng)集國(guó)家元首、政府首腦和武裝部總司令于一身，權(quán)力集中于個(gè)人，決策幾乎由個(gè)人作出。美國(guó)政府只對(duì)總統(tǒng)個(gè)人負(fù)責(zé)，不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，也不對(duì)選民負(fù)責(zé)。因此，這一制度最重要的特征就是“個(gè)人”:是“個(gè)人(如總統(tǒng))”、是“一個(gè)機(jī)構(gòu)”、是“個(gè)人智慧”、是“個(gè)人決策”。美國(guó)的三權(quán)分立制度把國(guó)家權(quán)力分為立法、行政和司法三部分，并建立相應(yīng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)分別行使這些權(quán)力，同時(shí)三個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)又互相制衡。美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)會(huì)沒(méi)有直接關(guān)系，也不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，因此國(guó)會(huì)總是對(duì)總統(tǒng)掣肘，易形成黨派之爭(zhēng)和利益集團(tuán)之爭(zhēng)。美國(guó)為兩黨制政治，民主黨(驢子)和共和黨(大象)通過(guò)競(jìng)選成為執(zhí)政黨，兩黨之爭(zhēng)也稱為“驢象之爭(zhēng)”。美國(guó)兩黨相爭(zhēng)、兩院分治的政治制度被極端化，原本的權(quán)力制衡已發(fā)展到惡意打壓、惡性競(jìng)爭(zhēng)的地步，甚至日益演變成頑固的、不妥協(xié)的意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)。

2.政治制度與利益集團(tuán)

美國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)演變歷史是以聯(lián)邦政治制度、政治制衡以及作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)的私有產(chǎn)權(quán)制度為其特征的——這些基礎(chǔ)性制度結(jié)構(gòu)鼓勵(lì)人們建立資本市場(chǎng)，并促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)所必須的長(zhǎng)期契約行為[6]。

利益集團(tuán)是美國(guó)政治的一個(gè)典型特征。在美國(guó)存在著形形色色的利益集團(tuán)多達(dá)上百個(gè)，廣泛分布在各個(gè)階層，主要又可分為經(jīng)濟(jì)型和非經(jīng)濟(jì)型兩類，其中商業(yè)利益集團(tuán)一直對(duì)美國(guó)政治尤其是國(guó)會(huì)有關(guān)立法活動(dòng)有著重要影響力，是白宮和國(guó)會(huì)山的主要游說(shuō)者。可見(jiàn)，美國(guó)的政治體系是以利益集團(tuán)為根基的，其權(quán)力的分配和政策的形成要以不同競(jìng)爭(zhēng)群體的現(xiàn)實(shí)平衡為基礎(chǔ)。另外，美國(guó)強(qiáng)調(diào)“政治多元論”立場(chǎng)，多元化也是通過(guò)不同利益群體的互動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，在美國(guó)，各大利益集團(tuán)為了在政治層面尋找自己的代言人，易造成如下結(jié)果:因利益集團(tuán)的干預(yù)使得政策制定易失獨(dú)立性及政策執(zhí)行效果的大打折扣，甚至出現(xiàn)互相扯皮、攻擊等現(xiàn)象。金錢政治是美國(guó)政治的又一特征，更是美國(guó)政黨和利益集團(tuán)緊密結(jié)合的產(chǎn)物。

中國(guó)也存在著不少的利益集團(tuán)，尤其是表現(xiàn)在中央和地方(利益集團(tuán))的關(guān)系上。秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后實(shí)行“郡縣制”，建立了中央集權(quán)。漢朝實(shí)行郡縣制和分封制并行，結(jié)果強(qiáng)大的諸侯國(guó)逐漸與中央政府對(duì)立，并且逐個(gè)造反。在唐朝，節(jié)度使權(quán)力過(guò)大，造成了“安史之亂”;明朝，有篡位的靖難之役;清朝，有“三藩”;民國(guó)，有軍閥混戰(zhàn)。地方(政府和集團(tuán))過(guò)于強(qiáng)大不利于國(guó)家的長(zhǎng)治久安。早在西漢初期，賈誼就發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問(wèn)題，他視諸侯強(qiáng)國(guó)為政治大患。孫廣振和張宇燕[7]將中央和地方的關(guān)系問(wèn)題總結(jié)為“賈誼定理”①西漢著名的思想家和政論家賈誼向漢文帝建言:“凡諸侯反叛，并非出自個(gè)人原因，而是制度使然。欲天下之治安，莫若眾建諸侯少其力。力少則易使以義，國(guó)小則亡邪心”——《治安策》。，即中央政府(帝王)的目標(biāo)函數(shù)欲“治安”，中央政府必須保證公眾的社會(huì)福利，舍此，中央政府政治上的義理性將受到威脅，而實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的手段在于分化瓦解地方利益集團(tuán)(“塊塊”)，削弱其勢(shì)力。國(guó)有企業(yè)是我國(guó)的另一種利益集團(tuán)。國(guó)有企業(yè)一方面控制著關(guān)系國(guó)計(jì)民生的金融、能源、通訊、交通、關(guān)鍵原材料等重要的產(chǎn)業(yè)部門，政府(包括中央政府和地方政府)與國(guó)有企業(yè)間的關(guān)系緊密，政府可以直接干預(yù)國(guó)有企業(yè);另一方面，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)著部分政府應(yīng)該承擔(dān)的公共職能，比如保障就業(yè)、提供公共品、保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等等[8]。

3.中央與地方的關(guān)系

中國(guó)不是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，更多意義上是一個(gè)集權(quán)的國(guó)家，或者說(shuō)是一個(gè)中國(guó)特色的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”。中央和地方之間圍繞著計(jì)劃管理權(quán)力與財(cái)政收支管理的制度就一直處于政策和理論爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，導(dǎo)致中央與地方之間不斷進(jìn)行權(quán)力的劃分、調(diào)整與妥協(xié)。

自1994年實(shí)行“分稅制”以來(lái)，中央和地方政府的關(guān)系逐漸發(fā)展為一種叫“政府官員晉升錦標(biāo)賽”的機(jī)制:中央政府有著集中的人事任命權(quán)，根據(jù)省級(jí)官員在任職期間的經(jīng)濟(jì)績(jī)效來(lái)選拔有能力的官員，主要的考核指標(biāo)為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況，而地方官員為了晉升有了足夠的動(dòng)力來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)[9]。

美國(guó)采取聯(lián)邦制，聯(lián)邦制是政治制度中非常重要的一個(gè)憲政制度，它劃分了上下級(jí)政府之間的權(quán)力和義務(wù)，建立了政治秩序。美國(guó)憲法劃分了聯(lián)邦政府與州政府的主權(quán)，唯獨(dú)沒(méi)有提及州與地方政府的權(quán)力[10]。盡管美國(guó)地方政府要求某種程度的獨(dú)立自主不具備穩(wěn)固的法律基礎(chǔ)，但是地方政府在美國(guó)政治體制中仍然有舉足輕重的作用和地位。地方政府有著多重政治資源來(lái)對(duì)抗高層級(jí)政府的意愿，而高層級(jí)政府也允許地方政府擁有某種程度的獨(dú)立。這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在非正式權(quán)力的重要性方面。在美國(guó)的50個(gè)州內(nèi)，每一個(gè)州都已發(fā)展出一套獨(dú)特的地方政府體制，劃分了州和各級(jí)地方政府之間的權(quán)力和責(zé)任。

(二)中美的財(cái)政體制差異:中國(guó)特色財(cái)政聯(lián)邦主義與財(cái)政聯(lián)邦制

中美兩國(guó)的財(cái)政分權(quán)制度有很大的差異，其差異性的根源在于政治制度的不同和公共部門層級(jí)之間關(guān)系的差異。幾乎所有國(guó)家的公共部門都是有層級(jí)的，因此問(wèn)題的關(guān)鍵是要厘清公共部門每一層級(jí)的責(zé)任并賦予相應(yīng)的財(cái)政工具，為此需要弄清楚政府的哪些功能和工具最適合集權(quán)，哪些最適合分權(quán)。

財(cái)政聯(lián)邦制理論已經(jīng)發(fā)展到了第二代[11]。第一代財(cái)政聯(lián)邦制理論形成于20世紀(jì)50年代，其代表人物是 Arrow、Musgrave和 Samuelson，簡(jiǎn)稱 AMS模型[12]，其核心思想是:在一個(gè)多級(jí)政府框架中，每一級(jí)政府都尋求使其轄區(qū)內(nèi)選民的福利最大化，因此，地方政府會(huì)在有限的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)盡可能地改善其所提供的公共物品或服務(wù)的質(zhì)量。地方政府的“讓決策更貼近于地方居民”有降低交易費(fèi)用的可能。第二代財(cái)政聯(lián)邦制從激勵(lì)角度論證財(cái)政分權(quán)的合理性[13]，更強(qiáng)調(diào)“地方政府為了提高自身的財(cái)政收入而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”。

中國(guó)自1985年始的財(cái)政分權(quán)，尤其是1994年的“分稅制”后，進(jìn)入一個(gè)高度分權(quán)的國(guó)家應(yīng)無(wú)疑問(wèn)。在探究中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)背后的原因，逐漸形成一個(gè)叫“中國(guó)式的財(cái)政聯(lián)邦主義(Federalism，Chinese Style)”顯然，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)不同于美國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制，它有其獨(dú)特的特征:經(jīng)濟(jì)改革的成功并不進(jìn)行相應(yīng)的政治改革;中央政府保持著政治裁量權(quán)，包括突然反轉(zhuǎn)改革進(jìn)程或?qū)?jī)效好的企業(yè)征重稅;似乎沒(méi)有建立一個(gè)保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)的制度，既沒(méi)有發(fā)展商業(yè)法(產(chǎn)權(quán)和合同法)也不保證司法的獨(dú)立判決權(quán)。盡管如此，中國(guó)還是取得了近35年年均9.7%的增長(zhǎng)率，究其原因是其驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)的制度其實(shí)是向地方分權(quán)(regional decentralization)的制度[14]。中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦制包含兩層涵義:政治上的高度集中和財(cái)政上的分權(quán)。那么，中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦制是否很完美呢?答案當(dāng)然是否認(rèn)的。一個(gè)最大的問(wèn)題是由分權(quán)驅(qū)動(dòng)的地方競(jìng)爭(zhēng)為什么一定是“趨好的(race to the top)”而不是“趨壞的(race to the bottom)”呢?問(wèn)題恰好在于，“趨好的競(jìng)爭(zhēng)”和“趨壞的競(jìng)爭(zhēng)”在中國(guó)似乎是同時(shí)出現(xiàn)的，只是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的早期，來(lái)自分權(quán)的收益大于成本，地方政府競(jìng)爭(zhēng)是“援助之手”[15]，而在一定程度之后，則成為“攫取之手”[16]。

(三)中美政府間的行為策略差異:為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)與為“選民”福利

在“中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦制”框架下，政治上的高度集權(quán)和經(jīng)濟(jì)上的高度分權(quán)是其主要的特征。作為“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府，理性的選擇也是對(duì)自身最優(yōu)的策略是“對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)”，地方政府面臨著預(yù)算軟約束，它們深信只要一心發(fā)展經(jīng)濟(jì)，造成的負(fù)外部性中央也是可以理解或原諒的，發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中積累的債務(wù)中央政府也會(huì)兜底[17]。因此，地方政府官員的個(gè)人機(jī)會(huì)主義表現(xiàn)為在職消費(fèi)和“生產(chǎn)性尋租”，在任期初內(nèi)有選擇的刺激經(jīng)濟(jì)及面臨很強(qiáng)的預(yù)算軟約束。

美國(guó)的中央與地方關(guān)系是聯(lián)邦制。實(shí)行“總統(tǒng)制”的政治體制，總統(tǒng)從民主黨和共和黨兩黨間競(jìng)選產(chǎn)生，各州官員也是通過(guò)競(jìng)選產(chǎn)生，因此，不論是中央政府還是地方政府的首選目標(biāo)是對(duì)選民負(fù)責(zé)。在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)下，政府官員的機(jī)會(huì)主義行為表現(xiàn)為利用選民的“近視癥”選擇負(fù)債策略，并且，為了謀取連任選擇負(fù)債戰(zhàn)略，及預(yù)算約束制度和財(cái)政規(guī)制的不同。

(四)中美兩國(guó)治理債務(wù)策略與表現(xiàn):地方與國(guó)家層面的債務(wù)積累

1.中美兩國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制規(guī)則

根據(jù) Minassian and Craig[18]的研究，可以將地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制機(jī)制分為四種:行政控制、市場(chǎng)控制、規(guī)則控制和合作協(xié)調(diào)控制。美國(guó)的地方政府以市場(chǎng)控制作為主要的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，中國(guó)地方政府則以行政控制機(jī)制為主。

美國(guó)地方政府借債采用市場(chǎng)控制機(jī)制，地方政府自行決定借債規(guī)模、借貸對(duì)象及借債用途。美國(guó)根據(jù)市場(chǎng)控制機(jī)制來(lái)規(guī)制地方政府的舉債行為做到了如下三點(diǎn):一是確保地方政府財(cái)政的透明度，地方政府的財(cái)政信息，包括未償還債務(wù)數(shù)額，還本付息的資金來(lái)源等必須公開(kāi)透明，且財(cái)務(wù)報(bào)告格式全國(guó)統(tǒng)一;二是中央政府不給地方政府任何債務(wù)違約擔(dān)保的希望和機(jī)會(huì)，一旦地方政府資不抵債可以申請(qǐng)破產(chǎn)，比如說(shuō)底特律市2013年7月18日正式申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，2014年11月7日美國(guó)聯(lián)邦法官對(duì)其破產(chǎn)退出計(jì)劃做出許可裁決;三是地方政府建立了良好的債務(wù)預(yù)警機(jī)制和自我約束規(guī)則，能夠預(yù)測(cè)借債的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)并自覺(jué)控制借債行為[19]。

中國(guó)的地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制以行政控制機(jī)制為主。行政控制機(jī)制即審批制，中央政府對(duì)地方政府發(fā)債進(jìn)行直接控制。主要手段有中央確定地方政府每年發(fā)債的限額、代替地方政府統(tǒng)一借債、對(duì)地方政府的借債行為進(jìn)行檢查和授權(quán)等。行政控制機(jī)制的初衷是通過(guò)審批和檢查將地方政府的發(fā)債規(guī)模控制在適當(dāng)?shù)乃?，防止地方政府不?fù)責(zé)任的借債行為發(fā)生。然而，它明顯存在著弊端:為公共投資設(shè)置了一個(gè)政治而非經(jīng)濟(jì)的門檻，中央政府審批的地方債券易給市場(chǎng)造成中央政府最終擔(dān)保的印象，會(huì)引發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，審批制只能控制地方政府的顯性債務(wù)水平，而中國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更多是體現(xiàn)在或有債務(wù)層面。

2.中美兩國(guó)債務(wù)積累的不同表現(xiàn):地方層面和國(guó)家層面

由于中美兩國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制不同，導(dǎo)致兩國(guó)債務(wù)積累的表現(xiàn)也是不同的:中國(guó)是國(guó)家層面的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯;美國(guó)是州和地方政府的債務(wù)可控，國(guó)家層面的債務(wù)壓力倍增。

中國(guó)國(guó)家層面的債務(wù)規(guī)模是總體上可控的。李揚(yáng)等[20]認(rèn)為中國(guó)政府擁有足夠的主權(quán)資產(chǎn)來(lái)覆蓋其主權(quán)負(fù)債，中國(guó)發(fā)生主權(quán)債務(wù)危機(jī)的可能性極低。沈沛龍，樊歡[21]認(rèn)為只要我國(guó)政府的或有債務(wù)規(guī)模不超過(guò)24萬(wàn)億元人民幣，則我國(guó)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小。但是，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)卻很大，尤其是地方政府繞開(kāi)《預(yù)算法》，利用地方融資平臺(tái)進(jìn)行舉債，積累了大量的政府或有債務(wù)。比如王志浩等[22]就估算出2012年底地方政府融資平臺(tái)的總債務(wù)規(guī)模為19萬(wàn)億元。

美國(guó)的國(guó)家層面?zhèn)鶆?wù)壓力很大。截止到2013年10月1日的“關(guān)門事件”，美國(guó)已經(jīng)是17次了。根據(jù)2014年10月23日外匯谷門口的數(shù)據(jù)，美國(guó)政府債務(wù)總額超過(guò)了17.9萬(wàn)億美元，接近18萬(wàn)億美元。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算局2014年7月的預(yù)測(cè)，如果美國(guó)不采取增收減支措施，并對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保障項(xiàng)目進(jìn)行改革，美國(guó)政府債務(wù)將在2039年達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的106%，大幅高于目前的74%。

3.中美兩國(guó)的化解策略

中美兩國(guó)因?yàn)閭鶆?wù)表現(xiàn)不同，故采取的化解策略不同。中國(guó)政府采取的辦法是在總體戰(zhàn)略上通過(guò)降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量來(lái)化解債務(wù)壓力，對(duì)地方政府債務(wù)采取“摸清已有債務(wù)規(guī)模、控制新增債務(wù)、試行地方債券自發(fā)自還”等策略。我國(guó)在2014年連續(xù)頒布了國(guó)發(fā)43號(hào)文件、國(guó)發(fā)45號(hào)文件，頒布新《預(yù)算法》等，探尋地方政府債券自發(fā)自還的新途徑。

美國(guó)對(duì)國(guó)家層面的債務(wù)采取“債務(wù)轉(zhuǎn)移”策略，不斷提高債務(wù)上限，對(duì)地方政府的債務(wù)采取市場(chǎng)控制體制，允許地方政府破產(chǎn)。美國(guó)靠大量舉債來(lái)維持其財(cái)政平衡，而其化解的策略是通過(guò)其在國(guó)際金融體系的中心地位靠印刷美元來(lái)轉(zhuǎn)移債務(wù)。20世紀(jì)60年代，時(shí)任法國(guó)戴高樂(lè)政府財(cái)政部長(zhǎng)德斯坦創(chuàng)造了“囂張的特權(quán)”一詞來(lái)形容美國(guó)這一獨(dú)特能力[23]。美國(guó)之所以能享受這種“囂張的特權(quán)”的原因是他們能夠利用外圍國(guó)家的外匯儲(chǔ)備來(lái)為他們的經(jīng)常賬戶赤字融資[24]?！皣虖埖奶貦?quán)”是以美元的高估為基礎(chǔ)，而這種高估的一個(gè)原因是維持較高的貨幣增長(zhǎng)率。

三、制度、政府行為與債務(wù)積累:一個(gè)理論框架

在系統(tǒng)梳理和分析了中國(guó)與美國(guó)的政治制度、經(jīng)濟(jì)體制、政府行為、債務(wù)控制體制及債務(wù)表現(xiàn)后，現(xiàn)我們提出一個(gè)理論框架，如圖1。根據(jù)North的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效，經(jīng)濟(jì)績(jī)效制約著政府行為。Buchanan and Tullock的公共選擇理論指出集體行動(dòng)可以分為“用手投票”和“用腳投票”，而且這兩種投票方式蘊(yùn)含著不同的制度范式與實(shí)踐基礎(chǔ)。

“用手投票”是政治行為，通常就是集體行動(dòng)。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨作為世界上最大的執(zhí)政黨創(chuàng)新了世界獨(dú)一無(wú)二的中國(guó)特色的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”。這一政治制度的產(chǎn)生、建立、發(fā)展和完善是經(jīng)歷了一個(gè)典型的長(zhǎng)期的制度創(chuàng)新、制度學(xué)習(xí)和制度“試錯(cuò)”過(guò)程。它最大的特點(diǎn)就是“集體”二字，中國(guó)共產(chǎn)黨及其國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制，是中國(guó)特色的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”的根本特征。一方面，國(guó)家和黨的重大決策是由“中國(guó)共產(chǎn)黨常務(wù)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱‘常委’)”集體決策的，中央有絕對(duì)的“威權(quán)主義”和任命地方官員的權(quán)力;另一方面，地方官員，尤其是省部級(jí)官員，要想晉升到中央領(lǐng)導(dǎo)集體需從“政治晉升錦標(biāo)賽”中勝出。這一典型的政治制度決定了中央和地方的關(guān)系是“自上而下”的垂直集中的政治體制，地方官員只需對(duì)“上級(jí)”負(fù)責(zé)。中央衡量地方官員政績(jī)的主要考核指標(biāo)是地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，而中央-地方在歷經(jīng)了多次的“分權(quán)與集權(quán)”的博弈后，在1994年的“分稅制”改革后逐步形成了中央拿走大部分的稅收，地方承擔(dān)大部分的財(cái)政支出和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，然后中央根據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)績(jī)效再進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的“中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義”這一中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)體制。在垂直集中的政治體制和中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義的經(jīng)濟(jì)體制的雙重約束下，遵循理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的地方政府官員的個(gè)人選擇行為有:以“在職消費(fèi)”和“生產(chǎn)性尋租”為主的個(gè)人機(jī)會(huì)主義、根據(jù)自己的政治任期選擇投資行為、預(yù)算軟約束和道德困境。而地方政府的個(gè)人行為助長(zhǎng)了公共投資支出，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)達(dá)到預(yù)期增長(zhǎng)目標(biāo)和彌補(bǔ)財(cái)政赤字，地方政府通過(guò)大量的地方融資平臺(tái)進(jìn)行融資，進(jìn)而積累了巨大的地方政府的顯性債務(wù)和或有債務(wù)，尤其是當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入下行區(qū)間時(shí)。另外，中央通過(guò)行政控制機(jī)制來(lái)規(guī)制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也一定程度上助長(zhǎng)了地方政府大量舉債刺激經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)，讓地方政府深信中央遲早會(huì)“兜底”，從而引發(fā)了更大的“道德困境”。其邏輯體系見(jiàn)圖1中的左半部分。

“用腳投票”是所謂的Tiebout命題。在Tiebout這一命題下，美國(guó)公民享有著特殊的民主，正如Tocqueville在《論美國(guó)的民主》一書(shū)中所描述的“平等的逐漸發(fā)展，是事所必至，天意使然”[25]。平等、自由思想對(duì)美國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)制度有著深刻的影響，且美國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)制度有著深刻的“民主”的烙印。美國(guó)實(shí)行“三權(quán)分立”的政治制度，民主黨和共和黨通過(guò)競(jìng)選來(lái)執(zhí)政的兩黨制，其目的是通過(guò)權(quán)力制衡來(lái)保障民主。美國(guó)中央政府與州政府采取聯(lián)邦制，其法律依據(jù)為“迪龍規(guī)則(Dillon’s Rule)”。不論是聯(lián)邦政府還是州和地方政府的官員都是依靠選民投票選舉產(chǎn)生，因此，政府官員要想競(jìng)選或連任成功，其最優(yōu)選擇是“對(duì)選民負(fù)責(zé)”，為了實(shí)現(xiàn)這一目的，政府官員的個(gè)人主義行為是利用選民的“近視癥”而舉債來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)和提高轄地居民福利、通過(guò)舉債來(lái)達(dá)到“嚇退”競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的目的。依據(jù)聯(lián)邦制，美聯(lián)邦政府與州和地方政府在財(cái)政上的集權(quán)和分權(quán)的博弈中最終選擇財(cái)政聯(lián)邦制，理由是地方政府更加貼近于轄地居民，賦予地方政府權(quán)力更有利于保障公眾參與地方政府的權(quán)力和實(shí)現(xiàn)公平。美國(guó)的州政府類似于Tiebout命題里的“俱樂(lè)部”，各個(gè)州有自己的財(cái)政、法律、銀行及警察等系統(tǒng)，有一定的“地方自治”權(quán)力。從地方政府角度來(lái)看，為了達(dá)到取悅選民的目的，實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡和化解赤字是很有必要的，地方政府有很大的自律意識(shí)，加上美聯(lián)邦政府對(duì)州和地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)采取市場(chǎng)控制機(jī)制，選擇財(cái)政平衡成為州和地方政府最佳策略，否則就面臨破產(chǎn)和失去選民的支持。這一邏輯體系見(jiàn)圖1中的右半部分。

圖1 中美兩國(guó)的政府行為與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)邏輯

四、評(píng)述性結(jié)論

根據(jù)圖1中的理論框架，一個(gè)基本的理論邏輯是“公共選擇行為-政治制度-中央與地方關(guān)系-財(cái)政體制-政府官員行為-經(jīng)濟(jì)績(jī)效和債務(wù)行為”。由此，可以得出如下結(jié)論:

第一，公共選擇行為，包括不同的國(guó)情和文化背景，決定著不同的制度選擇，而制度選擇決定著政府的行為，不同的政府行為導(dǎo)致了不同的經(jīng)濟(jì)績(jī)效和不同的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我們的這一理論邏輯佐證和擴(kuò)展了North教授“制度與制度變遷決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效”這一經(jīng)典理論。從中美兩國(guó)的債務(wù)特征來(lái)看，中國(guó)是地方政府債務(wù)凸顯，尤其是或有債務(wù)，而美國(guó)是國(guó)家層面?zhèn)鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)高漲。中國(guó)在控制地方債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)中，由于中央的“威權(quán)主義”和對(duì)地方官員的任命權(quán)，適時(shí)調(diào)整地方政府的獎(jiǎng)懲政策，比如不以GDP論英雄、地方官員舉債“追責(zé)制”、通過(guò)懲治官員腐敗來(lái)抑制官員的個(gè)人行為等，都將收到較好的效果，這體現(xiàn)出新中國(guó)成立以來(lái)形成的獨(dú)特的“中國(guó)集體領(lǐng)導(dǎo)制”的政治制度的優(yōu)越性。美國(guó)國(guó)家層面的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高漲則是代表不同利益集團(tuán)的總統(tǒng)制和三權(quán)分立制度直接造成的，由于“驢象之爭(zhēng)”，民主黨和共和黨在政治上不但難以達(dá)成一致，反而出現(xiàn)互相攻擊、互相扯皮等現(xiàn)象，導(dǎo)致了效率低下和債務(wù)高壘，聯(lián)邦政府的屢次“關(guān)門風(fēng)波”最終是以兩黨俱傷和提高債務(wù)上限而告終。制度的致命缺陷導(dǎo)致了美聯(lián)邦政府債務(wù)的“無(wú)解”，一旦美元的世界貨幣的地位削弱，美國(guó)通過(guò)“囂張的特權(quán)”轉(zhuǎn)移本國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的做法將不可持續(xù)，這是很危險(xiǎn)的。

第二，重視利用制度和規(guī)則來(lái)解決債務(wù)危機(jī)。美國(guó)在控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制中采用市場(chǎng)控制機(jī)制是值得肯定和借鑒的。良好的財(cái)政紀(jì)律和財(cái)政規(guī)則、完善的債券市場(chǎng)、政府透明的財(cái)務(wù)制度和獨(dú)立的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)是美國(guó)州和地方政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡和低赤字的制度保證。中國(guó)控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制還停留在行政控制機(jī)制層面，因此，實(shí)現(xiàn)由“行政控制機(jī)制”向“規(guī)則控制機(jī)制”的轉(zhuǎn)變是很有必要也是很緊迫的。

正如North教授所言:“良序運(yùn)作的市場(chǎng)需要政府，但并不是任何政府都能做到這一點(diǎn)。必須存在一些限制政府攫掠市場(chǎng)的制度。因而，要解決這類發(fā)展問(wèn)題，就需要設(shè)計(jì)一些政治制度，從而為良序運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)所必須的公共物品的供給奠定基礎(chǔ)。同時(shí)亦能限制政府及其政府官員的自由裁量權(quán)及其權(quán)威[26]?！?/p>

總之，制度的制定和完善是很有必要的，中央政府已經(jīng)意識(shí)到了這一點(diǎn)。更深層次的問(wèn)題是在化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中，如何保證制度的有效執(zhí)行，解決地方政府“上有政策下有對(duì)策”、“報(bào)喜不報(bào)憂”等道德困境是值得進(jìn)一步研究的重大問(wèn)題。

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